關于加強進出口銀行內部控制和外部監管的思考

摘 要： 作為支持進出口貿易和國際經濟合作的政策性銀行，進出口銀行是我國金融體系的 重要組成部分。文章在介紹進出口銀行自東南亞金融危機以來所形成的業務新特點的基礎上 ，嘗試構建出口銀行貸款分類監管體系，并探討進出口銀行為了貸款分類監管的順利實施， 在強化內部控制方面應該采取的措施。

關鍵詞：進出口銀行 分類監管 內部控制

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914（2008）05-253-02

進出口銀行是直屬國務院領導、政府全資擁有的政策性金融機構，是我國外經貿支持體系的 重要力量和金融體系的重要組成部分，是我國機電產品、成套設備和高新技術產品出口和對 外承包工程及各類境外投資的政策性融資主渠道、外國政府貸款的主要轉貸行和中國政府援 外優惠貸款的承貸行。自東南亞金融危機以來，我國宏觀經濟環境、產業結構、市場需求和 微觀經濟基礎發生了深刻變化，對外經濟關系發生了質的飛躍，在這種大背景下，進出口銀 行也發生了很大變化，越來越依賴市場化手段和工具實現政府目標。這不可避免地帶來進出 口銀行風險狀況的巨大變化。因此，調整進出口銀行監管體系，加強監管勢在必行。

一、對進出口銀行實施監管的理論基礎

關于金融監管必要性的理論主要有兩個，即金融脆弱說和公共利益說。金融脆弱說認為，銀 行資產和負債的流動性難以匹配；個體理性與集體理性存在沖突，個體理性行事，并不能保 證加總之后的結果還是理性；由于信息不對稱，存款者無法區分好銀行和壞銀行，一旦對銀 行安全產生懷疑，就會爭先恐后到銀行提款，導致銀行擠兌，最后導致本來有清償能力的銀 行倒閉，甚至整個銀行體系的崩潰。因此，銀行業具有內在的不穩定性。這種不穩定性造成 了銀行的脆弱性，進而決定了金融系統的脆弱性。金融系統的脆弱性決定了金融系統需要政 府提供監督管理，以維持社會公眾的信心，從而維護金融穩定。公共利益說則認為，由于自 然壟斷、外部效應和信息不對稱，市場機制并不總能有效地配置資源，從而導致市場失靈。 金融監管是滿足公眾緩解市場失靈的辦法，它提倡在市場失靈時，針對自然壟斷、外部效應 和信息不對稱來實施監管，通過監管來矯正市場缺陷，保護社會公眾的利益。

進出口銀行是直屬國務院領導、政府全資擁有的政策性金融機構，其國際信用評級與國家主 權評級一致。進出口銀行是我國外經貿支持體系的重要力量和金融體系的重要組成部分，是 我國機電產品、成套設備和高新技術產品出口和對外承包工程及各類境外投資的政策性融資 主渠道、外國政府貸款的主要轉貸行和中國政府援外優惠貸款的承貸行。進出口銀行存在和 發展的最根本理由是它能作為政府與市場之間的橋梁與紐帶，通過把政府協調與市場原理相 結合，通過制度建設和完善市場，彌補制度缺損和市場失靈，提高整體經濟運行效率，實現 經濟的可持續發展和內外均衡。這樣看來，進出口銀行的主要功能就是彌補市場失靈，似乎 不存在對其進行監管的基礎。但實際上，進出口銀行是背靠國家信用，通過市場手段實現政 府目標的。既然采用了市場手段，就會在一定程度上受市場機制和規律的調節，同時也就在 一定程度上與一般市場主體——商業銀行一樣面臨著各種風險。實際上，進出口銀行作為獨 立核算、自主經營的獨立法人主體，是在國家政策指導下承擔金融業務的特殊金融企業，在 經營中不僅存在著資產損失的可能性，而且由于其承擔著風險較大、商業銀行不愿承擔的項 目，在某種情況下，這種損失的概率比一般商業銀行要大。因此，對它進行適當監管是十分 必要的。

二、新形勢下進出口銀行業務特點及現有監管機制的不適用性

自東南亞金融危機以來，進出口銀行變化很大，形成了自己新的業務特點。其一是籌資市場 化。進出口銀行資金籌集的主要渠道是發行金融債券和財政撥款。其中，發行金融債券是最 主要的籌資方式，通過這種方式籌集的資金占進出口銀行資金的絕大部分，有時甚至達到90 %以上。建行以來，隨著國內金融體制改革的不斷深化，銀行間債券市場逐步發展壯大，中 國進出口銀行的政策性金融債券發行方式經歷了三個主要階段，即計劃發行階段、計劃發行 與市場化發行并存階段以及完全市場化招標方式階段。第一階段是從建行之初至1997年，進 出口銀行金融債券全部以計劃派購方式發行，共發行債券239億元。第二階段是從1998年至1 999年底，進出口銀行開始在全國銀行間債券市場通過中國人民銀行債券發行系統，以市場 化招標方式發行債券。從2000年開始，進出口銀行進入債券發行的第三個階段，全部債券均 以市場化招標方式發行。至此，進出口銀行成本經營意識得到了極大的加強。其二，進出口 銀行的貸款資產按照政策執行強度和風險承擔主體的不同，可分為兩種不同性質的貸款，即 國家賬戶貸款和銀行賬戶貸款。國家賬戶貸款是純政策性貸款，是進出口銀行在政府指定下 ，配合國家產業政策、外經貿政策、金融政策和外交政策需要，由政府承擔風險而發放的貸 款，主要包括對外援助貸款等。國家賬戶貸款沒有信用風險，但操作風險和政策風險依然存 在，其中政策風險比商業性貸款要高得多。銀行賬戶貸款是商業性較強的貸款，是進出口銀 行在國家產業政策、外經貿政策、金融政策和外交政策指導下，遵循平等、自愿、公平和誠 實信用的原則，由進出口銀行自行承擔風險而發放的貸款，如機電產品和高新技術產業出口 賣方信貸等。銀行賬戶貸款所面臨的風險種類與商業性貸款相同。

進出口銀行資產負債業務的這種變化符合我國金融業發展的大趨勢，也是它在社會主義市場 經濟和東南亞金融危機以后新形勢下生存發展的需要。監管部門要跟蹤研究這種變化，及時 調整監管方式和方法，以預防和控制進出口銀行的風險。然而，我國對進出口銀行的監管沒 有隨進出口銀行經營風險的變化而變化，沒有建立有效識別進出口銀行風險的機制。在 監管實踐中，將國家賬戶貸款和銀行賬戶貸款混為一談，不能很好地揭示出風險狀況及 其成因，導致無法建立適應進出口銀行業務特點的風險分析框架和風險評估體系，對進出口 銀行的風險程度缺乏定量分析和風險要素分析。因此，監管部門有必要探索一種能有效識別 和真實反映進出口銀行風險性質和程序的監管模式，敦促進出口銀行建立有效的風險防范機 制。

三、構建進出口銀行貸款分類監管體系

針對進出口銀行業務發展的新情況，有必要構建貸款分類監管體系。在分類監管體系中，要 把進出口銀行的貸款分為國家賬戶貸款和銀行賬戶貸款兩類。國家賬戶貸款是為國家對外交 往服務的政策工具，基本上不受市場規律調節，其影響往往超出一國范圍，具有較強的溢出 效應，國際社會關注較多。因此，對國家賬戶貸款的監管要保持一定程度的彈性，以避免國 際環境變化時進出口銀行不能作出及時調整而處于被動地位，監管的重點應該是合規性監管 ，主要監測其操作風險，銀行賬戶貸款商業性較強，要更多地參照商業性貸款監管的辦法 ，在監管中堅持安全性、效益性和統一性相結合的原則，按風險監管的程序和要求，監測和 分析其信用風險、市場風險、操作風險和策略風險等。之后，要建立分類監管、非現場監管 指標體系和預警機制。為了有效識別進出口銀行的貸款風險，要對兩類不同性質貸款分別設 立資產質量和效益監測指標，采用日常重點監測、月度動態監測、季度全面監測三種監測辦 法，并明確規定這三類監測辦法的側重點。在預警機制中，要設立合理的風險預警信號及其 界定范圍，以及預警信號發出時應采取的監管談話、內部檢查和外部監管檢查等措施。在以上工作的基礎上，要建立兩類貸款風險評級體系。對進出口銀行風險評級，目的是通過 綜合評級、系統地分析、識別和評估進出口銀行業務經營中存在的風險，為信息披露和采取 監管措施提供決策參考和依據。評級內容包括資產安全性評價、信貸資金盈利性評價、信貸 管理內控機制評價、合規性經營情況評價以及在此基礎上進行的總體評價。對于監管的結果 ，要形成分類監管報告體系，全面報告國家賬戶貸款和銀行賬戶貸款的風險 狀況。每類貸款的監管報告體系包括季度監管報告、年度監管報告和日常監測分析。季度監 管報告是監管部門對監管對象信貸經營與管理狀況以及監管措施與安排意見的階段反映與報 告。主要包括信貸資產概況、本季信用風險情況、操作風險情況、本季重大事項以及本季監 管評價、監管措施和今后監管工作安排等內容。年度監管報告是監管部門對監管對象信貸經營與管理狀況以及監管措施與安排意見的全面反 映與報告。主要包括基本情況、信貸業務狀況分析、資 產質量的監測與分析、貸款投向的監測與分析、財務狀況的監測與分析、內部控制和合規性 經營的監測與分析、監管工作概述、綜合評級結論和監管措施等內容。

四、強化進出口銀行內部控制

內部控制是外部監管的基礎，外部監管手段和方法要通過內部控制來實現。要使貸款分類監 管體系能夠有效運轉，必須強化進出口銀行內部控制。一般來說，銀行內部控制體系應具備 以下主要組成部分：內部控制環境、風險識別與評估、內部控制活動、監督評價與糾正、信 息交流與反饋，這五大要素彼此相互聯系、相互作用。但就進出口銀行強化內部控制而言， 主要是要做好以下幾個方面的工作。

1.要樹立全面風險管理的內控理念。全面風險管理就是對整個銀行內各個層次的業務單位、 各種類型風險的通盤管理。這種管理要求將信用風險、市場風險、操作風險、政策風險，納 入到統一的體系中，且依據風險的相關性對風險進行控制和管理。內部控制就是要基于以上 全面風險管理理念對銀行各個業務過程、各個操作環節進行過程控制，既要控制銀行賬戶貸 款業務的風險，也要控制國家賬戶貸款業務的風險。

2.要完善崗位責任制。在兩類貸款業務和其他業務的崗位設置中，崗位職責要根據業務運作 過程的特點和實際需要來劃分，要明確體現“雙人原則”，各崗位人員既要獨立行使職責， 又要相互牽制，相互監督，以提高風險防范能力。

3.要完善會計監督機制。由于兩類貸款的性質不同，其對應的各種成本收入也不同，需要歸 入不同的賬戶，這就需要一個高效率的會計監督機制。關于會計監督機制，有兩個問題相當 重要，一是會計主管的任職資格問題，會計主管必須勝任所在崗位的工作，二是維持會計主 管監督力的問題。對于第一個問題，有兩個方面的事情需要注意，一是要實行會計崗位職業 化，通過會計人員職業考試考核制度、持證上崗制度、失業淘汰制度、獎懲制度和監督約束 制度，使會計人員由會計職位化向會計職業化轉變，從而在工作中堅持獨立、公正的原則。 二是建立上級行會計主管部門對下級行會計部門負責人任命的否決制度。以前，基層行會計 部門負責人任命僅僅對上級行會計主管部門備案。鑒于會計崗位的專業性較強，備案制難以 保證基層行會計部門負責人的任職資質。為改變這種局面，應該由各級行黨委對會計主管部 門授權，使之能與下級行人事部門一起參與會計部門負責人的考察、遴選。對不符合會計部 門負責人任命條件的，上級行會計主管部門有權行使否決權。對于第二個問題，主要由會計 主管交流制度來解決。通過會計主管交流制度，解決任期過長的問題，使會計主管維持其會 計監督力。當然，完善會計監督機制，還要不斷加強誠信建設，不斷強化會計人員的忠誠意 識、責任意識，使會計人員在職業觀念、職業態度、職業技能、職業紀律和職業作風方面煥 然一新，堅持原則，嚴格執法，自覺抵制會計造假行為，堅決維護國家、集體和社會公眾利 益。

4.要建立防范和化解信貸風險的內部控制機制。其一要控制好兩類不同性質貸款的對象和使 用范圍。國家賬戶貸款的發放要依據國有產業政策、外經貿政策、金融政策和外交政策的需 要，遵循安全性、流動性、效益性和政策性相結合的原則，嚴格禁止超越范圍貸款或改變貸 款用途。銀行賬戶貸款商業性較強，但其發放也要限制在國家規定的范圍內，主要是彌補商 業銀行的不足，而不是直接與商業銀行競爭。其二，要建立以貸款立項、調查，貸款審核認 定，貸款決策，貸款的發放和回收，貸款檢查監督為主要內容的信貸資產管理責任制。其三 。要加強貸后跟蹤檢查，根據反饋信息，按照貸款五級分類法，及時調整貸款分類，對于非 正常貸款和質量正在下降的貸款，要及時采取措施加以控制，以減少銀行的損失。

5.要提高內控制度的執行力，一是要完善監督檢查機制。要以現代監督管理的科學架構為依 據，明確規定內部審計和監察部門的監督職責，有效發揮內部監督的查錯、糾錯作用。為提 高內部審計的實際效果，要采取科學的內部審計方法，跟蹤督促有關問題的整改，落實責任 追究制度，切實為各項業務的發展提供堅強保障。二要建立合理的內控管理激勵約束機制。 針對目前考核管理不完善的現狀，對機構、人員的考核內容、標準和程序要進一步合理化、 制度化、規范化，做到賞罰分明，使各級機構與管理人員既有壓力也有動力不斷提高風險防 范意識和風險控制能力，適應業務發展的需要，將業務風險降到最低。

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（作者單位：南開大學 天津 300071，廣西民族大學 廣西 530007）

（責編：呂尚）