公共服務均等、政治平衡與轉移支付

摘 要：傳統的財政分權理論中關于政府間轉移支付的論述沒有充分重視政治因素，但是在我國這樣一個處于改革中、不斷發生各種利益沖突的大國，中央的轉移支付經常出于政治平衡考慮。本文利用1998—2005年我國的省際面板數據分析轉型期中央對地方轉移支付的決定因素，在控制了影響轉移支付的其他因素后，我們發現我國的轉移支付主要由中央維護國家穩定、減少改革阻力的政治平衡考慮決定，公共服務均等因素的效應并不顯著。

關鍵詞：公共服務均等；政治平衡；轉移支付

中圖分類號：F810文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)04-0092-06

一、引 言

在有多級政府的國家中，往往會發生中央政府對地方政府的轉移支付。根據傳統的財政分權理論，這主要由三個原因引起：一是公共品的區域外部性，一個地方政府提供的公共設施除了惠及本轄區的居民外，往往還會使轄區外的居民受益，尤其是相鄰區域的居民。二是財稅體制，地方政府通常承擔更大的支出責任，而擁有更小的稅基，這會導致地方政府財政失衡，因此擁有更大稅基的中央政府就會對地方政府進行轉移支付。三是公共服務均等化的考慮，一個國家應當平等地對待他的公民，讓不發達地區的公民也盡可能享有基本的公共服務。

基于這種理論，已有對轉移支付的研究也主要集中在評價轉移支付的效果上，主要有兩類：一是研究轉移支付對區域經濟增長和城鄉收入差距的影響。馬拴友等（2003）^[1]分析了1994年稅制改革以后轉移支付與地區經濟收斂的關系，發現轉移支付總體上沒有達到縮小地區差距的效果。Yao(2006)^[2]利用2002年縣級數據分析得出的結論發現，轉移支付對城鄉差距存在顯著的反均等化效應和擠出效應。二是研究轉移支付對地區財政均等化的影響。Tsui(2005)^[3]根據1994—2000年的數據，利用通熵指數分析了縣級財政不平等的變化，發現稅收返還和分稅制改革后實施的過渡期轉移支付不僅沒有縮小財政差距，反而占財政不平等的20%。解堊（2007）^[4]的研究也表明轉移支付在縮小城鄉公共品的差距上的作用不大。尹恒等（2007）^[5]利用全國2000多個縣1993—2003年的數據發現，財政轉移支付不但沒有起到均等縣級財力的作用，反而拉大了財力差異，特別是在分稅制改革后，轉移支付造成了近一半的縣級財力差異。這就說明我國中央對地方轉移支付的實施可能還由其他的因素決定，而不僅僅是傳統的財政分權理論所指出的那些因素。理論和現實產生了矛盾，就需要先研究清楚我國轉移支付到底由哪些因素決定，以及這些因素的影響有多大。

關于這方面的研究還非常少，較早揭示這一問題的學者是Raiser(1998)^[6]，他在對1978—1992年間中國財政轉移支付的一項研究中已經發現，盡管所有窮省都得到了數量不等的補助，但最窮的省份卻未必得到最高水平的補助。補助水平最高的是那些非漢族人口為主的省份，盡管他們的收入水平超過了那些最窮的省份。這個發現促使他開始懷疑中國的財政轉移支付更可能是由中央的政治平衡驅動，而不是公平性考慮。wang(2004)^[7]利用1998年各省的截面數據對這個猜想做了經驗分析，認為國家統一的政治考慮是轉移支付最重要的決定因素，而公平性的作用微乎其微，這為Raiser的猜想提供了一定的證據。

Raiser（1998）基于1978—1992年的轉移支付研究存在局限，一方面，這段歷史時期因為國有企業改革尚未大規模進行，所以下崗職工的數量不是很多，未形成有效的政治力量。1992年后國有企業深化改革形成了大量下崗職工，他們通過各種途徑獲取利益，形成了一股政治力量。另一方面，這個時期的離退休人員數量不是很多，退休金還能正常發放，但隨著國有企業破產數量的增加和老齡化社會的來臨，大量離退休職工的退休金也不能正常發放，因此這個群體就會形成一股政治力量爭取自己的利益。此外，隨著城鄉收入差距的擴大，為了廣大農村地區的穩定，中央轉移支付的數量一直在加大。但是Raiser（1998）僅考慮了少數民族的政治力量未重視這幾個群體的力量。此外，1994年的分稅制改革后我國的轉移支付制度發生了較大變化，所以需要研究1994年之后這幾個群體是否包含在中央的政治平衡考慮中。wang（2004）的研究盡管為Raiser（1998）的猜想提供了一定的經驗支持，但也存在一些局限：第一，政治因素上未包含下崗職工、離退休職工和農民的政治力量。第二，公平考慮上主要用人均GDP和農業所占比重來作為解釋變量，這兩個指標主要反映地區經濟發展水平，雖然能在一定程度上反映公平，但不能充分反映居民享受的公共服務水平。第三，政治經濟情況一直在不斷變化，只選取1998年的轉移支付數據不足以驗證理論猜想。第四，計量方法上只采用了31個省際截面數據，這會由于影響各省轉移支付不可觀察變量的遺漏而造成估計值的偏誤。

本文擴展了Raiser（1998）的政治力量的內容，除了少數民族之外，還包含下崗職工和農業人口；吸收阿馬蒂亞·森的相關理論，公共服務均等方面中用人均醫療資源和教育資源，以及人均民政支出這三項最主要的公共服務來表示；用1998—2005的省際面板數據來分析轉移支付的影響因素；較為全面地總結了我國各種形式的轉移支付總體上受各種因素影響的程度。

二、我國分稅制改革后的轉移支付制度

1994年分稅制改革通過明確劃分不同層級政府的稅種和分享比例，提高了中央政府在整個預算收入中的比重和整個預算收入在國內生產總值中的比重。實施改革的關鍵措施是：第一，把增值稅和消費稅作為主要收入來源，用統一的分稅制度取代以前固定上交的辦法，增值稅的25%屬于地方政府、75%屬于中央政府，下一年增加部分的30%留歸地方政府所有。第二，中央企業主要是國有大型企業的所得稅屬于中央預算，其他企業的所得稅屬于地方預算。第三，小稅種如個人所得稅、財產稅等屬于地方預算。

分稅制改革后，能取得較多稅收收入的稅種歸中央，或者中央擁有其較大的分享比例，中央政府的財政收入持續增加。同時，地方政府在擁有較小的稅種和較低的分享比例的前提下，卻要承擔很大的支出責任，這就要依靠中央政府的轉移支付。我國轉移支付體系主要包括三個方面：一是維持原基數特征、以稅收返還及體制有稅收返還、補助（體制上解）為主的轉移支付。二是包含舊體制特征、以專項補助為主的專項轉移支付。三是財力性轉移支付，主要是解決橫向不平等。三類轉移支付的結構如圖1所示。

三、變量選取與計量模型設定

（一）變量選取

我們分析中被解釋變量是中央對各省的凈轉移支付，用各省的中央補助收入（含中央的稅收返還）扣除上解中央支出的剩余部分表示。主要的解釋變量有3組：

1．政治力量

（1）少數民族人口數 （MINOP）。為了維護全國各族人民安定團結的局面，我國一直在政治、經濟、文化教育方面對少數民族采取較為優惠的政策。轉移支付方面，有民族地區的專項轉移支付，一方面有中央財政安排的資金，另一方面享受民族地區增值稅中央分享部分環比增量的80%。所以，本文選取的省份是擁有民族自治縣級以上行政單位的省份。

（2）下崗職工人數（LAOFFP）。20世紀90年代中期以后，隨著國有企業改革的深化和持續推進，我國國有企業和城市集體企業的下崗職工人數大量快速增加。這些下崗職工大都屬于“40、50”人員，再就業非常困難，因此伴隨著大量人員下崗失業，城市貧困現象凸現出來。同時，國有企業改革具體操作過程中有些地區和企業的國有資產大量流失更加劇了下崗職工同改革收益者的矛盾。所以，下崗職工如果得不到妥善安置將會影響城市的社會治安和穩定，這會影響中央對這個群體轉移支付的額度。

（3）離退休職工人數（RETIRP）。一方面，隨著國有企業數量的減少和持續虧損，企業離退休職工的退休金發放存在較大困難。另一方面，財政困難地區的政府部門和事業單位的離退休人員也很難按時、足額領取退休金。這些離退休人員會利用自己長期積累下來的社會關系，通過各種渠道影響當前的決策者。

（4）從事農業人口數（AGRIP）。20世紀90年代中后期，糧食和其他各類農產品普遍出現供過于求，“谷賤傷農”，農民收入增長緩慢，相當多的地區農民收入不是增長而是下滑。與此同時，長期困擾農村的“三亂”問題加劇，激化了農民同基層政府之間的矛盾。稅費改革后，隨著工業品價格的上漲，農民又承擔了大量“暗稅”，因為工業品的增值稅是包含在價格中。此外，又面臨醫療價格上漲而造成的看病難、看病貴的問題。這些問題會直接影響農村地區的穩定，進而影響整個社會秩序，所以中央會安排相應的轉移支付給這個群體。

2．公共服務均等化因素

（1）人均衛生支出（AMEDEX）。根據阿馬蒂亞·森關于經濟發展評價的理論，防護性保障是衡量人的自由水平進步的重要指標。享受基本的醫療服務是防護性保障的主要內容，無論公民居住在國家的哪個地區，基本的健康權都應該得到保障。所以，享受的醫療水平可以反映公共服務均等化的水平。

（2）人均教育經費（AEDUEX）。教育是人的基本發展權利，在阿馬蒂亞·森的理論中屬于社會機會的基本內容。一個社會成員的經濟、社會乃至政治地位，在相當程度上取決于其所受的教育。教育將直接或間接地決定著一個兒童和少年在未來一生的競爭中處于優勢還是居于下風，進而會因為它的代際承傳作用影響到其下一代發展的可能性。因此，教育是一項基本的公共服務，我們用人均教育經費反映這一項公共服務。

（3）人均民政經費（ACIADEX）。民政對象通常是傷殘人員、烈士、城市和農村的社會救濟人員，民政部門的服務提供了重要的社會安全網，保障社會中失去勞動能力的群體和沒有足夠能力獲得基本生活條件的群體。因此，我們用人均民政經費反映這項公共服務。

3．控制變量

我們用影響轉移支付的兩個變量來分離其對轉移支付的影響，從而明確分析我們所考察的政治組和公共服務組變量的影響。

（1）受災經濟損失（DISALOSS）。一旦某地區發生重大自然災害，中央政府通常都會安排專項資金來幫助災區人民渡過生活難關，并且幫助其恢復生產和生活狀態。因此受災經濟損失會影響中央的轉移支付。

（2）人口占全國人口比重（POPUR）。分省轉移支付數量的確定都會考慮到該省總人口的規模，尤其是公共服務項目的轉移支付的確定中，人口是一個最重要的因素。

（二）模型設定

因為轉移支付中包含了相當數量的稅收返還，而稅收返還主要是為了維持稅制改革中的既得利益集團，所以探討扣除稅收返還后的凈轉移支付的決定因素也很有必要，所以我們建立如下計量模型：

其中，下標i為省份，t為時間；TRANSF表示未扣除稅收返還的轉移支付，NTRANSF表示扣除稅收返還后的轉移支付；μi為不可觀測的地區效應，λt為不可觀測的時間效應，vit為隨機擾動項。需要注意的是：μi是一個不隨時間變化而變化的變量，它代表各個地區的異質性。這些異質性由自然、地理、歷史、社會等很多方面的原因造成，也影響轉移支付，但是沒有被包括在回歸模型中。λt是一個不隨省份不同而變化的變量，它解釋了所有沒有被包括在回歸模型中而和時間有關的效應。這是因為我國的經濟、財稅政策經常變化，這些政策會影響轉移支付。這兩點對于我們的分析特別重要，如果不考慮這些地區的異質性和政策環境的時序特征，考察各種因素對轉移支付的效應就可能會出現偏差。

關于上述回歸模型的特性中，還存在一個有待討論問題。如果假設μi和λt是固定的待估參數，且隨機擾動項服從vit~IID(0，σv2)，則計量模型就是一個固定效應模型，如果殘差項的3個因子都是隨機的，并且μi和λt都與每一個解釋變量不相關，則計量模型就相當于一個隨機效應模型。由于在理論上并沒有太強的理由來支持選擇哪一種模型進行估計更為合適，我們依據Hausman模型設定檢驗的結果做決定，放棄了隨機模型而選擇了固定效應模型。

我們選取了擁有民族自治縣級以上行政單位的19個省份1998—2005年的數據由于數據缺失，西藏沒有被包括在內。。以上各個指標數據取自中經網統計數據庫、相應各年《中國統計年鑒》、《中國人口年鑒》、《中國勞動年鑒》、《中國民族年鑒》、《中國民政年鑒》、《中國農業年鑒》、《中國衛生統計年鑒》、《地方財政統計資料》、《中國財政年鑒》和《新中國五十五年統計資料匯編》等。

四、估計結果

根據以上設定的計量方程，考察控制組變量對轉移支付的影響，分別把控制組變量同公共服務組變量、政治組變量結合考察這兩組變量對轉移支付的影響，把所有變量放在一起考察其對轉移支付的影響。

根據方程（1），以扣除稅收返還額的轉移支付作為被解釋變量，結果如表1所示。

表1的第Ⅰ列僅考察了受災經濟損失（DISALOSS）和人口占全國人口比重（POPUR）對轉移支付的影響，估計結果表明這兩個變量對轉移支付有顯著影響。第Ⅱ列在控制了受災經濟損失（DISALOSS）和人口占全國人口比重（POPUR）后，考察了人均教育支出（AEDUEX）、人均衛生費用支出（AMEDEX）和人均民政費用（ACIADEX）對轉移支付的影響，估計結果表明人均教育支出和人均衛生費用支出的作用均不顯著，人均民政費用具有高達1%的顯著性水平。這說明在我們所考察的時間區間內，教育和醫療這兩項最主要的公共服務并未得到現有轉移支付安排的重視。在1998年之后，社會救濟和社會保障支出在中央的轉移支付中的份額迅速增加，這一政策效果非常明顯。第Ⅲ列在控制了受災經濟損失和人口占全國人口比重（POPUR）后，考察了少數民族人口數（MINOP）、下崗職工人口（LAOFFP）、農業人口（AGRIP）和離退休人口（RETIRP）對轉移支付的影響，估計結果表明前3個因素的作用均顯著，離退休人口的作用不顯著。其中，下崗職工人口對轉移支付的影響最大，這說明中央政府高度重視伴隨著大量下崗職工而出現的城市貧困問題，因為城市的穩定對我國政治經濟秩序至關重要；第二為少數民族人口，因為歷史、文化、經濟的原因，少數民族在中央的決策中處于重要地位；第三為農業人口，農業人口因為居住在較為偏遠地區，在政治上缺乏自己的代言人，一直是社會的弱勢群體，中央對這個群體的重視程度近幾年來才逐步增加。第Ⅳ列同時考察了3組變量對轉移支付的影響，前面的估計結果基本不變，主要的政治因素對轉移支付有顯著影響，主要的教育和醫療這兩項公共服務水平對轉移支付的影響不顯著。

根據方程（2），以扣除稅收返還后的轉移支付數據作為被解釋變量， 利用2001—2005年的數據進行分析，結果如表2所示。

與表1的回歸結果相比，表2的一個明顯變化是公共服務的人均教育支出（AEDUEX）在10%水平上顯著。不管是否添加政治組變量，結果都同樣顯著。與表1結果相同的是，人均醫療支出（AMEDEX）仍然不顯著，這說明我國的醫療體制改革中，缺乏配套的財政轉移支付制度，是導致地區之間居民享受的醫療服務水平較大差別的原因之一?？偟目磥恚侄愔聘母镆环矫婢S持了既得利益，表現為許多富裕省份（如廣東、江蘇、上海、浙江和遼寧等）得到大量稅收返還，而貧窮的中西部省份只能得到很少量的稅收返還。以廣東和貴州為例，廣東2005年的稅收返還為226．4億元，貴州僅為48．52億元，約為廣東的1/5。另外，增量改革部分考慮了公共服務均等化，財力性轉移支付的比重逐年加大，從1998年的6%提高到2005年的33%，但是1/3的比重對于實現各地居民的公共服務均等還遠遠不夠。

公共服務均等、政治平衡與扣除

出現這種結果的原因主要有以下四點：第一，我國現行的轉移支付在地方各級政府間的分配格局主要由政治力量決定，并不是按各級政府的支出需求來分配。通常是行政級別越高的政府獲得的轉移支付數量越大，省級政府獲得的轉移支付數額最大，其次為市級政府，縣級政府的數額最少。這與地方政府的支出格局嚴重不匹配，地方政府支出比重最大的是縣鄉政府，其次為市級政府，最小為省級政府。第二，經濟分權同政治集權緊密結合，地方官員晉升的政治激勵造成特定的地方政府公共支出結構偏好，進而轉移支付資金被擠占和挪用?；贕DP政績考核下各省地方官員之間的政治競爭，造就了地方政府有很強的激勵進行基本投資建設，在教育和醫療等公共服務上支出的激勵較弱。所以，在對轉移支付資金使用的監督存在困難的情況下，轉移支付資金很容易被挪用。第三，多部門撥付轉移支付資金，造成轉移支付資金的配置效率低下。我國轉移支付資金并不是單獨由財政部負責撥付，中央其他部門也參與其中。根據國家審計署2005年的審計報告顯示，目前參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實。第四，轉移支付結構中，維持既得利益格局的稅收返還和原體制補助超過一般的份額主要返還給經濟發達地區，而這種轉移支付是擴大地區間財政差距的。雖然從趨勢上看，這兩項在整個轉移支付體系中的比重逐年減少，由1998年的67%降低到2005年的36%，但其所占比重仍然在1/3以上。

五、結 論

本文構建了包含不可觀測的時間效應和地區效應的面板數據模型，基于1998—2005省際面板數據，得出了以下結論：第一，多級政府間轉移支付的確定并非如傳統的財政分權理論所指出的那樣僅僅出于經濟上的原因，政治因素的影響非常顯著。第二，轉型經濟中不斷出現利益受損者和受益者，利益受損者會影響中央政府的轉移支付，中央政府會利用轉移支付手段來協調各種利益關系，以推進改革的進行。第三，我國中央對地方的轉移支付，中央主要基于維護國家穩定和減少改革阻力的政治平衡考慮，公共服務均等上的考慮在我們所考察的時間區間并不顯著。其中，中央政治平衡考慮的重點依次是下崗職工、少數民族和從事農業人員。

本文的研究表明，需要反思我國轉移支付政策的目標和具體資金的落實。一方面，在區域和城鄉居民基本公共服務差距逐漸加大的情況下，需要把公共服務均等化目標放到一個更重要的位置，使居民所享受的基本公共服務更少地依賴于其戶籍所在地。另一方面，需要建立轉移支付資金使用的監督機制，尤其是在地方財政財力緊張地區，盡量避免轉移支付資金被擠占和挪用。最后，需要反思目前根據行政權力配置轉移支付資金的方式，規范省級以下政府間的轉移支付。

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Equalization ofPublic Services， Political Balance and Fiscal Transfer

——An Empirical Study based on Chinese Provincial Panel Data:1998——2005

［ABSTRACT］ The traditional fiscal decentralization theory about intergovernmental transfers havent pay full attention to political factors， but in our country where ongoingreform have been arousingvarious conflict of interest groups， the central governmentstransfers often considered for political balance ． Based on China's inter-provincial panel data in 1994 – 2005， we analyze factors which affect the transfers between central and local governments ，with controllingthe impact of other factors． We find that the central governments transfers is mostly because central government safeguard national stability and reduce resistance to reform． The effect of public service equalization factors is not significant．

［Key Words］ public services equalization; political balance; transfers

(責任編輯：韓淑麗)

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文?！?/p>