試論我國(guó)區(qū)域性稅收政策效應(yīng)問(wèn)題

摘 要：我國(guó)為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)采取了諸多的稅收傾斜政策。這些區(qū)域性稅收政策在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距方面起到了一定的促進(jìn)作用。但是，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域稅收政策體系始終沒(méi)有全面、完整、系統(tǒng)地建立起來(lái)。本文為此分析了相應(yīng)的稅收政策效應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上提出具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：區(qū)域性稅收；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；稅收政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F810．422文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2008)04-0087-05

一、我國(guó)區(qū)域性稅收政策概況

從2000年1月起，我國(guó)政府做出了西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略選擇，采取了諸多的傾斜政策，其中稅收方面的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)設(shè)在西部地區(qū)國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)的企業(yè)所得稅減按15%低稅率征收；二是對(duì)民族自治地區(qū)的所得稅優(yōu)惠；三是對(duì)在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)的所得稅優(yōu)惠；四是對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅優(yōu)惠；五是對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收優(yōu)惠。

傾斜性的稅收政策是西部開(kāi)發(fā)政策體系的重要組成部分。對(duì)西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的作用，但總體來(lái)說(shuō)政策傾斜不明顯，很多優(yōu)惠政策僅僅是將東部已經(jīng)享受多年的現(xiàn)行優(yōu)惠政策擴(kuò)大到西部，并且西部的總體優(yōu)惠水平還是低于東部，并沒(méi)有使西部在“橫向比較”上真正享受到更為突出的、獨(dú)有的稅收優(yōu)惠。不可能在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展中真正有效地吸引外資，縮小差距，也無(wú)法發(fā)揮西部自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)。從稅收政策形式的選擇看，仍然采用的是區(qū)域性的所得稅優(yōu)惠政策為主，容易導(dǎo)致中西部地方間稅負(fù)不公和惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

為了發(fā)展東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)，我國(guó)在2003年做出了振興東北老工業(yè)基地的發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)東北地區(qū)給予一系列的政策優(yōu)惠，其中最為重要的是在東北地區(qū)率先實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)改革。在東北首先實(shí)行增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)變，就是對(duì)裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、軍品工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)等行業(yè)新購(gòu)進(jìn)的機(jī)器設(shè)備所含增值稅稅金，允許作為增值稅進(jìn)項(xiàng)稅進(jìn)行抵扣。同時(shí)，東北地區(qū)還實(shí)施提高固定資產(chǎn)折舊率、縮短無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)期限、擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)加計(jì)扣除優(yōu)惠政策范圍、提高計(jì)稅工資稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)等減輕企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)的政策。

增值稅轉(zhuǎn)型改革及相關(guān)政策的實(shí)施，降低了東北地區(qū)企業(yè)固定資產(chǎn)投資成本，有利于鼓勵(lì)投資和設(shè)備的更新改造，也使得東北地區(qū)的重工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在吸引投資方面受益。由于增值稅擴(kuò)抵政策的拉動(dòng)，東北地區(qū)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)的步伐不斷加快，經(jīng)濟(jì)活力有所提升。據(jù)中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)稅收學(xué)術(shù)研究委員會(huì)《完善稅制改革研究》課題組的測(cè)算，2004年，東北三省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到15 133．9億元人民幣，同比增長(zhǎng)12．3%，幅度高于全國(guó)平均水平2．8個(gè)百分點(diǎn)；招商引資效果顯著，利用外資59．4億美元，同比增長(zhǎng)83．6%，高于全國(guó)平均水平70個(gè)百分點(diǎn)；固定資產(chǎn)投資規(guī)模有很大上升，遼寧、吉林、黑龍江三省非國(guó)有投資分別比2003年增長(zhǎng)了55．8%、41．4%和34．5%，增幅分別高于各省固定資產(chǎn)投資增幅7個(gè)百分點(diǎn) 。總體來(lái)說(shuō)，“振興東北”的稅收政策形式比較單一，且具有短期性質(zhì)，隨著增值稅轉(zhuǎn)型在全國(guó)的鋪開(kāi)，其優(yōu)惠效應(yīng)就會(huì)消失。

我國(guó)目前尚未有對(duì)中部地區(qū)全區(qū)性的稅收政策傾斜，造成中部大部分地區(qū)（除吉林、黑龍江以外）在稅收優(yōu)惠上成為“塌陷區(qū)”，使已經(jīng)很?chē)?yán)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡狀況更為突出。

二、我國(guó)區(qū)域性稅收政策效應(yīng)分析

綜觀我國(guó)現(xiàn)行稅收政策，雖然始終沒(méi)有建立起全面、完整、系統(tǒng)的以協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域稅收政策體系。但是，為配合國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，體現(xiàn)稅收的調(diào)控職能，稅務(wù)部門(mén)也陸續(xù)出臺(tái)了一系列以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的稅收政策。從政策實(shí)施效果看，這些區(qū)域性稅收政策在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距方面起到了一定的促進(jìn)作用。但是，由于受現(xiàn)行稅制不健全、稅收管理體制、稅收優(yōu)惠政策不完善等因素的影響，稅收調(diào)節(jié)的力度和效果還存在明顯不足，亟待調(diào)整完善。

（一）稅收區(qū)域優(yōu)惠政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展沒(méi)有起到預(yù)期效果

區(qū)域優(yōu)惠政策的激勵(lì)效應(yīng)是通過(guò)政策差別，人為營(yíng)造特定區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而起到鼓勵(lì)扶持的作用。因此，同等優(yōu)惠政策下，受惠面越窄，政策的效應(yīng)越突出。目前，我國(guó)區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)際是東部、中部、西部以及東北地區(qū)這四大經(jīng)濟(jì)板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。為保持發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)增長(zhǎng)，促進(jìn)落后地區(qū)加快發(fā)展，調(diào)動(dòng)各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央政府在協(xié)調(diào)發(fā)展的思想指導(dǎo)下，通過(guò)逐漸矯正過(guò)去傾斜的政策，把以前只給東部地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策部分?jǐn)U大到中西部地區(qū)和東北地區(qū)，一定程度加強(qiáng)后者對(duì)投資吸引力，改變資本一邊倒流向東部格局。從目前廣泛實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策措施看，稅收優(yōu)惠范圍變得非常普遍，平均主義顯現(xiàn)，區(qū)域優(yōu)惠政策演變成為“普惠制”。

目前，針對(duì)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起而制定的一系列稅收優(yōu)惠政策，大部分是沿用東部地區(qū)改革開(kāi)放以來(lái)陸續(xù)實(shí)施的優(yōu)惠政策，政策內(nèi)容趨同性突出。這樣，在東部地區(qū)享受優(yōu)惠政策的時(shí)間和內(nèi)容占得先機(jī)和實(shí)利的情況下，中西部地區(qū)并不具備政策比較優(yōu)勢(shì)，政策優(yōu)惠的區(qū)域性差異被抵消。

從已出臺(tái)的具體政策內(nèi)容看，主要停留在所得稅優(yōu)惠層面上，而我國(guó)現(xiàn)行稅制以流轉(zhuǎn)稅為主，造成優(yōu)惠政策效應(yīng)衰減。并且，對(duì)中西部等地區(qū)實(shí)行減稅或免稅規(guī)定，沒(méi)有與相關(guān)的地方稅收計(jì)劃增減任務(wù)直接掛鉤，由于中西部地區(qū)普遍存在地方政府財(cái)力薄弱的狀況，實(shí)際執(zhí)行中很容易使優(yōu)惠落空，無(wú)法達(dá)到稅收優(yōu)惠政策的預(yù)期效果。

（二）現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間不相匹配

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度極不平衡。少數(shù)大城市人均GDP已達(dá)到6 000美元以上，接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平，多數(shù)城市處于傳統(tǒng)工業(yè)化和初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，廣大農(nóng)村地區(qū)停留在自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，按照聯(lián)合國(guó)人均年收入100美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在還有8 500多萬(wàn)人生活在貧困標(biāo)準(zhǔn)以下。而眾多研究文獻(xiàn)表明，稅制結(jié)構(gòu)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在密切關(guān)聯(lián)，稅制結(jié)構(gòu)合理與否直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于我國(guó)的政體屬于中央集權(quán)型，稅收立法權(quán)高度集中，地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)。同時(shí)，在統(tǒng)一的法律框架下，我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)也相對(duì)統(tǒng)一，不但中央稅制統(tǒng)一，地方稅制也大體相同，沒(méi)有體現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，在客觀上形成許多弊端，不利于地方政府因地制宜地調(diào)控配置區(qū)域性資源，影響了稅收調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

（三）現(xiàn)行稅收分配體制拉大了地區(qū)貧富差距

1994年的分稅制財(cái)政體制改革，出于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和歷史分配格局的延續(xù)性，為保證地方既得利益，原有分配格局暫時(shí)不變，而只對(duì)增量利益分配進(jìn)行了重大改革。由于落后地區(qū)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱和稅收增長(zhǎng)相對(duì)乏力的現(xiàn)實(shí)情況，制約了中西部地區(qū)財(cái)稅增長(zhǎng)的速度，拉大了地區(qū)貧富差距。其次，以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源的營(yíng)業(yè)稅被設(shè)計(jì)為地方財(cái)政的主體稅種，通常經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)往往第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，營(yíng)業(yè)稅稅源增長(zhǎng)緩慢，影響地方財(cái)政收入增長(zhǎng)水平。另外，煙酒類(lèi)、汽（柴）油類(lèi)等征收消費(fèi)稅的產(chǎn)業(yè)，在中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中占有很大比例，稅收收入中所占比重相應(yīng)較大，由于消費(fèi)稅全部列為中央收入，削弱了中西部地區(qū)財(cái)力自我積累能力。

研究表明，稅收管轄權(quán)通過(guò)征收管理體制的傾向達(dá)到稅收分配政策效果。在我國(guó)表現(xiàn)為由于稅源轉(zhuǎn)移制度性因素導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展差距，存在著向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的現(xiàn)象，在相當(dāng)程度上內(nèi)在地?cái)U(kuò)大了區(qū)域間稅收收入的差距，從而影響了不同地區(qū)間政府收入能力水平。例如，現(xiàn)行稅法規(guī)定，統(tǒng)一核算的集團(tuán)型企業(yè)的企業(yè)所得稅繳納是由核算地企業(yè)匯總繳納，而匯總納稅使企業(yè)所得稅集中于少數(shù)大集團(tuán)公司總部或省級(jí)政府財(cái)政。

稅收制度層面導(dǎo)致的隱性的區(qū)域間收入再分配，強(qiáng)化了這種差距的傳遞。表現(xiàn)在：一方面，我國(guó)稅收體系以間接稅為主體，增值稅是我國(guó)商品稅的主要稅種，占流轉(zhuǎn)稅收入的40%以上。由于東部地區(qū)生產(chǎn)技術(shù)水平先進(jìn)，加工工業(yè)能力強(qiáng)，輸出商品增值能力較大，進(jìn)而能帶來(lái)較多稅收收入。而中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)受工業(yè)現(xiàn)代化程度約束，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較低，需要從東部發(fā)達(dá)地區(qū)輸入大量中高檔日用消費(fèi)品，而且，以原材料及初級(jí)產(chǎn)品和勞務(wù)輸出較多，產(chǎn)品附加值低，增值能力差。這樣一來(lái)，在商品及生產(chǎn)要素的流動(dòng)過(guò)程中，增值稅轉(zhuǎn)嫁性使增值稅收入在區(qū)域間發(fā)生了轉(zhuǎn)移，既中西部落后地區(qū)消費(fèi)者過(guò)多負(fù)擔(dān)了東部發(fā)達(dá)地區(qū)輸入產(chǎn)品所含稅金。而更深層次問(wèn)題是，受各地政府爭(zhēng)取流動(dòng)稅源的影響，各地區(qū)的生產(chǎn)企業(yè)或銷(xiāo)售企業(yè)，往往通過(guò)在其他地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)方式，人為地把一部分增值稅稅源轉(zhuǎn)移到企業(yè)總部所在的地區(qū)，在這一過(guò)程中，中西部落后地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。另一方面，不發(fā)達(dá)地區(qū)還受到集團(tuán)公司或跨國(guó)公司沖擊，使不發(fā)達(dá)地區(qū)所得稅基受到侵蝕，稅收收入減少。集團(tuán)型企業(yè)跨地區(qū)或跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況較多，不同地區(qū)適應(yīng)稅率不同，關(guān)聯(lián)企業(yè)利用地區(qū)之間和企業(yè)之間的所得稅政策差異和執(zhí)法力度的差異，通過(guò)稅收籌劃轉(zhuǎn)移費(fèi)用和利潤(rùn)，以逃避或減少應(yīng)交納的企業(yè)所得稅。由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，聚集了眾多企業(yè)集團(tuán)公司總部，享受優(yōu)惠政策較多，所得稅稅率較低，各種要素資源在集聚過(guò)程中帶來(lái)了豐富的稅源，增強(qiáng)了地區(qū)稅收汲取能力。而中西部地區(qū)中央與省級(jí)企業(yè)集團(tuán)公司較少，稅源流出或轉(zhuǎn)移較多。以上這兩個(gè)層面因素疊加在一起，使東部地區(qū)收獲了更多的利益，而相應(yīng)擴(kuò)大了中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)稅源流失，減弱了中西部地區(qū)稅源汲取能力。

三、促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收政策選擇

當(dāng)前，隨著統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化，以“十一五”規(guī)劃綱要提出的健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制以及主體功能區(qū)概念為標(biāo)志，表明我國(guó)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，全方位、多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)一步全面鋪開(kāi)。一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成了國(guó)家戰(zhàn)略，地區(qū)各自為政的發(fā)展也因之變化為區(qū)域內(nèi)外合作、整合與協(xié)調(diào)發(fā)展；二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成了方方面面的共識(shí)，中央政府主導(dǎo)的區(qū)域合作變化為既有中央政府主導(dǎo)的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，也有地方自發(fā)的區(qū)域合作；三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展有了市場(chǎng)機(jī)制的牽引，政府主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)變化為既有行政主導(dǎo)的區(qū)域合作，又有市場(chǎng)主體自發(fā)的區(qū)域合作。因此，要適應(yīng)形勢(shì)變化需要，加快稅收制度體系建設(shè)，提高稅收政策的有效性，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，實(shí)施不同的區(qū)域優(yōu)惠政策，形成有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，構(gòu)筑落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制保障。

（一）加強(qiáng)財(cái)稅政策與產(chǎn)業(yè)、金融政策的協(xié)調(diào)配合

為了使國(guó)家財(cái)政稅收對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)節(jié)力度更大、效果更好，應(yīng)配合使用產(chǎn)業(yè)政策和金融政策，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的傾斜和金融政策的支持來(lái)落實(shí)對(duì)區(qū)域政策的傾斜，從而達(dá)到地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。（1）力求通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的傾斜來(lái)落實(shí)對(duì)區(qū)域的傾斜，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，可采取一些經(jīng)濟(jì)、法律甚至必要的行政手段，確保國(guó)家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)在有優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集中發(fā)展，并限制或嚴(yán)格限制沿海地區(qū)一些大城市繼續(xù)外延擴(kuò)展高能耗的一般加工產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源加工型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部資源豐富地區(qū)逐步轉(zhuǎn)移。（2）在支援中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上要注重財(cái)政政策和信貸政策的協(xié)調(diào)配合。在我國(guó)資金市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)情況下，調(diào)動(dòng)信貸資金投入中西部地區(qū)，支援中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)有著重大意義。央行應(yīng)按照保本經(jīng)營(yíng)的原則對(duì)項(xiàng)目審查和貸款投放，對(duì)于無(wú)利或虧損，但對(duì)地區(qū)發(fā)展而言又不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可由財(cái)政進(jìn)行直接投資，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，誘導(dǎo)信貸資金的投入，或由財(cái)政對(duì)銀行貸款進(jìn)行貼息的方式進(jìn)行支援，以支持信貸資金投入的效益實(shí)現(xiàn)。為了彌補(bǔ)中西部地區(qū)投資環(huán)境較差的缺陷，政府對(duì)到這些地區(qū)的投資還可提供低息貸款，并且出面對(duì)貸款進(jìn)行擔(dān)保。國(guó)際上采用這種既吸引外部投入又打好內(nèi)部基礎(chǔ)解決地區(qū)差距政策的例子很多，如德國(guó)、印度等的優(yōu)惠性金融計(jì)劃、投資補(bǔ)貼計(jì)劃和稅收信貸等。另外，可考慮從中央的轉(zhuǎn)移支付中拿出一部分資金專(zhuān)門(mén)用于地區(qū)開(kāi)發(fā)金融貸款的貼息，這樣既可以擴(kuò)大地區(qū)開(kāi)發(fā)金融的運(yùn)作范圍，又可以提高財(cái)政資金的使用效益。（3）充分利用政策性銀行來(lái)加大對(duì)中西部的開(kāi)發(fā)力度。隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，銀行的經(jīng)濟(jì)機(jī)制發(fā)生了重大的變化，大部分銀行將轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行，以追求自身利益最大化的商業(yè)銀行很難由政府用來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)改革中逐漸成長(zhǎng)起來(lái)的市場(chǎng)化融資更不會(huì)青睞市場(chǎng)發(fā)育程度較低、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平較為落后的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，只能通過(guò)政策性銀行為國(guó)家的宏觀政策提供資金支持。政策性銀行不以自身效益最大化為主要目標(biāo)，而是以社會(huì)效益最大化為己任。在協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系方面，政策性銀行可以通過(guò)逐步提高國(guó)家在中西部地區(qū)的政策性貸款比重并在貸款利率和期限等方面實(shí)行優(yōu)惠政策，支持這些地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以改善這些地區(qū)的投資環(huán)境，促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣，通過(guò)政策性銀行合理籌資和科學(xué)地運(yùn)用資金，可以促使國(guó)家的區(qū)域政策落實(shí)到實(shí)處，實(shí)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

（二）深化稅制改革以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要

1．增值稅轉(zhuǎn)型。將目前的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型為消費(fèi)型增值稅。因?yàn)槲覈?guó)目前采用的生產(chǎn)型的增值稅不允許抵扣固定資產(chǎn)所含的稅款，不利于以重工業(yè)、資源開(kāi)采為主的西部企業(yè)的資本積累和技術(shù)進(jìn)步。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，中西部地區(qū)大多是以原材料為主的工業(yè)，上游產(chǎn)品多，一般屬于資本有機(jī)構(gòu)成較高的資金密集型，所投入的固定資產(chǎn)高，產(chǎn)品加工增值幅度小；而東部沿海一些省份以加工制造業(yè)為主，一般屬于勞動(dòng)密集型。所以實(shí)行生產(chǎn)型增值稅反而使中西部稅負(fù)偏高，不利于中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此應(yīng)實(shí)行消費(fèi)型增值稅，促進(jìn)中西部地區(qū)企業(yè)的資本積累和技術(shù)進(jìn)步，同時(shí)有利于平衡東中西部稅負(fù)。

2．完善消費(fèi)稅。首先，擴(kuò)大消費(fèi)稅的范圍，根據(jù)收入水平和消費(fèi)水平的變化，進(jìn)一步將一些高檔消費(fèi)品列入征稅范圍。例如高級(jí)皮毛及裘皮制品、別墅、摩托艇、房車(chē)、沙灘車(chē)、高檔家用電器等高檔消費(fèi)品納入征稅范圍，并制定較高的稅率。對(duì)某些高消費(fèi)行為征收消費(fèi)稅。為充分發(fā)揮消費(fèi)稅引導(dǎo)消費(fèi)、調(diào)節(jié)分配的作用，應(yīng)對(duì)某些高消費(fèi)行為在征收營(yíng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上再征收消費(fèi)稅。如高爾夫球、賽馬、垂釣、射擊等高檔體育活動(dòng)和休閑行為，高檔夜總會(huì)等娛樂(lè)行為，高檔美容美發(fā)、瘦身、洗浴、影樓等場(chǎng)所的消費(fèi)行為。擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，一方面避免東部的一些企業(yè)因消費(fèi)稅的缺位而造成的稅負(fù)輕，另一方面作為高檔消費(fèi)品和高檔消費(fèi)行為的消費(fèi)集中地，可調(diào)節(jié)消費(fèi)者的收入水平，并集中更多的稅收收入。其次，為突出消費(fèi)稅的特殊調(diào)節(jié)作用，可以考慮將更多地應(yīng)稅消費(fèi)品和全部的應(yīng)稅消費(fèi)行為，明確在零售環(huán)節(jié)或消費(fèi)環(huán)節(jié)實(shí)行價(jià)外征收。

3．完善資源稅。擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，有選擇性將一些自然資源納入資源稅的征稅范圍，并提高資源稅的稅率。通過(guò)擴(kuò)大資源稅范圍和提高稅負(fù)，減緩東中西部?jī)r(jià)稅逆向運(yùn)行的局面，提高資源型產(chǎn)品的價(jià)格，將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到資源的加工和使用環(huán)節(jié)，使得中西部利用資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)，充實(shí)西部地區(qū)地方政府收入。同時(shí)還可引導(dǎo)企業(yè)合理節(jié)約使用自然資源。

4．健全財(cái)產(chǎn)稅體系。我國(guó)目前財(cái)產(chǎn)稅體系不健全、制度老化，加劇了地區(qū)間的稅負(fù)不平衡。通過(guò)健全財(cái)產(chǎn)稅體系，完善財(cái)產(chǎn)稅制度，提高財(cái)產(chǎn)稅的收入比重，使財(cái)產(chǎn)稅成為地方稅的主體稅種，同時(shí)也使得東部地區(qū)的稅負(fù)與納稅能力相適應(yīng)。建立財(cái)產(chǎn)稅體系的思路是：在原有的財(cái)產(chǎn)稅體系的基礎(chǔ)上作整體轉(zhuǎn)型，其課稅重心從原有的個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅對(duì)交易財(cái)產(chǎn)的交易額或收益額征稅轉(zhuǎn)向依據(jù)財(cái)產(chǎn)的存量?jī)r(jià)值課征，同時(shí)對(duì)處于轉(zhuǎn)移過(guò)程的流量財(cái)產(chǎn)的流量?jī)r(jià)值予以課征。完善財(cái)產(chǎn)稅制度，將房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅或改革為物業(yè)稅；將車(chē)船使用稅和車(chē)船使用牌照稅合并為統(tǒng)一的車(chē)船稅；開(kāi)征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。

5．優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。建立以流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體的稅制結(jié)構(gòu)模式，提高所得稅的比重。我國(guó)現(xiàn)行稅制以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主，由于流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)易轉(zhuǎn)嫁，而所得稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，通過(guò)提高所得稅的比重，減小東部地區(qū)生產(chǎn)高附加值等下游產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的數(shù)量。另外，待條件成熟，開(kāi)征社會(huì)保障稅，一方面促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，另一方面有利于完整稅收體系，改善稅制結(jié)構(gòu)。

6．完善環(huán)境保護(hù)有關(guān)稅收政策，積極促進(jìn)環(huán)保稅制的建立。為抑制環(huán)境惡化，加強(qiáng)全國(guó)特別是西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)及為生態(tài)建設(shè)提供穩(wěn)定的稅收支持。可以借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)大氣污染、水污染和對(duì)城市環(huán)境污染行為先行課稅。目前，應(yīng)盡快開(kāi)征燃油稅，并將城市污水、垃圾處理納入地方稅種開(kāi)征范圍。

（三）提高稅收優(yōu)惠政策的針對(duì)性和有效性以滿(mǎn)足不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

由于我國(guó)目前地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距顯著，同一稅收政策在各地區(qū)實(shí)施，產(chǎn)生效果不同。需要在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，因地制宜地制定和實(shí)施地區(qū)差別政策，針對(duì)不同地區(qū)采取不同措施。按照“十一五”規(guī)劃提出的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路，以主體功能區(qū)為載體，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，將區(qū)域性的政策與功能性政策有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，重新調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，制定更有針對(duì)性的區(qū)域激勵(lì)或扶持政策。在政策調(diào)整中，強(qiáng)化以主體功能區(qū)定位為目標(biāo)，對(duì)于以?xún)?yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的主體功能區(qū)，給予促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展激勵(lì)措施，而對(duì)于限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的地區(qū)，取消一切經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)性的稅收優(yōu)惠，由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政不足，滿(mǎn)足享受均等化基本公共服務(wù)的需要。在此基礎(chǔ)上，逐步調(diào)整以東、中、西部和東北地區(qū)劃分為基礎(chǔ)，按行政區(qū)制定的區(qū)域普惠性政策。

1．對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)主要政策：（1）對(duì)國(guó)家設(shè)立的綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)的深圳特區(qū)、上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)繼續(xù)給予多方面的稅收優(yōu)惠，使之成為最具活力和實(shí)力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)體系，成為我國(guó)技術(shù)和制度創(chuàng)新的中心，以及先進(jìn)制造業(yè)的基地，以有利于支持和帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展。（2）進(jìn)一步發(fā)揮東部地區(qū)現(xiàn)實(shí)和潛在比較和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高輻射帶動(dòng)作用。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)東部地區(qū)的企業(yè)創(chuàng)新能力。把資源消耗程度大、技術(shù)水平相對(duì)比較低的加工制造業(yè)外遷以及對(duì)高科技企業(yè)、研發(fā)基地和總部基地等加大稅收扶持和激勵(lì)力度。（3）對(duì)由于承擔(dān)較多外貿(mào)出口而導(dǎo)致出口退稅增加，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的口岸地區(qū)，應(yīng)給予必要的財(cái)稅補(bǔ)償。

2．對(duì)中西部地區(qū)主要政策：（1）目前招商引資仍然是中西部地區(qū)的重要任務(wù)。應(yīng)繼續(xù)加大吸引投資的稅收政策力度。對(duì)投資于中西部適宜開(kāi)發(fā)地區(qū)的企業(yè)，在繼續(xù)保留現(xiàn)有促進(jìn)開(kāi)發(fā)的流轉(zhuǎn)稅、所得稅優(yōu)惠基礎(chǔ)上，實(shí)行延期納稅制度，從成立之日延長(zhǎng)企業(yè)所得稅優(yōu)惠期限。并提高投資抵免優(yōu)惠力度，對(duì)稅后所得再投資于中西部地區(qū)的，實(shí)行全額退稅的鼓勵(lì)政策。（2）為使稅收優(yōu)惠政策更好地引導(dǎo)投資流向，強(qiáng)化企業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域合作與發(fā)展，發(fā)揮大企業(yè)在跨區(qū)域資源配置中的作用。采取相對(duì)優(yōu)惠的政策措施，如資金支持、稅收減免等政策扶持，幫助具有擴(kuò)張潛力和要求的企業(yè)做大做強(qiáng)，使之成為中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的支柱。（3）實(shí)行吸引人才的個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，提高個(gè)人所得稅的扣除標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)為吸引人才地方政府給予的專(zhuān)門(mén)補(bǔ)貼予以免稅。

3．對(duì)老工業(yè)基地和資源型衰退地區(qū)主要政策：主要是通過(guò)適當(dāng)減輕稅負(fù)辦法，提高企業(yè)自我發(fā)展能力。（1）對(duì)資源萎縮性企業(yè)或地區(qū)，適當(dāng)降低資源稅定額稅率或免收資源稅，由此影響的地方財(cái)政收入由中央財(cái)政給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。（2）為扶持接續(xù)企業(yè)發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)新辦企業(yè)給予減免所得稅照顧。（3）根據(jù)老工業(yè)基地和資源型城市財(cái)政困境，調(diào)整現(xiàn)行稅收分成比例，適當(dāng)增加地方稅收留成比例，緩解地方財(cái)政壓力。

4．對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要政策：目前，以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在更大范圍尋求發(fā)展的跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合非常活躍，繼珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)區(qū)域相續(xù)崛起之后，又出現(xiàn)了泛珠三角、泛長(zhǎng)三角和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，以及沿邊境或跨境經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，出現(xiàn)了福—臺(tái)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、粵—港澳關(guān)貿(mào)一體化、中國(guó)—東盟經(jīng)濟(jì)一體化、中日韓三國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等不同層次的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。這有助于徹底打破行政分割和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各自為政的僵局，消除體制性障礙。區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合必然要求稅收政策、征管制度協(xié)調(diào)配合，打破稅收圍墻，為構(gòu)筑一體化的區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境提供稅收保障。

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（責(zé)任編輯：于振榮）