農地產權沖突、經濟績效與土地制度創新差異化原則

摘 要：農民的土地權利被侵蝕甚至被剝奪，是導致農民貧困的制度性原因之一。本文對《農村土地承包法》中農地產權安排的內在權利沖突及其在經濟上的后果進行了分析，主要探討農地承包制對農業投資水平和技術選擇的影響。承包期限的延長對農業投入的影響是有限的、有條件的，承包制不利于規模經濟技術的推廣應用。農村土地制度的進一步改革需下放土地制度創新的權利并遵循地域差異化、產業差異化和所有權主體差異化原則。

關鍵詞：農村土地承包法；農地產權；土地制度

中圖分類號：F301．2文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）04-0003-09

2003 年 3 月 1 日正式施行的《農村土地承包法》（下面簡稱為《承包法》）力圖在保證土地使用權公平分配的基礎上提高農地的使用效率：一方面保障農民承包土地的權利，堅持承包經營權在集體范圍內的平均分配原則；另一方面明晰農民對土地的產權，對農村土地承包經營權實行物權保護（以前為債權保護），強化農地使用權的排他性。為了鼓勵農民在土地上進行長期投資，《承包法》明確延長農民土地承包期 30 年，限制土地調整，維持農地經營穩定性。同時，規定通過家庭承包取得的土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，以促進土地集中經營，提高規模經濟水平。雖然新法在保障農地使用權的排他性和農民在承包經營中的自主地位方面取得了重要進步，但是由于農地集體所有和承包經營權的平均分配，總起來看，《承包法》的精神是公平優先兼顧效率。

制度是社會的博弈規則，或更嚴格地說，是人類設計的制約人們相互行為的約束條件。^[1]博弈的績效與規則的可實施性有關，規則的可實施性不僅與規則本身的設計相關，也受實施機制、組織形態、行為規范、認知模式的影響，因而政策的結果是不確定的。《承包法》能在多大程度上實現其促進公平、提高效率的目標，需要從制度設計和制度博弈兩個方面進行具體分析。

一、農地產權不明晰與物權保護的不完全性

只有對明確界定的權利才能施加有效的保護。《承包法》力圖用兩權分離（農地的集體所有權、農戶的土地承包經營權^①）的制度安排協調公平與效率的矛盾，并回避意識形態的剛性約束。但是在農地產權尚不明晰的條件下，對承包經營權施加物權保護，能否收到預期的效果呢？

1．農民土地權利被侵蝕的原因

農村土地所有權到底是農村集體經濟組織的，還是村民自治委員會的，或者是國家的？實際上并不清楚。按《憲法》規定，農村土地歸集體經濟組織所有；《民法通則》中規定農村土地所有權歸行政村，而村屬于鄉（鎮）政府的派出機構。《中國土地管理法》中規定：“集體所有的土地按法律屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營管理。” 《承包法》則規定，“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包”。按法律規定，“村民委員會”是一個多功能的社區自治組織，并不具備作為產權主體的法人資格，“農村集體經濟組織”又是非單一的、多種形式的。國家行使和掌握了土地所有權的一部分權利，因而從一定意義上也是土地所有權主體。這種所有權主體的多元化或含混不清，必然導致責、權、利的邊界不清，導致行政權力主導資源配置，表現為農村土地集體所有權的三次弱化。

首先，按《承包法》規定集體所有的財產只能歸集體所有不能分割。村級集體如果對集體所有的土地擁有完整的產權，集體應該對土地有完全的支配權，譬如決定集體財產是否分給個人。一個集體所有的企業可以通過股份制把集體財產量化給個人，以實現所有權的人格化，但是集體所有的土地就不被準許。農村集體經濟組織擁有的只是發包權，農地的集體所有權遭遇了第一次弱化。其次，農地的承包期限是由政府規定的，農民集體不能決定其擁有土地的承包期限，這是集體土地所有權遭遇的第二次弱化。最后，由于國家實行土地用途管制制度，農民集體所有的土地用于非農建設需要經過政府的審批，這造成城鄉之間的土地使用權市場分割，農民不能直接轉讓土地使用權，只能賣給政府，由后者轉賣現實中已經有一些突破，如廣東醞釀的涉及農村集體土地流轉的改革，將允許批準為建設用地用途的集體土地進入市場，而且決定其流轉方式的權力由國土資源部門轉移到村集體。但是征地的補償標準仍是由政府統一規定，而且出讓者的權利也不掌握在農民手里，它是由村集體代理行使的，農民仍處于弱勢地位。具體消息可見http://finance．sina．com．cn2002年11月21日廣州日報大洋網。（農民無法獲得土地的增值收益），農民集體土地所有權遭遇了第三次弱化。名義上農民集體擁有土地的所有權，在經過一系列的行政干預后，農民只擁有在農村、農業范圍內按規定用途使用土地的權利。

對財產的任何權利都由兩部分基本內容——權能和利益構成，產權是二者的有機統一。^[2]農民對土地的集體所有權在遭遇三次弱化后，支配權變得非常有限，農民經營土地獲利的可能性在很大程度上受制于制度約束。與此同時，農地的多元主體則利用掌握的控制權向土地經營者施加約束和索取利益，獲得“控制租”各級政府隨意低價征用農村土地就是一例。據陳錫文先生估算，計劃經濟時代的工農業“剪刀差”讓農民付出了6 000—8 000億元，而改革開放以來通過低價征用農民的土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失，這也是導致農民貧困的制度性原因之一。，導致土地經營的收益和風險預期不穩定，從而農民缺乏對土地長期投資的動力，對土地采取掠奪式經營。

2．物權保護的不完全性

物權是指自然人、法人直接支配不動產或者動產的權利。中國民法對物權法規定的基本原則之一是“保護物權”，即“權利人享有的物權，受法律保護，任何人不得侵犯”。由于農地所有權不明晰，對農民土地權利的物權保護是不完全的，僅限于對承包經營權的物權保護（屬于用益物權，即他物權）。用益物權是在一定期限內使用他人的物的受益權，權利派生自所有權，其排他性要低于后者，在集體所有權與個體使用權的沖突中，使用權的排他性易被削弱。同時，由于集體土地的所有權主體缺位，行政權力容易越俎代庖，這些都會嚴重削弱物權保護的效果。

例如，農民擁有“承包土地的權利”，這是農民作為集體的一員自然擁有的經濟權利。農民依據這個權利（簽訂承包合同后）可以獲得農地的使用權，并成為使用權流轉的主體（在承包期限內）。但“承包土地的權利”只允許放棄，不能夠轉讓。并且承包法的第二十六條規定，承包期內承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包地。這說明農地使用權并不是一個獨立存在的經濟權利，它以權利擁有者保持一定的身份特征為前提。這增加了農地使用權的不確定性：第一，按《承包法》的規定遷入中小城鎮居住的農戶可以繼續保留承包土地的權利，但是市和中小城鎮的劃分只是一個行政概念，在城市化進程中這種劃分無疑是不斷變化的，而且對農戶而言是不可控的，甚至是不可預知的。第二，在農地使用權發生流轉后，后來的經營者是否要承擔最初的土地承包者身份改變造成的不確定性風險？也是不明確的。

《承包法》還規定，在承包期內，因自然災害嚴重損毀承包地等特殊情形對個別農戶之間的承包地需要調整的，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，報上級主管部門批準后，可以調整土地。這一條款同樣是以損害農地使用權的排他性、穩定性為代價的。

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》作為中國劃時代的重要法律，在有關農村土地權利及其保護方面也做了體現歷史進步的重要規定。但是，從有關土地承包經營權和建設用地使用權方面的規定上，還是明顯看出，由于土地使用權的不明晰，使得相應的土地物權保護的不完全性，只是重申了《土地承包法》的條款，還是沒能突破《土地承包法》有關方面的局限，沒能使土地所有權的界定更清晰。例如，農村集體所有的土地，作為所有權主體的“集體”，到底是哪一個組織、擁有那些權能和利益？并沒有規定清楚；“集體”有權發包，可是承包期期限是國家規定的，相關權證必須由縣級以上人民政府頒發（不是說這種規定好還是不好，只是揭示現實）；又例如，農村集體所有的土地要轉化為建設用地，無論是商業用地還是公共用地，農民集體都不能直接交易土地，必須政府先征用，再轉讓給開發商。這些規定都說明，其實農村土地所有權是不明晰的、不完整的，是被侵蝕了的。

從法哲學的層面來看，土地所有權是“本”，而土地用益物權則是“用”。土地所有權主宰著土地的各種使用權（包括用益物權），土地所有權主體意志弱化不僅會導致土地所有權缺乏保護、土地所有權益流失等問題，也會影響土地用益物權的進一步發展。《承包法》和《物權法》雖然在許多方面引用物權加強對農民土地使用權的保護，但是由于回避了土地所有權問題，結果對農民土地承包經營權的保護是不充分的，因而想讓農民對土地進行長期投資和保護性經營是很困難的。

二、農地產權安排的外部性、不確定性對農戶土地經營行為的影響

農民沒有農地的所有權，這意味著農民對土地的投資存在外部性，政府對承包期限的規定使這種外部性到期兌現。對土地的物權保護不完全，使農民沒有足夠的排他力量抵抗外界對土地的侵奪，預期的不確定將進一步影響農戶投資的積極性。這兩方面的作用使得農地的生產功能大大下降，而土地的社會保障功能則自然凸顯。下面重點分析農地產權安排的外部性、不確定性對農戶長期投資水平、農地流轉、農業生產技術選擇的影響。

1．一個投資回收模型：土地承包期限與投資水平

假設一個農民新獲得一塊土地的使用權，期限為t年，他準備對土地進行一次長期投資，增加土地的產出，使自己的長期收益最大化。他預期的投資回報率為i，由于承包期為t 年，他必須在t年內收回投資，他的最優化決策就變成最優投資水平的決策。假定勞動與資本總按固定比例組合，產出僅是資本的函數，投資的生產能力效用函數Q=AKβ表示，A、β為常數，Q為產量，K為投資量，β>1時規模報酬遞增，0<β<1時規模報酬遞減，β=1時規模報酬不變，假定產品價格為P，每年凈現金流量為Y=QP=AKβP，若在t年內收回投資，其投資量K需滿足的條件為：

據β>0，進一步可推知Y1

以上分析說明，在生產函數是非規模收益不變的情況下，投資者意愿的投資量與土地的使用期限長短相關，使用期限長則投資量高，反之則低。相應地投資者獲得的凈現金流也與土地的使用期限長短相關，使用期限長則年度收入流高，反之則低。

如果投資者擁有土地的所有權，且土地市場是完全競爭的，在他不想經營土地時（比如到城市工作）可以自由轉讓土地，價格是公平的——即他對于土地投資的未來收益可以折現，反映到土地價格上。投資者投資的外部性（在承包制時存在）實現了內部化，使用期限對他長期投資決策的影響相當于t趨向于無窮大。

對式（3）取極限，當t →∞時，K(ownership)為投資者擁有土地所有權時意愿的投資水平（簡稱K0），K0=(PA/i)11-β，Kt為承包期限為t年時意愿的投資水平。根據函數的單調性可知K0>Kt，只要承包期限是有限的，經營者的投資水平都會低于K0，以η1表示兩種制度安排的投資差異率，π1表示每年的收入差異率：

土地承包的外部性使農民意愿的投資水平低于理想狀態K0，導致收入水平也低于潛在的產出能力，這是部分學者建議給予農民永佃權的原因。

需要強調的是上述結論的前提是投入產出存在規模效應，式（5）說明在生產函數規模報酬不變的情況下，投資水平與土地的使用期限無關，或者說規模收益不變的生產技術應用于承包土地，其溢出效應不顯著。

2．模型的修正：包含預期的投資回收模型

土地承包法在第二十條規定，耕地的承包期是三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年。在第二十七條規定，承包期內發包方不得調整承包地，如果調整需得三分之二以上多數同意，并且“承包合同中約定不得調整的，按照其約定”。承包法意圖通過穩定土地的使用權誘導農戶增加長期投入，達到Kt的投入水平和Yt的收入水平（t為承包年份），雖然相比K0仍有差距，但如果該目標能順利實現，投入水平相比原來土地調整頻繁時會有較大的提高。這一政策目標能否順利實現呢？

首先，農民關于農地調整的歷史經驗使他們形成了關于土地調整的預期。錢文榮在浙北傳統糧區的調查表明，認為在今后30年中土地承包關系會調整的農戶占75．1%，農戶對于“30年土地承包權”的懷疑，已成為制約當前土地流轉的主要因素之一。^[3]其次，在目前的制度安排下（包括土地制度、農產品補貼制度、農村稅費制度、糧食購銷體制），農民從土地獲得的收入較低，土地的投資價值下降，安全保障功能上升，安全決策的取向是風險規避。在這種情況下，土地定期調整作為風險規避的重要手段會成為農民自發的選擇。當土地調整成為農民的需要，多數的同意不是調整土地的障礙，而是使土地調整成為一種穩定的制度安排，并進一步增強人們對調地的預期。徐旭等人在浙江的調查顯示，在調查樣本中認為“在今后30年內應該進行土地調整”的農戶占79．4%，土地的社會保障功能是農戶追求土地成員權的根本原因所在。^[4]再次，承包經營權的身份屬性（與農業戶口相聯系）也增加了投資風險。雖然承包法規定，承包期內承包方交回或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應補償。由于不存在農地市場，補償價格實際是無法客觀確定的，對土地的長期投資得不到充分補償的可能性很高。

這三個因素導致農戶對土地使用權穩定的預期遠遠低于《承包法》的規定，投入水平也會遠低于K30、K50、K70(t=30、50、70年時的投入水平)。假定農民的長期投資是規模經濟的，以Te表示農民預期可以穩定經營土地的年份，Ke為根據預期進行的投資，代入式（3）得到：

以Kt表示人們相信承包期內嚴格不調地時的投入，以η2表示Kt和Ke的投資差異率，π2表示兩種情況下的收入差異率，得出:

毫無疑問根據預期進行的長期投入Ke要低于Kt（承包期穩定不變時），更要低于K0（投資者擁有土地所有權時），收入水平也是如此。這是為什么《農村土地承包法》力圖增強人們對土地制度穩定預期的原因。但制度安排的內在沖突使這一目標難以充分實現。

3．承包制下農戶長期投資函數的分布特征及其對農地流轉的影響

模型（1）只是分析了農地經營者的一次長期投資決策，在生產過程中這樣的決策要不斷重復進行。暫不考慮合同執行中的不確定性，土地使用權的使用期限隨著到期日的日益臨近越來越短，為避免投資的外部性，經營者對土地的長期投資必然越來越少。承包制下農戶長期投資函數的時間分布特征必然如圖1所示（假設前提是生產函數具有規模經濟特征）：

I為每年進行的長期投入（不能在當年收回投資的投入），t為年份，T1、T2為不同的承包期限（包含人們的預期），承包期T2長于T1，其總投資水平I2要高于I1，但長期投資都是隨著到期日的臨近逐漸下降。所以延長承包期限雖有利于提高整個承包期內農民對土地的投入，但卻無法避免投資伴隨承包期臨近而逐漸下降。這種下降對固定投資較高、規模經濟顯著的行業更明顯。

農戶的這種行為會大大降低資源的利用效率，使整個社會福利水平下降，包括他自己的收入水平也要下降。但農戶的這種策略行為在承包制下卻是充分理性的。

以林地的承包為例，農戶在承包林地的早期可以栽種經濟價值較高且生長周期較長的樹種，在承包期過半以后就要栽種速成林，在快要到期的幾年里（如果沒有把握繼續獲得承包權），理性的做法是只砍樹不種樹。對于發包方來說，如果農戶對林地的投資尚有剩余可以奪取，發包方討價還價的能力增強，它可以通過收回土地轉包或抬高下一輪的承包費獲取這種剩余。雙方博弈的結果是，承包方在承包到期前利用剩余控制權進行掠奪性的開發，發包方則允許承包方續包。具體可見如圖2的博弈樹。

如果雙方是合作的，理想的狀況是承包方不砍樹，發包方允許承包方續包，社會總報酬為28，是四個支付向量中總報酬最多的（長期投資帶來的價值增加）。但是如果發包方發現承包方沒有砍樹，它的占優策略是不續包，這樣它可以獲得全部的剩余20，承包方預計到這一點，必然選擇砍樹，而發包方選擇續包。最終支付承包方為8，發包方為5，總報酬是13，遠小于合作博弈的報酬28，但非合作動態博弈的結果（砍樹，續包），才是惟一的子博弈精煉納什均衡解。早在18世紀英國的經濟學家阿瑟·揚就說過：“保障一個人對一塊不毛之地的所有權，他會把它變成花園；與他訂立租用花園九年的合同，他會使它變為不毛之地。”

這兩個例子都說明一個道理——所有權是重要的，是不可能通過其他制度安排來替代的。

土地承包制框架下的這種投資行為特點也影響農地的流轉山東壽光利用“公司+基地+農戶”和“反租倒包”模式促進土地使用權的流轉和集中，實現蔬菜生產的規模經濟，農民的收入水平普遍提高。但這種模式只適用于蔬菜、花卉、水果等產業，難以普遍推廣，因為這類產品投資回收周期較短。對于投資回收周期較長的項目，土地產權制度的進一步創新就顯得很必要。。雖然《承包法》保護土地承包經營權的流轉，但由于伴隨每次流轉使用期限相應縮短，投資越容易產生外部性，因而投資水平漸低，從土地獲得的收益也相應減少。由于土地使用權的流轉要花費一部分交易費用，可以預見隨著承包到期日的臨近，土地流轉會漸趨于停滯。這可以看做是產權不明晰導致交易費用上升、交易效率下降的一個例證，這個例子也說明交易費用不一定是在現實世界發生的費用，因為人們預期到將會發生較高的交易費用時，就會改變自己的行為，避免這些成本。

4．一個推論：制度與技術的互相選擇模型

速水佑次郎和弗農·拉坦的研究表明欠發達國家的農業具有規模收益不變的特征，而發達國家的農業規模收益遞增；并且與發達國家相比，欠發達國家由于非農部門對勞動力吸收能力不足，農業勞動力呈現絕對增加，技術開發的努力被引向節約土地，而且欠發達國家的土地節約技術是規模中性的。^[5]我國農業的生產函數和技術特征與速水佑次郎和弗農·拉坦指出的欠發達國家很相似，使農業產出增加的技術主要是高產作物品種、高效化肥、農藥等，這些都是高度可分的，因而是規模中性的。那么究竟是規模中性的生產技術選擇了土地承包制度，還是制度安排選擇了與自己相適應的技術？

從式（5）可以看出，在生產函數規模報酬不變時，如果P和i是外生給定的，投資回收期只與A有關，而與投資規模無關。當生產函數具有規模經濟效應時，則投資規模與承包期限相關。結合前面的分析，我們可以得出一個推論：規模經濟的生產技術在土地承包制度安排下，低于其潛在的生產力水平，而規模中性的生產技術與土地承包制度則是相互適應的。

這是由于當土地有一定使用期限時，采用規模經濟的技術容易產生投資的外部性，如果減少外部性就需降低投資水平，以便在期限內收回投資，如此規模收益就低于技術所能夠提供的水平。農業中應用的規模經濟技術一般來自于工業，其定價包含了工業的平均利潤率，土地承包制度安排使規模經濟的技術不能完全發揮其作用，那么規模經濟的技術對農業而言就太昂貴了。競爭選擇的結果，規模中性的技術在承包制的農業中更容易得到采用。

那么土地使用期限與規模不變的生產函數間有沒有更深層的關系呢？假定i和P外生給定，根據式（5）可知要在t年內收回投資，必須選擇合適的A，也就是選擇不同的生產函數（β=1）。在此假定A是可選擇的，生產函數Q=AK，收入函數Y=PQ=PAK，如果t1A2。因為dQ/dK=A，dY/dK=AP， 這意味著隨著土地使用期限的延長，資本的邊際產量下降。此時收益率i保持不變，說明單位產品的邊際貢獻提高。該模型說明對于規模報酬不變的生產函數，土地使用期限越長，使單位產品價值含量提高的生產技術更易得到采用，期限越短，使產量提高的生產技術更易得到采用。隨著承包期限的延長，農民將會更多地種植高經濟價值的作物而不是高產的作物，而高價值的作物一般是低產量的，這對我國一貫強調產量的統計傳統是一個挑戰。由于我國人多地少的矛盾，農業研發部門主要研究的是提高產量的技術，目前一些增產不增收的技術在農民那兒受到了冷落，不是農民落后或宣傳不到位，而是因為它們不符合農民需求，這提醒研發部門要把注意力從提高作物產量轉到提高作物經濟價值上來。

承包制與生產技術之間互相選擇機制是非常復雜的。對規模報酬不變的生產技術，承包期延長對農民加大投入并無刺激作用，但是影響種植作物的選擇（偏好高價值作物）。同時，延長承包期有利于規模經濟技術應用于種植業，誘導農民增加投入，不過承包制總體來說不利于規模經濟技術的推廣。

速水佑次郎和菊池正夫對菲律賓70年代農業社區的研究表明，資源稟賦變化和技術變革對土地占有權和勞動關系的制度變革需求存在相互作用。^[6]這說明土地制度的變遷在農業現代化的過程中是不可避免的，需要注意的是變革的時機和方式。

三、“公平”與“效率”的沖突：解析兩難困境

通過對農戶土地經營行為的分析可以看出，《承包法》在鼓勵農民長期投資、促進農地流轉方面所能取得的進展是有限的。要想進一步提高農地的使用效率、提高農民收入，必須克服農地產權不清晰這個根本的制度障礙。土地雖然是農民最重要的生產資料，但是不能被農民視為真正意義上的財產，通過經營土地獲得的現實收益是有限的，遠遠低于其潛在的獲利水平（包括排斥使用規模經濟技術和投資水平較低兩方面的原因造成）這里的比較是兩種土地所有權制度安排（完全所有權和承包經營權）的比較，因為在承包制下使用規模中性的生產技術是理性的選擇，但卻失去了在另一制度安排下可能獲得的規模收益。，這是導致農民貧困的制度性原因之一。

對《承包法》而言，“公平與效率”的矛盾只是一個表象。首先，土地使用權分配的“公平”只是對農村集體經濟組織內部而言，不同集體經濟組織的農民所能承包的土地數量并不相同。其次，土地承包制度施行過程中，女性因為婚嫁的流動，更容易陷入無地的境地，而且土地的質量差別很大。^[7]再次，土地均分承包的制度安排，與其說是保障了公平，不如說是保障了農民的普遍就業（隱性失業），而不同地域的農民就業條件是不平等的。“公平與效率”矛盾的背后是農業與工業之間的矛盾，是農村大量的剩余勞動力供給和工業有限的吸納能力之間的矛盾。

土地承包法意圖通過土地制度安排讓農民實現自我保障、自我發展（農民自身有無這個力量值得進一步商榷），土地用途管制為了保證有足夠的耕地提供給農民，政府對農地實行用途管制。但是由于集體土地的所有權主體缺位，集體土地的流失仍很嚴重。同時由于土地權利被侵奪，農民被迫以極低的價格出讓土地，成為城市化進程中最大的受損者。^[8]和土地均分承包是為了實現前者，對承包經營權的保護是為了實現后者。“公平”分配土地承包經營權的合法性來自農地的集體所有，如果要通過土地權利的再分配實現農民就業保障，保持產權的模糊就很有必要。“效率”則需要通過清晰界定產權、增強權利的排他性來實現，目標的沖突由此產生。沖突的目標又試圖通過同一個手段——產權安排來實現，這必然引發權利安排的沖突，使整個制度安排的效率下降，結果是兩個目標都無法有效實現。

是否一定要犧牲農地的“效率”來換取“穩定”？當人均土地資源極少時，農民的理性選擇首先是謀求生存安全，其經濟決策的基礎是生存倫理而不是經濟理性。^[9]農民人均收入水平非常低時，土地作為一種生存保障資料，此時土地均分就構成農民克服生存壓力的一個集體的自然選擇但是我國農地凸顯社會保障功能，不僅是人均收入和勞動力就業問題，土地制度安排本身降低了其生產、投資功能，內生社會保障需求。。^[10]但是進入羅斯托所謂的“起飛”階段后，土地應該主要發揮其生產資料的功能，土地產權的清晰界定和保護變得非常重要。在不同地域、不同群體、不同發展階段，農民對土地這兩種功能的需求強度是不同的，需要用不同的制度安排滿足不同的需求，而不是用一個制度安排在不同的需求間折衷。土地承包法無疑采用了后一種做法，這將導致在需要把土地作為生存保障的地方產生很大的不公平，同時又束縛了處于“起飛”階段農村的發展，帶來效率的損失。

四、深化農地產權制度改革的路徑

中國區域經濟發展的不均衡性導致農民對土地制度的要求差異很大，貧困地區耕地主要體現生存保障功能，非貧困地區則需要強調土地的發展功能。作為一個全國適用的土地法律，其方向不應是設計一個普適的具體的土地產權安排架構（這是根本不可能的），而是需要考慮如何科學地下放設計具體制度的權力。法律要做的事情是承認和保護農民在土地制度上創新的權利和新的契約安排，而不是事后追認，這是市場經濟條件下，法律能做的最有效率的事情。反觀土地承包法的內容，沿襲了“轉軌”時期：基層突破舊框架→上層追認→基層再突破→上層再追認的老路。本文的分析表明，在承包制的制度框架下，單純延長承包期效果是有限的，需要制度的進一步創新。由于全國經濟發展的不均衡特點，對承包制的突破不應統一進行，而應差別對待，條件成熟的地方可以把突破的權力交給農民。農民對農村土地擁有集體所有權，集體有權把土地以一定方式分給農民或交由農民使用，這是農民本來就有的權利。政府不是給予農民新的土地權利，只是把土地權利“還給”農民，它只需尊重并保護農民對土地的處置權就可以了。

土地政策制定需遵循差異化的原則，以取得“公平與效率”的統一和政策的合法性。

第一個原則是按地域差別對待。考慮到在不發達地區耕地起到的保障作用和人地矛盾的現實，可以繼續維持貧困地區耕地的集體所有農戶承包經營的土地制度，同時加強對這些地區的支持力度，特別是轉移支付，以減輕土地社會保障的壓力，盡早解放其生產功能。對非貧困地區的農民則給予耕地的永佃權，允許其轉讓。這樣，有條件轉移到城市的農村勞動力可以通過轉讓耕地的永久使用權獲得他在城市發展的啟動資金，其他地區的農民可以通過購買土地的使用權，實現農村勞動力的跨區轉移：不適宜生存地區→欠發達地區→發達地區→城市。通過先放開發達地區的農村土地市場，可以在穩定的前提下（工業創造就業能力的限度內）實現勞動力的跨區遞補流動，使農民從不適宜生存發展的地區轉移出來。需要強調的是：由于遷居需要大量的固定投入，根據投資回收模型，承包制下勞動力的轉移只能是短期的，實現勞動力的長期跨區轉移必須突破承包制。

第二個原則是按產業差別對待。農業生產是一個廣闊的領域（種植、林業、牧業、養殖業、漁業等），它們的一個共同特點是需要占用土地，并且投資與土地不可分。糧食生產是重要的，但不是農業的全部，目前的土地制度以耕地為中心，對不同產業間差異考慮得很不夠，這不可避免地造成效率的損失。加入WTO后，調整農業產業結構是提高農業競爭力的必由之路，調整一方面是發揮比較優勢，另一方面就是提高規模經濟水平。由于越是適用規模經濟技術的產業在承包制下受到的束縛越大，農村產業結構調整必然是困難的。農村土地制度需要有更高的靈活性，適應不同產業的情況。例如四荒資源、林地的經營等需要大量的初始投資，投資回收期較長，需要給予完全的土地所有權，保障其轉讓、繼承的權利，這樣才能實現資源配置的最優化。由于集體所有的耕地已負起了貧困地區農民的生存保障職責，這些非耕地資源不論在什么地區都應是以發展為導向的。

第三個原則是按所有權主體差別對待。農村土地一部分是集體所有，一部分是國家所有。對于集體所有的土地，政府要減少行政權對所有權的干預，變三權分離為兩權分離（所有權與經營權，廢除與身份相聯系的承包權）——適用貧困地區；或合為一權獨立——適用非貧困地區；給予并保護農民制度創新的權利。國家在農村擁有的土地主要是非耕地，如已收歸國有的非農建設用地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂等。這些資源的功能只能是用于發展，需要政府根據效率原則進行制度創新，視情況不同可以實行出售給個人所有（完全所有權）、國家所有個人擁有使用權（用途、期限無限制）、國家所有下的永佃權（用途管制、期限無限制）、國家所有下的承包經營權（用途、期限有限制）等。

實施差異化原則需要進一步打破人們認識上的幾個誤區。首先，人地矛盾突出是土地承擔保障功能的必要條件，但不是充分條件，因為勞動力向非農產業的轉移可以緩解這一矛盾，如浙江。其次，如果農村社會保障完善程度較高、或農民收入實現了多元化，土地承擔社會保障的壓力就會降低。農民收入水平低也不是土地承擔保障功能的充分條件，農民的貧困可以分為資源貧困（包括物質資源和人力資源）和制度性貧困。前者是由于土地貧瘠、生產技術水平低等短期無法克服的因素造成的貧困，后一種貧困則完全是由于制度安排導致的。例如，農民的高稅費負擔直接減少農民的收入；糧食購銷體制和農產品補貼制度改革不到位，導致農產品生產的低回報，甚至農民增產不增收。貧困都會使農民產生保障需求，但制度性貧困無疑不是讓土地承擔保障功能的充分理由。

如果用集合A表示人均土地少于一定數量的區域，集合B表示農村非農就業人數（已離土但仍為農村戶口）低于一定比例的區域，集合C表示農民收入結構中非農收入低于一定比例的區域（未離土農戶兼業情況），集合D表示農業生產技術水平低于一定程度的區域，集合E表示資源貧困對農民收入影響高于一定程度的區域，集合F表示農村社會保障、救濟體系不完善的區域，集合G表示制度性貧困對農民收入影響高于一定程度的區域（上述具體比例可根據地區發展狀況測算）。真正需要土地暫時承擔社會保障功能的區域應是A∩B∩C∩D∩E∩F（注意不包括G），即同時滿足以上條件的區域才不得不以效率換保障。但通常人們容易進入一個誤區，認為只要符合上述任一條件，土地都應以社會保障功能為主，用集合表示就是A∪B∪C∪D∪E∪F∪G(包括G)。后一種認識的危害主要有兩點：一是沒有認識到勞動力轉移、收入多元化、農業技術水平的提高、農村社會保障的完善都可以不同程度地替代土地的保障作用（有的是直接替代，有的是通過緩解人地矛盾間接替代）。有條件的地區可以通過發展解決保障問題，土地制度的“一刀切”會導致過多的效率損失。二是忽視了資源貧困和制度性貧困的區別，認為只要人均收入低，土地就需要均分。這種認識將政府治理制度性貧困的責任推卸給土地，而農民則陷入了制度性貧困→犧牲土地效率換保障→制度性貧困的怪圈。不過，要把這兩種貧困區分開非常困難，所以差異化原則的有效實施需要農村稅費制度改革、農產品補貼、糧食購銷體制改革先期進行。通過減少制度性貧困、增加農民收入、減少土地的社會保障壓力，可以更有效率地實施差異化原則，最大程度地釋放農村生產力。

農民的土地權利被侵蝕甚至被剝奪，是導致農民貧困的制度性原因之一。制度性貧困使農民陷入普遍的貧困，農業剩余勞動力向工業轉移對緩解人地矛盾是有益的，但不可能使8億農民解脫貧困。消除制度性貧困，給農民以發展的自由才是根本的途徑。在現有農地產權框架下，承包期限的延長對農業投入的影響是有限的、有條件的，承包制不利于規模經濟技術的推廣應用。為推進農業現代化和最終解決“三農”問題，需要進一步改革農村土地制度，還給農民應有的土地權利。鑒于土地在貧困地區承擔社會保障責任的現實，農地產權改革可以遵循地域差異化、產業差異化和所有權主體差異化原則，在“公平”和“效率”間尋求平衡，逐步賦予農民土地所有權。

本文對《承包法》中農地產權安排的內在權利沖突及其在經濟上的后果進行了分析，側重于探討農地承包制對農業投資水平和技術選擇的影響。但是，土地承包制、土地用途管制、城鄉土地市場分割是農民土地權利被嚴重削弱的不同側面，它們共同影響土地使用績效，影響農民收入，需要進一步分析。

參考文獻：

［1］ North， D．Institutions， Institutional Change and Economic Performance［M］．Cambridge， U．K．and N．Y．: Cambridge University Press，1990．

［2］ 黃少安．產權經濟學導論［M］．濟南：山東人民出版社，1995．

［3］ 錢文榮．浙北傳統糧區農戶土地流轉意愿與行為的實證研究［J］．管理世界，2002，（7）．

［4］ 徐旭，蔣文華，應風其．農地產權：農民的認知與意愿——對浙江農戶的調查［J］．中國農村經濟，2002，（12）．

［5］［日］速水佑次郎，［美］弗農·拉坦．農業發展的國際分析［M］．北京：中國社會科學出版社，2000．

［6］ 菊池正夫，速水佑次郎．一個農業社區制度創新的誘導［J］．經濟發展和文化變化，1980，29（10）．

［7］ 林志斌．論農村土地制度運行中的性別問題——來自全國22個村的快速實證調查［J］．中國農村觀察，2001，（4）．

［8］ 蘇琦，趙磊，等．廣東新土改［N］．經濟觀察報，2002-12-02．

［9］ Scott，J．The Moral Economy of the Peasant［M］．Yale University press，1976．

［10］ DongXiao Yuan．Two-Tier Land Tenure System and Sustained Economic Growth in Post-1978 Rural China［M］．World Development，1996，24(5)：915-928．

The Conflicts of Farmland Rights，Economic Performance

and Difference-principle of Innovating Land Institution

——An Analysis of Law and Economics of “Law of Contracting Farmland”

HUANG Shao-an1，LIU Ming-yu2

(1．The Center for Economic Research Shandong University，Jinan Shandong 250100，China;2．Management School，Fudan University，Shanghai 200433，China)

Abstract: In this article we analyze conflicts and costs of rural land property rights， especially the mechanism of how they affect agricultural investment and choice of technology．We conclude prolonging the period of contracting farmland would affect agricultural investment limitedly， and “Law of Contracting Farmland” hamper peasants reaching economy of scale．In further reform of rural land institution， the central government should allow grass-roots institutional innovation， and obey three principles of differentiation．

Key words:“law of contracting farmland”;property-rights of farmland;land institution

（責任編輯：劉 艷）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”