會計集中核算制度融入國庫集中支付制度探析

摘 要： 國庫集中支付制度是我國財政國庫改革的目標，在改革過程中如何處理會計集中核算 制度和國庫集中支付制度的關系，文章在分析了兩種制度利弊的基礎上，提出了將會計集中 核算制度融入國庫集中支付制度的財政國庫改革模式，并闡述了兩者融合的途徑。

關鍵詞：會計集中核算制度 國庫集中支付制度 財政國庫改革

中圖分類號:F230 文獻標識碼:A 文章編號:1004-4914(2008)05-158-02

我國財政資金的繳庫和撥付方式，多年來一直是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶 分散進行的。這種在傳統體制下形成的運作方式，不利于財政資金的安全、足額下達，不適 應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求。為此財政國庫制度改革刻不容緩，作為加 強財政資金管理的有益嘗試，全國行政事業單位開始逐步實行了會計集中核算制度。會計集 中核算對規范財政支出管理，從源頭上遏制腐敗，保證重點支出需要，提高資金使用效益， 降低行政成本發揮了積極作用。對此，本文在分析了兩種制度利弊的基礎上，對會計集中核 算制度融入國庫集中支付制度的財政國庫改革模式進行了探討和分析。

一、國庫集中支付制度和會計集中核算的比較分析

國庫集中支付制度是經過我國多年探索，借鑒市場經濟國家經驗、結合我國國情實施的 一項改革措施。我國財政國庫制度改革的目標和會計集中核算制度相比，具有以下優點：

1.國庫集中支付制度符合法律要求且其責任主體明確。

新修定的《會計法》第三條規定：“各單位必須依法設置會計賬簿，并保證其真實、完 整。”第四條規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。 ”第九條規定：“各單位必須根據實際發生的經濟業務事項進行會計核算，填制會計憑證， 登記會計賬簿，編制財務會計報告。”這就從法律上規定了各單位必須設置會計機構和會計 人員記錄本單位的經濟業務。而實行會計集中核算制度后取消了各預算單位的會計機構、會 計人員，會計賬簿放在核算中心，單位財務的核算職能和責任全部集中到核算中心，造成了 會計主體與會計人員的分離、資金使用與資金核算的分離。單位只設報賬員，向核算中心報 賬，由核算中心代理記賬。實際上，核算中心已經承擔了部分會計責任，而集中核算原則規 定各單位仍是會計主體，要承擔會計法律責任。這樣一來，一旦出現會計信息質量問題該由 誰來負責，是核算中心還是預算單位，亦或是兩者共同分擔，又如何分擔？還有審計機關對 預算單位在核算中心的財務進行審計后，其審計報告是向誰下達呢？這不是能夠簡單地下結 論的，難免會引起兩者相互推諉責任的問題，實際工作中這種現象已經發生。實行國庫集中 支付制度，仍由預算單位自己進行會計核算，預算單位會計主體地位明確，會計責任也明確 。

2.國庫集中支付制度有利于加強預算單位的財產物資管理。

實行集中核算后，會計核算移至核算中心，但是財產物資仍由原單位進行管理。在這種 財產物資管理與會計核算相分離的情況下，容易造成單位的財務管理職能弱化，財產物資的 變動一旦不涉及貨幣資金，例如接受固定資產捐贈，核算單位如未及時報告會計核算中心作 相應的賬務處理，會計核算中心便無法反映資產的真實情況，容易造成賬實不符，形成賬外 資產，導致國有資產流失。國庫集中支付制度將恢復單位的會計核算功能，預算單位集會計 核算和財務管理職能為一體，能有效阻止上述情況發生。

3.國庫集中支付制度有利于實行財政監督和財政宏觀調控。

從目前會計集中核算制度的實際運行情況看，會計核算中心幾十個人的卻要對好幾百家 行政事業單位進行日常核算，這樣核算中心往往整天忙碌在報賬、記賬的具體事務中，無法 對已有的會計信息作財務分析，得出對核算單位有用的財務信息，監督管理也只是更多地體 現在已得原始憑證的合法性和規范性上，經濟業務本身的合法性和真實性會計核算中心通過 遠程監督是難以保證的，因此勢必影響到集中核算單位財務管理和資金使用的效益。實行國 庫集中支付制度，財政部門內部實行預算編制、執行、監督相對分開，預算單位、政府采購 機構、財政部門這三者形成相互制約、相互監督的有機體，首先從機制上防止了營私舞弊； 其次，財政資金的撥付為按項目分筆直達商品供應商和勞務提供者，增強了使用透明度，實 現了對財政資金使用全過程的監督；第三，國庫集中支付制度以現代化信息技術為支撐，提 高了預算執行信息的全面性、準確性和及時性，為準確判斷財政收支狀況和宏觀經濟形勢， 實施宏觀經濟調控奠定了基礎。

4.國庫集中支付制度的支付運作程序更科學。

會計集中核算制度的支付程序是財政國庫管理部門根據單位預算和用款計劃將國庫資金 撥付到核算機構的單位賬戶上，核算機構審核單位的支出申請后，將款項撥付到收款單位， 預算單位賬戶上是實實在在的存款，而不是零余額存款戶，這些存款是預算單位的資金，財 政不能隨意調用，這樣閑置的財政資金分散在預算單位賬戶中造成了財政資金沉淀的現象。 而國庫集中支付制度的支付程序，以財政直接支付為例，是財政部門對支付機構下達預算指 標及用款計劃，支付機構收到單位支付申請后向代理銀行下達支付令，并從財政零余額賬戶 支付給收款人及用款單位，財政零余額賬戶上實際是沒有存款的，有的只是國庫賬戶的額度 ，國庫集中支付存款在最終支付前留在了國庫，是財政資金，財政可隨時調用。因此，國庫 集中支付制度的支付方式對于緩解財政資金困難，集中財力辦大事、辦難事，減少財政舉債 的規模具有重大意義。

二、會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的現實根據

目前各地各級行政事業單位都存在著相當數量自收自支的財政資金，這部分資金尚未納 入國庫集中支付制度監督管理的范圍，如此必然會造成財政資金管理上的一個巨大漏洞，為 腐敗現象提供了滋生的土壤。在這一方面，會計集中核算制度具有國庫集中支付制度所不具 有的優勢，它監督管理的資金范圍囊括了所有的財政資金，即將在傳統方式下一直未能納入 預算管理的那部分財政資金也納入了它的核算范圍，具有對所管理的行政事業單位的所有財 政收支全過程的會計核算和監督的功能，因此正如本文開頭所說，會計集中核算制度能夠從 源頭上遏制腐敗。不僅如此，會計集中核算為國庫集中支付創造了有利條件。

首先，會計集中核算對納入其管理范圍的預算單位采取的“集中管理，統一開戶，分戶 核算”的原則，各預算單位的銀行賬戶一律撤銷，統一在指定的商業銀行重新開戶，解決了 各預算單位銀行賬戶多頭、重復的混亂問題，為國庫集中支付制度下國庫單一賬戶體系的建 立奠定了基礎。

其次，會計集中核算采取了“一廳式辦公，柜組式作業”的運作方式，引進了銀行結算 辦法，設置了資金柜，由資金柜代替銀行的出納職能，這樣大大縮短了銀行清算時間，提高 了工作效率，使國庫集中支付制度改革具備了實施的條件。

再次，會計集中核算制度運行兩年多以來，各級領導和廣大群眾的思想觀念已經發生了 根本的轉變，此項改革從當初的抵觸、難以接受到現在的理解和支持，可以說為國庫集中支 付制度的改革建立了廣泛的思想基礎。

三、全方位推進，加快會計集中核算制度融入集中支付制度的改革步伐

財政國庫改革是一項系統工程，會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的改革涉及面 廣，工程量大，它包括國庫集中支付機構的設置、部門職責的調整、支付信息系統的建設等 一系列需要進行的配套改革。因此，針對目前我國會計集中核算制度運行實際與國庫集中支 付制度改革的具體要求，會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的改革應采取以下措施：

1.實行“一套機構，兩塊牌子，一套人馬”的過渡。 在國庫集中支付制度改革前，絕大部分已經實行了會計集中核算制度，建立了“會計集 中核算中心”。因此，兩個制度融合后在人員方面可將現存的中心人員一分為二，一部分人 員仍舊承擔原“會計集中核算中心”的工作，另一部分人員則承擔正在試行的“國庫集中支 付中心”工作。在機構設置方面可以在維持原核算部門不變，不打破現有集中核算格局的前 提下，增設內部職能部門，如審核部門、支付部門、會計部門等。該運作辦法，既可以節約 行政管理成本，又充分利用了“會計集中核算中心”現有的人員、機構、網絡和機制，通過 會計和預算兩大手段的有機融合，將目前的“會計集中核算中心”改造成一個集會計核算與 監督、資金支付與結算、數據分析和預算執行為一體的“國庫集中支付中心”。這種新型的 管理模式不但節省了人力、物力、財力，而且體現了會計集中核算制度融入國庫集中支付制 度的優越性。

2.實行會計集中核算制度融入國庫集中支付制度具體工作的轉換。首先，盡快恢復預算單位 的會計崗位，退回其會計憑證、會計檔案，重新賦予預算單位 會計核算權限。其次，將原“會計集中核算中心”為預算單位在商業銀行開設的零余額賬戶 移交“國庫集中支付中心”，成為國庫單一賬戶體系內的預算單位零余額賬戶，用于財政授 權支付。第三，規范預算單位的財政資金支付方式。財政支出按不同的支付主體和支出類型 ，分別實行財政直接支付和財政授權支付，對工資支出、轉移支出、納入政府采購的支出適 用財政直接支付程序；對預算單位的零星支出和未納入財政直接支付的購買支出適用財政授 權支付程序。第四，把預算單位的所有財政資金全部納入預算，實行“收支兩線性”管理， 并定期編制財務報告，如實反映預算單位財務狀況，對預算單位經濟活動進行財務監督和控 制，以確保財政資金的安全、有效。

3.加快“金財工程”建設，為國庫集中支付制度提供運行平臺。

“金財工程”是利用先進的信息技術，支撐以預算編制、國庫集中支付和宏觀經濟預測 分析為應用核心的政府財政管理綜合信息系統，是財政系統信息化建設目標和規劃的統稱。 隨著“金財工程”的全面啟動，我國財政體制改革又邁向了一個更高的層次。現階段實行國 庫集中支付制度離不開先進的計算機網絡軟硬件技術支撐，首先要建設好計算機網絡的硬件 鋪設工程；其次要大力研發并統一核算軟件，以達到資源和信息共享；再次要健全財政、國 庫、銀行之間的信息交流和稽核體系，在財政部門、國庫支付部門、人民銀行、商業銀行之 間建立財政支付信息網絡系統。“金財工程”的建設為國家各級財政提供了解決公共財政從 預算編制到預算執行與調整，再到決算與分析的全方位應用方案，并為順利推進電子政務建 設提供了有利的條件，推動了社會主義公共財政支出框架建設步入科學化、規范化、信息化 的發展軌道。

4.努力做好各項基礎工作，為改革的順利進行提供保障。

首先，要加強預算單位的業務培訓和財務管理。實行國庫集中支付制度，不改變預算單 位的會計主體地位，只是將出納職能轉至“國庫集中支付中心”，所以，單位的財務、會計 管理必須進一步加強，這就要求加強對預算單位的業務培訓。在預算單位的相關領導和財務 人員較好地掌握了改革的制度規定和管理辦法的情況下，改革才能順利推進。其次，財政國 庫管理工作是一項政策性和技術性都很強的工作，對人員的綜合素質要求很高，要大力提高 國 庫部門干部的政治和業務素質。最后，完善財政國庫制度改革的各項制度規定。實行國庫集 中支付制度后，應對原來建設在分散收支制度基礎上的相關法律進行相應修訂或重新制定， 以適應改革要求。

(作者單位：福州出入境檢驗檢疫局 福建福州 350000)

(責編:賈偉)