試論我國區域性稅收政策效應問題

摘 要：我國為發展區域經濟采取了諸多的稅收傾斜政策。這些區域性稅收政策在協調區域經濟發展、縮小地區經濟差距方面起到了一定的促進作用。但是，協調地區經濟發展的區域稅收政策體系始終沒有全面、完整、系統地建立起來。本文為此分析了相應的稅收政策效應，并在此基礎上提出具體對策。

關鍵詞：區域性稅收；區域經濟；稅收政策

中圖分類號：F810．422文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)04-0087-05

一、我國區域性稅收政策概況

從2000年1月起，我國政府做出了西部大開發的戰略選擇，采取了諸多的傾斜政策，其中稅收方面的優惠政策主要體現在以下幾個方面：一是對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業的企業所得稅減按15%低稅率征收；二是對民族自治地區的所得稅優惠；三是對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業的所得稅優惠；四是對保護生態環境的農業特產稅優惠；五是對西部地區基礎設施建設的稅收優惠。

傾斜性的稅收政策是西部開發政策體系的重要組成部分。對西部經濟的發展起到了一定的作用，但總體來說政策傾斜不明顯，很多優惠政策僅僅是將東部已經享受多年的現行優惠政策擴大到西部，并且西部的總體優惠水平還是低于東部，并沒有使西部在“橫向比較”上真正享受到更為突出的、獨有的稅收優惠。不可能在促進區域經濟平衡發展中真正有效地吸引外資，縮小差距，也無法發揮西部自身的產業優勢和資源優勢。從稅收政策形式的選擇看，仍然采用的是區域性的所得稅優惠政策為主，容易導致中西部地方間稅負不公和惡性稅收競爭。

為了發展東北區域經濟，我國在2003年做出了振興東北老工業基地的發展戰略，對東北地區給予一系列的政策優惠，其中最為重要的是在東北地區率先實行增值稅轉型的試點改革。在東北首先實行增值稅由生產型向消費型的轉變，就是對裝備制造業、石油化工業、冶金工業、船舶制造業、汽車制造業、高新技術產業、軍品工業和農產品加工工業等行業新購進的機器設備所含增值稅稅金，允許作為增值稅進項稅進行抵扣。同時，東北地區還實施提高固定資產折舊率、縮短無形資產攤銷期限、擴大企業研發經費加計扣除優惠政策范圍、提高計稅工資稅前扣除標準等減輕企業所得稅負擔的政策。

增值稅轉型改革及相關政策的實施，降低了東北地區企業固定資產投資成本，有利于鼓勵投資和設備的更新改造，也使得東北地區的重工業和高新技術產業在吸引投資方面受益。由于增值稅擴抵政策的拉動，東北地區企業結構調整、產業技術升級的步伐不斷加快，經濟活力有所提升。據中國稅務學會稅收學術研究委員會《完善稅制改革研究》課題組的測算，2004年，東北三省國內生產總值達到15 133．9億元人民幣，同比增長12．3%，幅度高于全國平均水平2．8個百分點；招商引資效果顯著，利用外資59．4億美元，同比增長83．6%，高于全國平均水平70個百分點；固定資產投資規模有很大上升，遼寧、吉林、黑龍江三省非國有投資分別比2003年增長了55．8%、41．4%和34．5%，增幅分別高于各省固定資產投資增幅7個百分點 。總體來說，“振興東北”的稅收政策形式比較單一，且具有短期性質，隨著增值稅轉型在全國的鋪開，其優惠效應就會消失。

我國目前尚未有對中部地區全區性的稅收政策傾斜，造成中部大部分地區（除吉林、黑龍江以外）在稅收優惠上成為“塌陷區”，使已經很嚴重的區域經濟失衡狀況更為突出。

二、我國區域性稅收政策效應分析

綜觀我國現行稅收政策，雖然始終沒有建立起全面、完整、系統的以協調地區經濟發展為目標的區域稅收政策體系。但是，為配合國家區域經濟發展戰略調整，體現稅收的調控職能，稅務部門也陸續出臺了一系列以促進地區經濟協調發展為目標的稅收政策。從政策實施效果看，這些區域性稅收政策在協調區域經濟發展，縮小地區經濟差距方面起到了一定的促進作用。但是，由于受現行稅制不健全、稅收管理體制、稅收優惠政策不完善等因素的影響，稅收調節的力度和效果還存在明顯不足，亟待調整完善。

（一）稅收區域優惠政策對地區經濟協調發展沒有起到預期效果

區域優惠政策的激勵效應是通過政策差別，人為營造特定區域的競爭優勢，從而起到鼓勵扶持的作用。因此，同等優惠政策下，受惠面越窄，政策的效應越突出。目前，我國區域統籌實際是東部、中部、西部以及東北地區這四大經濟板塊協調發展的問題。為保持發達地區繼續增長，促進落后地區加快發展，調動各地發展經濟的積極性，中央政府在協調發展的思想指導下，通過逐漸矯正過去傾斜的政策，把以前只給東部地區的稅收優惠政策部分擴大到中西部地區和東北地區，一定程度加強后者對投資吸引力，改變資本一邊倒流向東部格局。從目前廣泛實施的稅收優惠政策措施看，稅收優惠范圍變得非常普遍，平均主義顯現，區域優惠政策演變成為“普惠制”。

目前，針對西部大開發、振興東北老工業基地、促進中部地區崛起而制定的一系列稅收優惠政策，大部分是沿用東部地區改革開放以來陸續實施的優惠政策，政策內容趨同性突出。這樣，在東部地區享受優惠政策的時間和內容占得先機和實利的情況下，中西部地區并不具備政策比較優勢，政策優惠的區域性差異被抵消。

從已出臺的具體政策內容看，主要停留在所得稅優惠層面上，而我國現行稅制以流轉稅為主，造成優惠政策效應衰減。并且，對中西部等地區實行減稅或免稅規定，沒有與相關的地方稅收計劃增減任務直接掛鉤，由于中西部地區普遍存在地方政府財力薄弱的狀況，實際執行中很容易使優惠落空，無法達到稅收優惠政策的預期效果。

（二）現行稅制結構與地區經濟發展水平之間不相匹配

我國幅員遼闊，各地經濟發展程度極不平衡。少數大城市人均GDP已達到6 000美元以上，接近發達國家水平，多數城市處于傳統工業化和初級市場經濟階段，廣大農村地區停留在自給自足的傳統農業社會，按照聯合國人均年收入100美元的貧困標準，我國農村現在還有8 500多萬人生活在貧困標準以下。而眾多研究文獻表明，稅制結構與地區經濟發展水平存在密切關聯，稅制結構合理與否直接影響區域經濟發展。由于我國的政體屬于中央集權型，稅收立法權高度集中，地方政府沒有稅收立法權。同時，在統一的法律框架下，我國現行稅制結構也相對統一，不但中央稅制統一，地方稅制也大體相同，沒有體現地區間經濟發展水平差異，在客觀上形成許多弊端，不利于地方政府因地制宜地調控配置區域性資源，影響了稅收調節作用的發揮。

（三）現行稅收分配體制拉大了地區貧富差距

1994年的分稅制財政體制改革，出于區域發展戰略和歷史分配格局的延續性，為保證地方既得利益，原有分配格局暫時不變，而只對增量利益分配進行了重大改革。由于落后地區財源基礎薄弱和稅收增長相對乏力的現實情況，制約了中西部地區財稅增長的速度，拉大了地區貧富差距。其次，以第三產業為主要稅源的營業稅被設計為地方財政的主體稅種，通常經濟落后地區往往第三產業不發達，營業稅稅源增長緩慢，影響地方財政收入增長水平。另外，煙酒類、汽（柴）油類等征收消費稅的產業，在中西部地區產業構成中占有很大比例，稅收收入中所占比重相應較大，由于消費稅全部列為中央收入，削弱了中西部地區財力自我積累能力。

研究表明，稅收管轄權通過征收管理體制的傾向達到稅收分配政策效果。在我國表現為由于稅源轉移制度性因素導致的區域發展差距，存在著向經濟發達地區傾斜的現象，在相當程度上內在地擴大了區域間稅收收入的差距，從而影響了不同地區間政府收入能力水平。例如，現行稅法規定，統一核算的集團型企業的企業所得稅繳納是由核算地企業匯總繳納，而匯總納稅使企業所得稅集中于少數大集團公司總部或省級政府財政。

稅收制度層面導致的隱性的區域間收入再分配，強化了這種差距的傳遞。表現在：一方面，我國稅收體系以間接稅為主體，增值稅是我國商品稅的主要稅種，占流轉稅收入的40%以上。由于東部地區生產技術水平先進，加工工業能力強，輸出商品增值能力較大，進而能帶來較多稅收收入。而中西部不發達地區受工業現代化程度約束，產業結構較低，需要從東部發達地區輸入大量中高檔日用消費品，而且，以原材料及初級產品和勞務輸出較多，產品附加值低，增值能力差。這樣一來，在商品及生產要素的流動過程中，增值稅轉嫁性使增值稅收入在區域間發生了轉移，既中西部落后地區消費者過多負擔了東部發達地區輸入產品所含稅金。而更深層次問題是，受各地政府爭取流動稅源的影響，各地區的生產企業或銷售企業，往往通過在其他地區設立分支機構方式，人為地把一部分增值稅稅源轉移到企業總部所在的地區，在這一過程中，中西部落后地區與東部發達地區競爭中處于劣勢。另一方面，不發達地區還受到集團公司或跨國公司沖擊，使不發達地區所得稅基受到侵蝕，稅收收入減少。集團型企業跨地區或跨行業經營的情況較多，不同地區適應稅率不同，關聯企業利用地區之間和企業之間的所得稅政策差異和執法力度的差異，通過稅收籌劃轉移費用和利潤，以逃避或減少應交納的企業所得稅。由于東部地區經濟發達，聚集了眾多企業集團公司總部，享受優惠政策較多，所得稅稅率較低，各種要素資源在集聚過程中帶來了豐富的稅源，增強了地區稅收汲取能力。而中西部地區中央與省級企業集團公司較少，稅源流出或轉移較多。以上這兩個層面因素疊加在一起，使東部地區收獲了更多的利益，而相應擴大了中西部不發達地區稅源流失，減弱了中西部地區稅源汲取能力。

三、促進我國區域經濟協調發展的稅收政策選擇

當前，隨著統籌區域發展戰略的進一步深化，以“十一五”規劃綱要提出的健全區域協調互動機制以及主體功能區概念為標志，表明我國統籌區域發展進入一個新階段，全方位、多層次的區域協調發展進一步全面鋪開。一是區域經濟合作成了國家戰略，地區各自為政的發展也因之變化為區域內外合作、整合與協調發展；二是區域經濟協調發展成了方方面面的共識，中央政府主導的區域合作變化為既有中央政府主導的區域統籌發展，也有地方自發的區域合作；三是區域經濟統籌發展有了市場機制的牽引，政府主導的區域協調變化為既有行政主導的區域合作，又有市場主體自發的區域合作。因此，要適應形勢變化需要，加快稅收制度體系建設，提高稅收政策的有效性，根據不同區域的功能定位，實施不同的區域優惠政策，形成有利于區域經濟協調發展的機制，構筑落實科學發展觀的體制保障。

（一）加強財稅政策與產業、金融政策的協調配合

為了使國家財政稅收對區域經濟關系的調節力度更大、效果更好，應配合使用產業政策和金融政策，通過產業政策的傾斜和金融政策的支持來落實對區域政策的傾斜，從而達到地區經濟協調發展的目標。（1）力求通過產業政策的傾斜來落實對區域的傾斜，促進地區經濟協調發展。為此，可采取一些經濟、法律甚至必要的行政手段，確保國家支持的重點產業在有優勢的地區集中發展，并限制或嚴格限制沿海地區一些大城市繼續外延擴展高能耗的一般加工產業，促進資源加工型和勞動密集型產業向中西部資源豐富地區逐步轉移。（2）在支援中西部欠發達地區的經濟發展上要注重財政政策和信貸政策的協調配合。在我國資金市場化的現實情況下，調動信貸資金投入中西部地區，支援中西部基礎設施建設和資源開發有著重大意義。央行應按照保本經營的原則對項目審查和貸款投放，對于無利或虧損，但對地區發展而言又不可或缺的基礎設施建設和資源開發項目可由財政進行直接投資，充分發揮財政資金的導向作用，誘導信貸資金的投入，或由財政對銀行貸款進行貼息的方式進行支援，以支持信貸資金投入的效益實現。為了彌補中西部地區投資環境較差的缺陷，政府對到這些地區的投資還可提供低息貸款，并且出面對貸款進行擔保。國際上采用這種既吸引外部投入又打好內部基礎解決地區差距政策的例子很多，如德國、印度等的優惠性金融計劃、投資補貼計劃和稅收信貸等。另外，可考慮從中央的轉移支付中拿出一部分資金專門用于地區開發金融貸款的貼息，這樣既可以擴大地區開發金融的運作范圍，又可以提高財政資金的使用效益。（3）充分利用政策性銀行來加大對中西部的開發力度。隨著市場化改革的不斷深入，銀行的經濟機制發生了重大的變化，大部分銀行將轉變為商業銀行，以追求自身利益最大化的商業銀行很難由政府用來協調區域經濟關系。在經濟改革中逐漸成長起來的市場化融資更不會青睞市場發育程度較低、經濟技術水平較為落后的中西部欠發達地區。因此，只能通過政策性銀行為國家的宏觀政策提供資金支持。政策性銀行不以自身效益最大化為主要目標，而是以社會效益最大化為己任。在協調地區經濟發展關系方面，政策性銀行可以通過逐步提高國家在中西部地區的政策性貸款比重并在貸款利率和期限等方面實行優惠政策，支持這些地區的資源開發和基礎設施建設項目，以改善這些地區的投資環境，促進中西部地區經濟發展。這樣，通過政策性銀行合理籌資和科學地運用資金，可以促使國家的區域政策落實到實處，實行地區經濟協調發展的目標。

（二）深化稅制改革以適應區域經濟協調發展需要

1．增值稅轉型。將目前的生產型增值稅轉型為消費型增值稅。因為我國目前采用的生產型的增值稅不允許抵扣固定資產所含的稅款，不利于以重工業、資源開采為主的西部企業的資本積累和技術進步。從區域經濟結構來看，中西部地區大多是以原材料為主的工業，上游產品多，一般屬于資本有機構成較高的資金密集型，所投入的固定資產高，產品加工增值幅度小；而東部沿海一些省份以加工制造業為主，一般屬于勞動密集型。所以實行生產型增值稅反而使中西部稅負偏高，不利于中西部經濟發展。因此應實行消費型增值稅，促進中西部地區企業的資本積累和技術進步，同時有利于平衡東中西部稅負。

2．完善消費稅。首先，擴大消費稅的范圍，根據收入水平和消費水平的變化，進一步將一些高檔消費品列入征稅范圍。例如高級皮毛及裘皮制品、別墅、摩托艇、房車、沙灘車、高檔家用電器等高檔消費品納入征稅范圍，并制定較高的稅率。對某些高消費行為征收消費稅。為充分發揮消費稅引導消費、調節分配的作用，應對某些高消費行為在征收營業稅的基礎上再征收消費稅。如高爾夫球、賽馬、垂釣、射擊等高檔體育活動和休閑行為，高檔夜總會等娛樂行為，高檔美容美發、瘦身、洗浴、影樓等場所的消費行為。擴大消費稅征稅范圍，一方面避免東部的一些企業因消費稅的缺位而造成的稅負輕，另一方面作為高檔消費品和高檔消費行為的消費集中地，可調節消費者的收入水平，并集中更多的稅收收入。其次，為突出消費稅的特殊調節作用，可以考慮將更多地應稅消費品和全部的應稅消費行為，明確在零售環節或消費環節實行價外征收。

3．完善資源稅。擴大資源稅的征稅范圍，有選擇性將一些自然資源納入資源稅的征稅范圍，并提高資源稅的稅率。通過擴大資源稅范圍和提高稅負，減緩東中西部價稅逆向運行的局面，提高資源型產品的價格，將稅負轉嫁到資源的加工和使用環節，使得中西部利用資源優勢轉化為經濟和財政優勢，充實西部地區地方政府收入。同時還可引導企業合理節約使用自然資源。

4．健全財產稅體系。我國目前財產稅體系不健全、制度老化，加劇了地區間的稅負不平衡。通過健全財產稅體系，完善財產稅制度，提高財產稅的收入比重，使財產稅成為地方稅的主體稅種，同時也使得東部地區的稅負與納稅能力相適應。建立財產稅體系的思路是：在原有的財產稅體系的基礎上作整體轉型，其課稅重心從原有的個別財產稅對交易財產的交易額或收益額征稅轉向依據財產的存量價值課征，同時對處于轉移過程的流量財產的流量價值予以課征。完善財產稅制度，將房產稅和城市房地產稅合并為統一的房地產稅或改革為物業稅；將車船使用稅和車船使用牌照稅合并為統一的車船稅；開征遺產與贈與稅。

5．優化稅制結構。建立以流轉稅和所得稅雙主體的稅制結構模式，提高所得稅的比重。我國現行稅制以增值稅等流轉稅為主，由于流轉稅稅負易轉嫁，而所得稅負不易轉嫁，通過提高所得稅的比重，減小東部地區生產高附加值等下游產品的流轉稅稅負向中西部地區轉移的數量。另外，待條件成熟，開征社會保障稅，一方面促進社會保障事業發展，另一方面有利于完整稅收體系，改善稅制結構。

6．完善環境保護有關稅收政策，積極促進環保稅制的建立。為抑制環境惡化，加強全國特別是西部地區環境保護及為生態建設提供穩定的稅收支持。可以借鑒國外成功經驗，對大氣污染、水污染和對城市環境污染行為先行課稅。目前，應盡快開征燃油稅，并將城市污水、垃圾處理納入地方稅種開征范圍。

（三）提高稅收優惠政策的針對性和有效性以滿足不同地區經濟發展需要

由于我國目前地區經濟發展差距顯著，同一稅收政策在各地區實施，產生效果不同。需要在未來一段時期內，因地制宜地制定和實施地區差別政策，針對不同地區采取不同措施。按照“十一五”規劃提出的促進區域協調發展的新思路，以主體功能區為載體，根據不同區域的主體功能定位，將區域性的政策與功能性政策有機地結合起來，重新調整稅收優惠政策，制定更有針對性的區域激勵或扶持政策。在政策調整中，強化以主體功能區定位為目標，對于以優化開發、重點開發的主體功能區，給予促進經濟加快發展激勵措施，而對于限制開發和禁止開發的地區，取消一切經濟開發性的稅收優惠，由財政轉移支付彌補財政不足，滿足享受均等化基本公共服務的需要。在此基礎上，逐步調整以東、中、西部和東北地區劃分為基礎，按行政區制定的區域普惠性政策。

1．對東部發達地區主要政策：（1）對國家設立的綜合改革配套試驗區的深圳特區、上海浦東新區和天津濱海新區繼續給予多方面的稅收優惠，使之成為最具活力和實力最強的經濟體系，成為我國技術和制度創新的中心，以及先進制造業的基地，以有利于支持和帶動其他地區發展。（2）進一步發揮東部地區現實和潛在比較和競爭優勢，提高輻射帶動作用。積極推進產業結構優化升級，增強東部地區的企業創新能力。把資源消耗程度大、技術水平相對比較低的加工制造業外遷以及對高科技企業、研發基地和總部基地等加大稅收扶持和激勵力度。（3）對由于承擔較多外貿出口而導致出口退稅增加，地方財政負擔加重的口岸地區，應給予必要的財稅補償。

2．對中西部地區主要政策：（1）目前招商引資仍然是中西部地區的重要任務。應繼續加大吸引投資的稅收政策力度。對投資于中西部適宜開發地區的企業，在繼續保留現有促進開發的流轉稅、所得稅優惠基礎上，實行延期納稅制度，從成立之日延長企業所得稅優惠期限。并提高投資抵免優惠力度，對稅后所得再投資于中西部地區的，實行全額退稅的鼓勵政策。（2）為使稅收優惠政策更好地引導投資流向，強化企業主導型區域合作與發展，發揮大企業在跨區域資源配置中的作用。采取相對優惠的政策措施，如資金支持、稅收減免等政策扶持，幫助具有擴張潛力和要求的企業做大做強，使之成為中西部地區經濟協調發展的支柱。（3）實行吸引人才的個人所得稅優惠政策，提高個人所得稅的扣除標準，對為吸引人才地方政府給予的專門補貼予以免稅。

3．對老工業基地和資源型衰退地區主要政策：主要是通過適當減輕稅負辦法，提高企業自我發展能力。（1）對資源萎縮性企業或地區，適當降低資源稅定額稅率或免收資源稅，由此影響的地方財政收入由中央財政給予專項補貼。（2）為扶持接續企業發展，調整產業結構，對新辦企業給予減免所得稅照顧。（3）根據老工業基地和資源型城市財政困境，調整現行稅收分成比例，適當增加地方稅收留成比例，緩解地方財政壓力。

4．對區域經濟一體化的主要政策：目前，以優勢互補，在更大范圍尋求發展的跨地區經濟聯合非常活躍，繼珠三角、長三角、京津冀等經濟區域相續崛起之后，又出現了泛珠三角、泛長三角和環渤海經濟圈，以及沿邊境或跨境經濟聯合，出現了福—臺海峽西岸經濟區、粵—港澳關貿一體化、中國—東盟經濟一體化、中日韓三國區域經濟一體化等不同層次的經濟聯合。這有助于徹底打破行政分割和經濟社會發展各自為政的僵局，消除體制性障礙。區域經濟聯合必然要求稅收政策、征管制度協調配合，打破稅收圍墻，為構筑一體化的區域市場環境提供稅收保障。

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（責任編輯：于振榮）