西方國家政府部門人力資源管理對中國的啟示

摘 要： 我國的政府部門人力資源管理中存在著人力資源配置不夠優(yōu)化等一系列問題，如 何結(jié)合國家公務(wù)員制度建設(shè)，引入人力資源管理的新觀念、新模式，探討其理論與實(shí)踐，推 動(dòng)我國政府部門人事管理體制及模式的改革與完善，提高人事管理水平，就成為一項(xiàng)具有重 大理論與實(shí)踐意義的課題。作為社會(huì)管理主體的政府，其管理方式必須隨之進(jìn)行以市場化為 取向的行政改革。西方國家，如英國、美國，其政府部門為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)變革進(jìn)行了一系列行政 改革，這些行政改革包括削減政府的規(guī)模、重塑政府的組織機(jī)構(gòu)、開辟為公眾服務(wù)的新途徑 等。但每次改革運(yùn)動(dòng)都是由文官制度的改革開始，尤其是在公職人員的招收、挑選、錄用、 培訓(xùn)等方面成效十分突出，而且正在成為一個(gè)世界范圍內(nèi)的潮流。

關(guān)鍵詞：政府部門 公務(wù)員制度 人力資源管理 比較與啟示

中圖分類號(hào):F240 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-4914(2008)05-190-03

一、西方國家的公務(wù)員制度

公務(wù)員是政府部門人力資源的重要組成部分，是政府部門人力資源管理的中心目標(biāo)之一 。19世紀(jì)中后期英美等國公務(wù)員制度的建立直至今天，國家公務(wù)員制度仍在進(jìn)行著積極的改 革，以求適應(yīng)歷史的發(fā)展。它為政府的改革開辟了道路，成為政府改革的先導(dǎo)。這里，僅以 英國和美國兩國為代表介紹一下西方公務(wù)員制度的歷史沿革及其基本原則。

從西方，尤其是英美兩國公務(wù)員制度的演進(jìn)狀況，我們不難看到，雖然各個(gè)國家的政治 、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史發(fā)展條件不同，在發(fā)展與完善的過程中形成了幾種不同特點(diǎn)的制度化模 式，但作為現(xiàn)代人事行政管理新形式的公務(wù)員制度，它們都脫胎于西方特有的政黨政治，賴 以支撐的基本理念和原則卻是十分一致的。

1.公務(wù)員實(shí)行相對公平、公開的考試、錄用制度。“公開考試、擇優(yōu)錄取”是西方各國 公務(wù)員制度的一個(gè)突出特征，也是現(xiàn)代人事制度形成的標(biāo)志。歐美等國建立公務(wù)員制度均由 推行考試任用制開始。它是對僅憑社會(huì)地位和黨派關(guān)系決定用人與否的舊官吏制度的否定。 實(shí)踐證明，公開考試、擇優(yōu)錄取有助于政府選賢任能，廣開才路，有助于提高公務(wù)員的素質(zhì) ，適應(yīng)政府工作日益復(fù)雜化和專業(yè)化的需要，達(dá)到提高行政效率的目的。

2.公務(wù)員實(shí)行嚴(yán)格考核，按功績晉升。這是西方公務(wù)員制度的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)行職 務(wù)分類的公務(wù)員，依據(jù)不同工作的不同要求定期接受考核。如對一般工作人員，主要是從工 作責(zé)任心、工作數(shù)量、工作能力、品德等方面來考核;對領(lǐng)導(dǎo)人員，則還要考核指揮能力、 組織能力、協(xié)調(diào)能力等方面。各國公務(wù)員的獎(jiǎng)懲與升降的程度，一般按考核結(jié)果的等級高低 決定，堅(jiān)持功績原則，對個(gè)別成績特別好、貢獻(xiàn)比較大的公務(wù)員，則不受年限約束，可超級 提升。

3.公務(wù)員實(shí)行政治中立。所謂政治中立，是指公務(wù)員任職期間，在政治生活中保持中立 的地位和立場，不得參與某些活動(dòng)或擔(dān)任某些政治職務(wù)，如參加競選。它是西方國家兩黨制 和多黨制政黨制度的產(chǎn)物。這一原則保證了政府行政系統(tǒng)在各黨派輪流執(zhí)政的政治環(huán)境中保 持相對獨(dú)立性，避免了官員輪換所造成的工作混亂和官員隊(duì)伍動(dòng)蕩不定，維護(hù)了政府行政的 穩(wěn)定。

4.公務(wù)員實(shí)行法制管理。公務(wù)員法制化管理是有別于傳統(tǒng)人事管理制度的一個(gè)重要特征 。實(shí)行公務(wù)員制度的國家都有專門公務(wù)員法規(guī)，對公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)、地位，以及對權(quán)利 的保障程序都作了詳盡規(guī)定，使公務(wù)員職業(yè)穩(wěn)定化，并在法律上得到保障。將公務(wù)員管理納 入法治的軌道，西方各國比較注重公務(wù)員權(quán)益保障機(jī)構(gòu)的建立，以維護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益。如 英國有公務(wù)員上訴委員會(huì)，美國有功績制保護(hù)委員會(huì)。

5.政務(wù)官和事務(wù)官分途而治。西方政府系統(tǒng)的公職人員通常分為政務(wù)官和事務(wù)官兩大類 。政務(wù)官一般由政府首腦任命或由政府首腦提名并經(jīng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后任命，實(shí)行任期制，與 政黨內(nèi)閣共進(jìn)退。事務(wù)官是從事公務(wù)工作的官員，通過公開考試錄用，實(shí)行職務(wù)常任制，根 據(jù)工作實(shí)績決定升降，具有相對的獨(dú)立性。

6.公務(wù)員實(shí)行高工資福利待遇。實(shí)行公務(wù)員制度的國家，對公務(wù)員都實(shí)行比較優(yōu)厚的工 資福利政策，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展以及物價(jià)水平對公務(wù)員的工資待遇進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，其目的一方 面是穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，另一方面是通過高薪養(yǎng)廉，讓公務(wù)員能夠廉潔奉公，提高工作效率， 更好地為政府上作。公務(wù)員工資確定一般都遵從一定的基本原則，如:同工同酬、定期提薪 以及根據(jù)企業(yè)從業(yè)人員工資水平來平衡公務(wù)員的工資等。

二、西方國家政府部門人力資源管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

伴隨著人力資源管理從私營部門走入政府部門，西方國家政府部門在人力資源管理理論 與實(shí)踐方面不斷進(jìn)行革新、探索，形成了一系列規(guī)則。對西方國家政府部門人力資源管理的 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，有利于我們進(jìn)一步研究我國政府部門的人力資源管理。

（一）堅(jiān)持績效評估規(guī)則

績效化的本質(zhì)就是進(jìn)行成本—收益核算。而價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用的前提是對“交易”對象 ，即公務(wù)員和行政管理人員的工作能力和實(shí)際成績進(jìn)行比較準(zhǔn)確的考評，以便為政府開出的 價(jià)碼提供重要的依據(jù)。因此，績效考評成了至關(guān)重要的行政管理環(huán)節(jié)和必須廣泛運(yùn)用的政府 部門人力資源開發(fā)技術(shù)。在新西蘭，績效評估主要用來評價(jià)高級文官的工作業(yè)績，評估工作 主要由相對獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)委員會(huì)來承擔(dān)，評估結(jié)果對高級文官的任職、待遇等都有重要影 響。借此，就可以保證使高級文官努力維持一定水平的工作業(yè)績。改革后的新西蘭文官制度 ，執(zhí)行文官(高級文官)任期為五年，并沒有自動(dòng)續(xù)任的權(quán)利，即使是那些成績優(yōu)異者也只 能再任職三年或去申請政府部門其他職位。如果年度的業(yè)績評估令部長感到不滿，部長有權(quán) 中止合同的執(zhí)行。在英國，以聘任的方式引入執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行長官及雇員，有的執(zhí)行機(jī)構(gòu)則 開放民營。在美國，幾乎每個(gè)州都在實(shí)行績效評估、全面質(zhì)量管理，它意在改變忽視效果的 傳統(tǒng)目標(biāo)管理制度，強(qiáng)調(diào)以顧客服務(wù)為目標(biāo)取向，以公眾的滿意程度作為評估績效的主要標(biāo) 準(zhǔn)，從而形成一個(gè)重工作結(jié)果而不是工作過程的高效率、低費(fèi)用的工作機(jī)制。美國的俄勒岡 州、加利福尼亞州及其他州與地方政府自20世紀(jì)70年代以來就存在著績效合同的管理方式， 且效果甚佳。美國某些州甚至廢除了文官制度，在績效制的基礎(chǔ)上雇傭新工人，其理念是讓 政府工作人員像私人雇員一樣努力工作。

（二）執(zhí)行市場化規(guī)則

所謂市場化，其本質(zhì)含義是讓價(jià)格機(jī)制和成本—收益原則進(jìn)入到公務(wù)員和行政管理人才 管理體系中。其主要表現(xiàn)就是公務(wù)員和行政管理人才規(guī)模要講究交易成本，即其內(nèi)部協(xié)調(diào)管 理成本不要過于遠(yuǎn)離市場交易的成本。因此，西方各國改革所做的一件很重要的事情就是向 公眾證明，改革后的管理效率不低于按市場交易原則運(yùn)行的私營組織，這也是改革后的政府 組織獲得合法性的重要途徑。

1.壓縮政府規(guī)模、縮減公務(wù)員和行政管理人員隊(duì)伍，成為各國文官制度改革的一項(xiàng)共同 內(nèi)容，甚至是一國中各屆政府進(jìn)行改革所提出的必然措施。在美國，1993年克林頓政府上臺(tái) 后，就宣布“裁員、節(jié)支、高效”的政府機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃，計(jì)劃5年內(nèi)精簡聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)人員2 5.2萬人，相當(dāng)于聯(lián)邦政府雇員的12%;關(guān)閉某些部門設(shè)在地方的機(jī)構(gòu)，合并職能重疊的政府 機(jī)構(gòu)，使政府成為從20世紀(jì)60年代初以來最小的政府。事實(shí)上，美國在不到五年的時(shí)間內(nèi)， 采取比較靈活的政策，裁減公務(wù)員28萬人， 削減了政府部門25萬個(gè)職務(wù)，為納稅人節(jié)省了1 370億美元。在英國，1979年，英國文官隊(duì)伍總數(shù)達(dá)732萬人，創(chuàng)戰(zhàn)后最高記錄。撒切爾夫人 上臺(tái)后，便制定了逐年削減文官總數(shù)目標(biāo)，并在執(zhí)政10余年間始終沒有放松過這個(gè)問題。撒 切爾夫人不僅裁減一般文官，而且也敢于對高級文官隊(duì)伍動(dòng)手術(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國文官改革過 程中，公開機(jī)構(gòu)的最高層人員減少了97%，助理次官和高級主管分別減少了129%和45%。1990 年4月撒切爾夫人政府執(zhí)政結(jié)束時(shí)，英國文官總數(shù)已削減到562萬人，為戰(zhàn)后之最低點(diǎn)。還有 一些國家，像荷蘭，在“較少的文官，更好的服務(wù)”的思想指導(dǎo)下，把部分機(jī)構(gòu)私有化作為 削減政府規(guī)模的一個(gè)舉措。

2.改變只靠權(quán)威制度的運(yùn)作來供給公共服務(wù)壟斷的制度安排，在實(shí)踐中引入競爭機(jī)制， 以求最大限度地解決官僚決策過程、執(zhí)行過程中的各種弊端。一些公共服務(wù)為了更加適應(yīng)不 同公眾的要求，采取了憑單制度、用者付費(fèi)制度、合同承包制度等，使政府以四兩撥千斤之 術(shù)調(diào)動(dòng)了私營機(jī)構(gòu)、非營利組織的社會(huì)力量，擴(kuò)大了政府直接補(bǔ)助的資源，擁有了對公共服 務(wù)的選擇權(quán)，引發(fā)了供給者的競爭。

（三）貫徹能力主義規(guī)則

對績效的評估自然要延伸到對人的能力的評估，進(jìn)而開展以提高能力為目標(biāo)的文官培訓(xùn) 。能力主義成為西方政府部門改革的價(jià)值取向。1994年，美國政府組織了由37個(gè)部門人員組 成的人力資源管理委員會(huì)，并委托專門機(jī)構(gòu)從事一系列專門研究，目的是提供成功的人力資 源管理模式。這項(xiàng)研究形成的核心觀點(diǎn)是:在一個(gè)信息爆炸和技術(shù)不斷更新的時(shí)代里，成功 的組織視人力資源開發(fā)為取得高回報(bào)的必要投資。報(bào)告徹底貫徹了講究效率的成本—收益觀 念，并對提高能力的培訓(xùn)進(jìn)行了特別的設(shè)計(jì)，對不同層次甚至不同部門的公務(wù)人員需要的工 作能力列出了一份清單。在這份清單中，對所有政府工作人員，包括基層管理人員、中層管 理人員和高層管理人員應(yīng)具備的基礎(chǔ)能力都作了明確規(guī)定。這份清單不僅充分體現(xiàn)了管理主 義 的指導(dǎo)思想，而且按照政府部門追趕私營部門工作效率的要求與荷蘭殼牌公司人力資源管理 部的清單進(jìn)行對比，結(jié)果非常吻合。被許多國家譽(yù)為“改革的典范”的新西蘭，從1988年開 始就對政府部門的高級文官的管理制度進(jìn)行了重大改革，如建立旨在培養(yǎng)高級管理人才的人 力資源開發(fā)計(jì)劃。該計(jì)劃包括了一系列不同等級的管理培訓(xùn)課程，但更強(qiáng)調(diào)在公、私各種部 門任職和學(xué)習(xí)外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，任命社會(huì)精英進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)高層任職，其目的是把最新的思 想、觀念和方法引入政府，從而促進(jìn)政府在管理上的革新。政府提出，新的管理者在符合公 共機(jī)構(gòu)的特殊價(jià)值的前提下，要像私人企業(yè)的經(jīng)理那樣進(jìn)行日常的管理，以便提高政府部門 的績效質(zhì)量，增強(qiáng)變革的能力。在一些部門，執(zhí)行主管開始使用來自私人部門的先進(jìn)技術(shù)進(jìn) 行戰(zhàn)略資源管理。目前，新西蘭所有政府高級職位都向公、私部門的申請者開放。

（四）倡導(dǎo)放松規(guī)制

績效評估和能力主義使文官管理制度的效率追求成為中心目標(biāo)，效率成為目標(biāo)之后，放 松規(guī)制就是一個(gè)必然要求。在用規(guī)制控制人力資源管理方面，美國比任何國家更明顯，如一 部《聯(lián)邦采購法》長達(dá)6000余頁，《聯(lián)邦人事管理手冊》長達(dá)萬余頁。僵化的規(guī)則給政府管 理帶來了非預(yù)期的后果:降低了政府組織的績效，提高了運(yùn)作成本，并且在許多場合下減少 了公務(wù)員就業(yè)和職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。因此，給超負(fù)荷的規(guī)制消腫，給部門一點(diǎn)自主決策權(quán)，成 為美國政府部門改革的方向。1993年9月，美國績效評估報(bào)告提出了聯(lián)邦政府授權(quán)雇員去實(shí) 現(xiàn)結(jié)果的基本戰(zhàn)略以及具體的建議。1994年，美國政府廢棄了1萬余頁的聯(lián)邦人事規(guī)則手冊 。此外，英國、新西蘭、澳大利亞的分權(quán)化管理改革亦成效顯著。如英國20世紀(jì)80年代以來 已成立了100多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，雇傭了70%的公務(wù)員，而且政府宣布將把90%的公務(wù)員轉(zhuǎn)到執(zhí)行 機(jī)構(gòu)。這些執(zhí)行局由行政主管經(jīng)營，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制，政治領(lǐng)導(dǎo)與行政主管簽訂績效合同， 行政主管有權(quán)確定人力資源等其他方面的內(nèi)部管理體制，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員仍稱文官，但其工 作方式、工資待遇和個(gè)人收入都發(fā)生了變化。必須說明的是，放松規(guī)制是相對于“過度規(guī)制 ”而言的。美國的放松規(guī)制是政府內(nèi)部管理制度建設(shè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種旨在探 索新的政府責(zé)任機(jī)制的具有全新思路的制度設(shè)計(jì)。從另一個(gè)角度講，美國的過度規(guī)制及其種 種表現(xiàn)，說明美國政府管理制度健全、完善，且執(zhí)行嚴(yán)格，遵守規(guī)則已經(jīng)成為公務(wù)員的一種 內(nèi)在的價(jià)值取向與行為模式，這種境界是許多發(fā)展中國家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家政府管理制度建設(shè) 追求的目標(biāo)。深入研究美國為什么能把“依法行政”推到登峰造極(以至物極必反)程度之原 因，或許對存在“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象的發(fā)展中國家有些現(xiàn)實(shí)意義。

三、西方國家政府部門人力資源管理的啟示

西方的公務(wù)員制度經(jīng)歷了百年的發(fā)展，在世界范圍內(nèi)得到迅速的發(fā)展并己日臻完善，許 多國家相繼建立了自己的公務(wù)員制度，這不僅成為我們現(xiàn)代政府部門人力資源管理的重要依 據(jù)，也為各行各業(yè)人事管理工作提供了以資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）加強(qiáng)立法，將行政人事制度改革納入法制化軌道

美國自1776年建國以來，進(jìn)行了十大行政改革，其中戰(zhàn)后的行政改革共有四次，每次改 革都是由改革組織委員會(huì)提出改革行政機(jī)構(gòu)之方案，后經(jīng)國會(huì)兩院立法并聯(lián)合總統(tǒng)共同建立 的，因此，他們的行政改革方案本身具有法律的性質(zhì)，如1978年國會(huì)通過了《文官制度的改 革法》，使人事制度改革納入法制化軌道，提高了國家公務(wù)員的行政素質(zhì)，抑制了機(jī)構(gòu)和人 員的膨脹。回顧我國政府部門改革的歷史，建國后大大小小的行政改革搞了數(shù)十次，但總是 沒能逃出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)怪圈，原因何在?筆者認(rèn)為，除了計(jì)劃經(jīng) 濟(jì)體制的客觀因素之外，一個(gè)重要的原因就是政府部門改革法制建設(shè)滯后，無法可依。政府 部門和公共資源的稀缺性，決定了行政機(jī)構(gòu)因其行使國家公共權(quán)力的特殊性有著更強(qiáng)的自我 擴(kuò)張欲望，因此不實(shí)行強(qiáng)制性的“封頂式”的組織法，機(jī)構(gòu)和人員的總量很難抑制下來。即 使我們的改革曾經(jīng)取得過階段性的成果，但由于沒有法律將其固定下來，改革成果便很難鞏 固。因此為了確保改革的成功，借鑒一下美國的做法，把人事改革納入法制化軌道是很有必 要的。

（二）建立權(quán)威性調(diào)研機(jī)構(gòu)，以保證改革方案的科學(xué)性和可執(zhí)行性

縱觀美英政府部門改革的歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這兩國的改革都非常重視組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性 。拿美國來說，1993年克林頓政府上臺(tái)后，成立了以戈?duì)枮橹飨摹罢\(yùn)行評審委員會(huì)” ，集中了200多名高官和專家，歷經(jīng)半年多時(shí)間調(diào)研，提出了《重新塑造政府》的研究報(bào)告 。調(diào)研機(jī)關(guān)的組成成員都是社會(huì)上有名望的、現(xiàn)任的或離任的國會(huì)參眾議員、高級政府官員 、大學(xué)教授和研究機(jī)構(gòu)的知名研究員，以及經(jīng)驗(yàn)豐富的私人企業(yè)經(jīng)理和其他管理人員。很明 顯，由于他們的背景和經(jīng)歷比較特殊，除擁有法律賦予的權(quán)力之外，他們還具有法定權(quán)力之 外的影響力。因此，他們了解各界人士對政府行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)員制度改革的不同要求，由他 們相互磨合后提出的方案，不僅具有深厚的可行性基礎(chǔ)，也由于理論(學(xué)界)和實(shí)踐(政界、 商界)的有機(jī)結(jié)合而具有了重大的科學(xué)性基礎(chǔ)。在我國，1982年以前的改革基本上是自上而 下以行政命令方式進(jìn)行的。1982年以后在勞動(dòng)人事部內(nèi)成立了國家編制委員會(huì)，后又改稱為 中央編制委員會(huì)，其人員組成仍屬國家公務(wù)員序列，由他們提出的改革方案也就只能代表政 界的觀點(diǎn)，即使偶爾征求一下學(xué)界的意見，但學(xué)界的觀點(diǎn)能否被采納決定權(quán)仍在政界，企業(yè) 界的意見更是少有反映。我國政府部門改革方案的科學(xué)性和可行性由此也就可見一斑。

（三）堅(jiān)持公開、公平的人力資源任用機(jī)制

隨著公務(wù)員系統(tǒng)的發(fā)展，西方各國考試擇優(yōu)的范圍越來越廣，如美國近年來在公務(wù)員錄 用時(shí)，一個(gè)職位從三個(gè)候選人擴(kuò)大到七個(gè)候選人，在機(jī)會(huì)上開始注重對文官系統(tǒng)內(nèi)的人與文 官系統(tǒng)外的人同等對待，高級職位的人選各國已不局限于高級文官，開始不拘一格，絕大多 數(shù)職位都向社會(huì)公開，將公開、公平作為選拔的必要條件。美國公務(wù)員制度為了保證選拔錄 用到一流的公務(wù)員，在選拔錄用的資格和年齡上沒有加以嚴(yán)格的規(guī)定，給不同年齡、不同條 件的人提供了平等的競爭機(jī)會(huì)。考試方法也由原來單一的筆試發(fā)展為口試、筆試、操作等多 種形式。考試內(nèi)容則從通才向?qū)２胚^度，對低、中級文官注重專業(yè)知識(shí)和技能的要求，對高 級文官考試則注重廣闊的知識(shí)和開闊的視野。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來，我國更大的人才競 爭壓力也接踵而來。但我國的公務(wù)員錄用制度還不夠完善或者說不健全，政府只有少部分職 務(wù)實(shí)行公開競爭考試，大部分還是“人情觀”，籠統(tǒng)的政治考察占了很大比重，能力考核多 憑主觀判斷。在使用上，我國公務(wù)員缺少嚴(yán)格的任期責(zé)任制，崗位責(zé)任不明晰，因此而使得 政府辦事效率低，公務(wù)員責(zé)任感不強(qiáng)。在公務(wù)員選拔上，許多部門對報(bào)考者不是對文憑有規(guī) 定，就是對年齡有要求，這在客觀上剝奪了大部分人的平等競爭權(quán)。因此，學(xué)習(xí)借鑒西方國 家在公務(wù)員錄用工作中的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)說對我國的公務(wù)員錄用工作很有益處。

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9.舒放，王克良主編.國家公務(wù)員制度教程［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001

(作者單位：惠州經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共課部 廣東惠州 516257)

(責(zé)編:賈偉)