政府改革的財政路徑：ＯＥＣＤ的經驗及其啟示

摘 要：治理變革是席卷全球的政府改革問題，其核心是提高政府有效性，從而增強政府施政的合法性。本文從比較分析的角度出發，選擇英國、芬蘭、瑞典、荷蘭等OECD主要國家20世紀80年代以來的政府改革作為個案，分析財政因素在上述各國政府改革中的地位和作用，總結財政改革推進政府治理創新、提升政府有效性的基本經驗，強調這些經驗對于尋找我國政府改革突破口、推進政府管理體制改革具有的重要啟示和參考價值。

關鍵詞：政府改革；有效政府；財政路徑； 改革突破口

中圖分類號：F812．0文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)04-0080-07

治理并不是人類公共生活領域中一個新穎的話題，而是對永恒話題的時代性思考。但由于不同時代、文明面臨的需求和挑戰不同，因此有必要創制各自適當的治理方式，以適應社會的演進、時代的需要。換言之，雖然諸如認同與合法性、治理效率、生存環境、統一和秩序、治理調適性等是人類公共生活面臨的普遍性話題，但對它們的思考和解決卻必須具有時代性、特殊性：如果不能對特定時代的公共需求和挑戰進行有效地回應和解決，公共權威將無以把握、滿足民眾的需求，并最終失去他們的認同和支持。人的需求總是隨環境之變化而變動不居的，而實現它的組織、結構、途徑卻可能由于追求相對穩定而滯后。因此，為了在變動時代中把握、滿足公共需求，以最終實現自身合法性支持，治理目標、結構和功能的變革就不可避免。

政府是公共利益的合法代表，承擔著滿足公共需求的主要責任，因而往往是最重要的、甚至惟一的公共治理主體。在傳統社會，專制性權威及其自上而下運行權力常常是主要的治理方式。近代以來，工業社會的成長以及由此引發的公共需求的復雜化、多樣化，推動了治理性質、方式的轉型，政府規模和活動范圍日益擴張，其組織結構也越發復雜化和精細化，這集中表現為現代民主政府和科層體制的出現和發展。民主權威取代專制權威使得政府治理發生了根本轉型：第一，被治者的同意成為政府的合法性基礎，即衡量政府治理正當與否的根本標準在于民意的支持；第二，政府運作的合理性成為政府合法性的重要支撐，即政府獲得民眾支持的重要依據在于其滿足民眾訴求的有效程度。在當代社會，民主政府運作的合理性——政府采用何種途徑、方式以最大程度地實現公共目標、有效滿足民眾需求成為政府治理成敗的關鍵。由于全球化、信息化時代的到來，民眾公共需求的多樣性、變動性日趨復雜，因此，對于當代政府來講，改革與其說是一種特例，不如說是一種慣例?！爸灰幸粋€不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形態?！?sup>[1]

一、有效政府：政府改革的目標

20世紀70年代以來，一場席卷全球、以提升政府有效性為核心的政府改革浪潮方興未艾。在西方工業化國家，由于經濟衰退、財政危機以及公民對政府服務的普遍不滿情緒，人們更加關注和強調政府的有效性問題。塞繆爾·亨廷頓等學者提交給三邊委員會的一份報告稱，西方國家正在普遍面臨由治理失靈而引發的對民主政府信任危機，其中民眾需求膨脹和政府負載過重正是導致其有效能力不足的根本原因。^[2] 在許多發展中國家和地區，提高政府有效性的呼聲更加強烈，由于歷史和現實的原因，許多國家對諸如保護財產權、公共道路、基礎醫療保健和教育等基礎性公共物品都不能提供，公共服務惡化、法治程度低以及政治腐敗等時弊，逃避稅收、違反法律等現象屢次發生，從而導致公共服務水平下降，政府有效能力嚴重不足，影響了政府的合法性基礎。在前蘇聯、東歐等轉型經濟國家，由于片面強調意識形態因素以及采用“休克療法”等激進的市場化改革，主張政府全面、快速地退出經濟生活，從而導致政府缺乏足夠的調控手段；同時，由于迅速放開物價、快速推行大規模的私有化以及將經濟過早地對外開放，引發了財政赤字急劇升高、國家內外債劇增，政府調控能力受到極大削弱。正是對政局混亂、社會動蕩、官場積弊等問題的痛切意識，以及對公共需求的復雜、動態、多樣性與滯后、僵化的傳統政府治理模式之間重重矛盾的深刻體認，世界各國都紛紛致力于深化政府改革，以提升政府有效服務的能力。正如1997年世界銀行全球發展報告指出，“一個有效的政府對于提供商品和服務——以及規則和機構——是必不可少的，這些商品和服務可以使市場繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府，不論是經濟的還是社會的可持續發展都是不可能實現的。”^[3]

有效性是衡量政府能力的重要指標，從而也是提升政府能力的關鍵因素。這里，政府有效性包含三層涵義：第一，效率涵義。在所謂“資源稀缺”條件下，政府施政日益面臨兩難境地：一方面，經濟增長乏力、可獲收入減少，即政府活動的財力支撐下降；另一方面，民眾對政府的要求越來越多，公共需求剛性增長，要求政府的規模更大、活動范圍更廣。換言之，人們要求政府提供更多、更好公共服務，卻不愿意提供更多的稅收支持政府的更多活動；與此同時，他們對日益膨脹的政府規模、煩瑣的辦事程序以及過高的運行成本卻越來越感到不滿。如何在盡可能少的資源供給條件下提供更多公共服務的產出和供給，這就為政府提出了更高的效率要求。第二，效能涵義，即政府公共服務的范圍應與其服務能力相一致。政府職能范圍與實現職能的能力相一致，是實現公共資源配置效率與政府有效性的基本前提。這要求必須厘清不同經濟社會發展階段、政治條件下不同國家政府的具體活動范圍，根據政府職能來確定政府應該汲取的公共資源、所要進行的公共支出規模和結構，以及選擇相應的政策工具。第三，效果涵義。公共需求既是政府施政的根本出發點，也是其衡量其是否有效最終評估標準。強化政府績效評估是有效政府的重要方面，雖然與私人物品的績效評估相比，公共服務的可測度性很弱，但“通過運用多個指標，即使不可能對產出進行直接的衡量，依然可以開發出一些弱的衡量尺度?！?sup>[4]

公共服務有效性是政府改革的應然目標，而能夠成功地實現這一目標則取決于是否能夠選擇適當可行的改革路徑，以及應對各種改革約束條件的適宜舉措?！熬烤购畏N改革計劃令人向往并不等同于從技術角度看是否最有可能。它們既有文化因素，也有技術因素，同時還要考慮是否具有可行性?！?sup>[5]政治因素、經濟因素和路徑因素是當代政府改革的基本約束條件：政治約束是政府的合法認同，其缺失的最終后果可能導致政府的垮臺或消亡；經濟約束是政府的財政壓力，其缺失的最終后果是政府失效或變革要求；路徑約束則是政府改革途徑、模式和突破口的選擇，其適當與否可能直接關系政府的成敗。進言之，改革路徑的選擇實質上也取決于對改革的政治或經濟約束條件的深刻認知，對改革方案的理性判斷。因此，政府改革無非有兩種根本路徑：政治路徑和財政路徑。本文認為，政治路徑是根本性、綜合性的，但其往往涉及復雜、敏感的政治過程，需要承擔付出巨大成本的風險；相比之下，財政路徑改革較為務實、具可操作性，符合我國漸進性改革的戰略要求。20世紀70年代以來，在英國、芬蘭、瑞典、荷蘭等OECD代表性國家進行的政府改革中，財政因素在政府改革中發揮的根本作用，財政改革引發各國政府治理的深刻變革，不僅提供了政府改革路徑選擇的橫向比較樣本，也為我國當前政府改革突破口的尋找具有重要啟示作用。

二、財政路徑：OECD政府改革的基本經驗

社會變革的背后總是隱藏著財政因素的重要影響，財政壓力也總是決定著政府改革的動因和路徑。(注:熊彼特在1918年《稅務國家的危機》一文中指出，“從國家財政入手的這種研究方法，在用于研究社會發展的轉折點時，效果尤為顯著……在社會轉折時期，現存的形式相繼隕滅，轉變為新的形式。社會的轉折總是包含著原有財政政策的危機……”。希克斯認為，近代西歐民族國家的興起最根本的原因就是財政壓力，君主們需要大量的金錢支付戰爭費用，而克服財政壓力則迫使君主向新興的資產階級借債，促進了資本市場和金融體系的發展和成熟，從而最終導致了傳統國家的近代轉型。諾斯比較了16—18世紀英、荷、法、西等國面對的財政壓力及各自不同的解決對策，認為適當的財政改革選擇導致英、荷兩國經濟的持續增長以及民主機制的成熟，而法、西兩國則因采取不同的舉措而出現經濟遲緩、停滯和政治生活的動蕩。)20世紀70年代以來一些主要OECD國家的政府改革進程，充分說明了這一點。

（一）財政壓力是政府改革的直接動因

二戰以后，政府在西方國家經濟社會領域的存在和持續行動，規模日益擴張，主要扮演著兩大角色：其一，通過公共開支和稅收杠桿調節經濟，降低經濟危機發生的頻度和深度；其二，通過公共行動促進社會公平、公共秩序和宏觀經濟穩定，捍衛和充實既定社會秩序的合法性基礎。“‘福利國家’的發展和制度化是當代公共部門的一個重要特征”。^[6]繼英國工黨政府宣布建設福利國家之后，北歐一些國家（主要指瑞典、丹麥、挪威、芬蘭等）更是積極推進高稅收、高福利政策。至20世紀70年代，北歐國家已成為福利國家的典范，被稱為“福利國家的櫥窗”。西方馬克思主義學者詹姆斯·奧康納認為，由于持續的擴大“社會投資”、“社會消費”政治壓力，國家行動使得越來越多的社會資源背離盈利事業，而作為國家行動的物質基礎的財政資源卻要依賴于盈利性企業的稅收和雇員的工資收入。最終，“對國家開支的需求完全超過了可望獲得的稅收和借貸資源，從而又對政府的合法性造成了極大的影響”。^[7]

表2顯示，1960—1980年代，包括英、德、法、意、瑞、挪、荷、丹、芬等在內的OECD國家中央政府支出占GDP總值的比重急劇上升，政府規模日益擴張。政府積極承擔經濟社會職能雖然對保證就業、維護公平等發揮了重要作用，但進入20世紀70年代，受石油危機以及其他因素影響，上述各國先后陷入了經濟“滯脹”（高通脹、高失業、低經濟增長）的困境，導致政府可獲收入相對減少。同時，公共消費的公共選擇導致社會福利等轉移性公共支出剛性增長，不僅拖垮了政府預算，而且削弱了經濟增長的動力，導致經濟衰退、失業率上升，縮減了稅基，更加惡化了政府的財政狀況。

在這一背景下，歐洲一些主要國家開始了對政府的改革運動。例如，英國的改革完全是由其財政壓力引起的，其直接源于1973年石油危機，并從1979年英國首相撒切爾夫人上臺后大規模的展開；北歐其他國家的情況也基本如此，日益龐大的社會保障支出使政府赤字劇增，債臺高筑，出現了巨大的“財政黑洞”。到80年代中期，丹麥的凈外債占到了其當年國民生產總值的40．2%，瑞典占23．0%，挪威占20．2%。從80年代開始，丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、荷蘭等國家先后開展了政府改革運動。正如Kjell A．Eliassen Jan Kooiman 所指出，“公共部門的發展不僅表現在其巨大的發展規模上，同時更主要的是表現在所謂的抽取——分配循環的日益不平衡上。也就是說，政府在制造越來越嚴重的‘財政危機’，或者如塔塞斯（Tarschys，1983）所說的‘財政剪刀危機’?！@種剪刀危機產生于70年，給整個80年代的公共部門的管理帶來了嚴重問題，促使人們采取新的財政措施來緩解收支間的差距”。^[8]

（二）財政改革是政府改革的重要內容

由于財政壓力或危機是引發政府改革的直接原因，在許多歐洲國家政府改革的最初階段，以降低成本、效率優先為主要訴求的財政改革往往成為政府改革的主要內容。聯邦德國科爾總理上臺后，新政府組閣還不到一個月，就宣布削減福利性公共開支。英國首相撒切爾夫人在上臺的第一年就狂砍失業家庭補貼20億美元，隨后又再度削減48億美元的公共開支。法國政府在1984年的政府預算中，同樣也大幅度地削減了公共開支，同時又提高收入所得稅，并提高失業保險基金的分攤額。瑞典政府在1989—1990年的“世紀的稅收改革”中，將所得稅的最高稅率從1989年的72%降低到68%，公司所得稅也從50%降低到30%。1993年，丹麥宣布在今后5年內將所得稅率的上下限分別由68%和57%下調到58%和38%。挪威在1992年的稅制改革中將普通勞動者、個體經營者和公司的所得稅從57． 8%、62 ．7%、50． 8%分別降到48 ．8%、51 ．7%、28%，并進一步擴大了稅基。此外，芬蘭、挪威和瑞典還引進了雙重所得稅系統，雙重所得稅系統（DIT）的主要指導原則在于將對勞動收入的累進稅率與對公司和資本收入的不變稅率相結合，從而形成了廣闊的稅基和相對低的稅率。對此，克里斯托弗·波利特和海爾特·鮑克爾特總結道，“無可否定的事實是席卷西方世界的行政改革主要由嚴重的預算赤字所引發。大規模地削減預算無疑構成了大多數行政改革的主要動因。因為行政改革的主要目標顯然是更好地經營政府‘事務’，即改善質量，提高效率，‘花費更少，工作更佳’，所以改革具有管理改革的特點”。^[9]

政府支出占GDP比重以及政府雇員的數量是衡量政府規模的兩項基本指標。表3、表4顯示，1985—1990年間，除芬蘭外，法、德、意、英、瑞、荷等歐洲主要國家的政府支出都有所降低；政府雇員總數有所下降，政府雇員報酬也隨之下降，在1990—1996年間，雇員報酬的增幅低于雇員數量的增幅，表明政府規模在縮減。

“公共管理改革在促進公共部門產生更多的價值方面是必要的，但并不足夠……要實現潛在的效率，就必須對公共預算實現嚴格的控制。”^[10]預算改革成為政府改革的主要內容，這是由預算在政府治理過程中的重要地位所決定的。第一，預算具有鮮明的政治性。誰來支付、支付什么、如何支付、稅率、稅種設定以及付費制度、減免稅費等問題需要在政治過程中決定；支出范圍、規模、怎樣支出也需要政治過程決定。第二，預算涉及政府管理的整個過程。公共項目、提供公共服務的具體方式、預算的成本以及活動效率、效益等等；第三，預算是衡量政府治理的重要工具。公共預算是一個有力的經濟工具，無論是對于國家或地方政府而言，政府預算都是用來評估收入再分配，刺激經濟增長和發展，促進就業，抑制通貨膨脹，保持社會穩定的主要機制。第四，預算與政府責任密切相關。公共預算是使公共官員對從公民手中征得、用于公共項目的資金承擔法律責任。由于公共部門資源分配活動所固有的政治、經濟及管理問題日益復雜且備受爭議，人們把預算、財政信息視為考量政府責任的重要指標?？梢?，預算改革有助于降低政府成本、提高政府效率，而且還會將政府改革引向結構、功能等深層領域。

（三）財政改革引發政府的全面改革

對1960—1990年代瑞典公共部門效率進行的全面調查表明，預算削減、公共開支的減少推進了更深刻的政府改革，而不是僅僅實現了預算控制?！肮补芾砀母镌诖龠M公共部門產生更多的價值方面是必要的，但并不足夠……要實現潛在的效率，就必須對公共預算實現嚴格的控制?！?sup>[11]但是，以效率為取向的預算改革、政府改革是有局限的，公共支出數量上的變革無法體現出是否真正提高了政府有效能力等問題，它無法告訴人們，公共支出占GDP份額減少的同時其他方面是否沒有損失，比如效率、有效性、質量方面，或者是否伴隨著公共服務整體標準或服務范圍方面減小程度的損失或嚴重降低。政府公共支出的下降趨勢，不僅將導致政府規模的縮減，而且勢必引發政府活動范圍重新調整，甚至政府組織結構的深層次變革。瓦爾特·基克特就此指出，“經濟衰退和政府赤字要求政府必須做出反應，重要的預算削減勢在必行。財政預算改革實踐確實引起公共行政和政府組織質的變化，這是因為，急劇削減公共部門預算規模不可能不影響到政府的組織和功能。預算削減的幅度越大，政府結構的變化越是不可避免。”^[11］［13]

正因如此，在政府改革的初級階段，雖然許多OECD國家往往圍繞預算財政改革來追求縮減公共開支、降低成本、提高效率等目標，但隨著改革的深化，政府功能和結構的變革日益被提上改革日程。Kjell A．Eliassen Jan Kooiman認為，政府改革的根本目標應著眼于重新調整政府的活動的空間，使之與市場活動的關系實現良性互動，“研究公共部門的關鍵是研究市場與國家之間的關系，進而研究政治（集體決策的組織安排，從而保證‘國家’對社會資源進行約束性的分配）與經濟（即主要通過‘市場’交換來進行的商品配置與再分配過程）之間的互動關系”。^[12］［14]有的學者進一步指出，應該在更廣闊的社會和政治背景下，把政府組織的內部變遷與外部社會政策和政治環境的變遷結合起來考察政府改革。研究表明，在歐洲OECD主要國家政府改革過程中，雖然改革最初常常是政府自上而下推動的，對改革感興趣的主要是政黨精英和高級行政官僚，但隨著改革的深入，越來越多的公民、社團、甚至私人部門都參與到改革中來，對改革發揮著越來越重要的影響。與之相應，政府改革的思路也不斷發展和創新，從最初的管理主義到參與式政府、分層化政府，直至20世紀90年代以來的治理與善治模式。上述改革進程印證著這樣的邏輯，財政壓力是引發政府改革的重要動因，財政或預算改革往往是改革的先聲或最初的步驟，隨后是政府功能、結構和管理技術方面的改革措施的展開，最終導致以制度變遷為核心的政府體制改革。

三、財政改革：我國政府改革的突破口

20世紀70年代末以來的中國改革是全方位的，它不僅包含經濟層面從計劃體制向市場體制的轉型，而且包括政府治理規則、機制的發展和創新?？傮w而論，改革呈現漸進性特征，主要表現為：第一，經濟轉型的啟動和初始階段不是一個“自下而上”的自發演進過程，而是一場“自上而下”由政府推動的“自我革命”。第二，經濟改革與轉型伴隨以大規模的制度變遷與創新，政府治理規則的變革是其中最活躍且具主導性的因素。第三，經濟轉型先于政府改革，通過選擇性地先難后易、階段展開的漸進方式，經濟轉型相對避開了深層次、體制性等改革難點，使得改革措施能夠較快取得績效，從而盡可能地減少了轉型的阻力。同時，這也意味著決定經濟運行規則的政府治理等深層次變革落后于經濟領域的轉型。第四，經濟發展的深化要求政府治理的根本變革，規范和限制政府權力，重新設定政府職能，以及通過改善政府運作機制、提高政府效率等。

政府改革的背后，實質是一系列利益、權力和權利關系的調整。政府治理規則的變革和創新蘊含的政府價值理念、結構、機制的新變化、新要求，必然牽扯著復雜的利益、權力和權利的調整、博弈和妥協等關系，從而構成了政府改革的體制性約束條件。具體來講，當前中國政府改革受制于三重約束條件：第一，政治約束。政府改革受到政治的意識形態、公有制主體的經濟性質與一黨執政的政治體制等約束，即政府改革的變革必須限定在既定的政治框架之內；第二，經濟約束。改革是特定經濟發展階段對政府服務能力和水平的要求，經濟轉軌——由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌——當前是政府改革的宏觀背景，也是其根本動力和約束條件；第三，路徑約束。政府改革是既有改革的延伸或新的階段，不是全新的、根本性的改革，而是在歷史路徑影響下的漸進性改革，而適當改革路徑的選擇則是漸進改革的必然要求。

在改革目標和約束條件都已明確的基礎上，尋找適當的改革突破口就成為改革成功與否的關鍵。英、芬、瑞、荷等OECD主要國家的政府改革經驗提供給我們的重要啟示是，財政路徑是當前政府改革操作性更強的現實選擇，它既可以相對避免黨政分開、依法治國、黨內民主等路徑的政治復雜性、敏感性，又可以由淺入深、從表及里漸進應對一系列改革的復雜議題。通過財政改革，可以漸進解決如下問題：第一，通過擴大財政收入，可以夯實政府施政的經濟基礎，增強公共服務供給的物質實力；第二，通過財政體制改革，有助于理順政黨與政府、執政黨與參政黨、政府與群眾團體等公共服務主體之間的關系；第三，通過財政工具尤其是財政收支的作用，可以推動政府職能轉換，提高公共資源的配置效率；第四，通過國庫集中支付、嚴格預算管理等，提高財政資金的使用效率，降低政府成本；第五，通過公共財政體制的建設和相關配套改革，建立健全政府責任制度，推動責任政府的建構，等等。

當前，東北老工業基地振興是統籌區域經濟發展、構建社會主義和諧社會的重要內容。振興戰略實施三年以來，東北地區經濟社會雖已取得初步成效，但仍面臨一系列結構性、體制性的突出矛盾和問題，對政府實施公共服務的有效性提出了更高要求，對政府的施政理念、體制和機制等構成了更高挑戰。在此背景下，積極借鑒OECD的改革經驗，通過財政路徑推進地方政府管理體制改革，提升政府施政的有效能力，不僅有利于東北地區經濟社會的可持續發展，而且可以為我國轉型期政府改革積累重要的經驗。

參考文獻：

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［10］ 克里斯托弗·波利特，海爾特·鮑克爾特．公共管理改革——比較分析 ［M］．上海：上海譯文出版社，2003．95．

［11］ 瓦爾特·基克特．荷蘭的行政改革和公共部門管理，西方國家行政改革述評［M］．北京：國家行政學院出版社，2000．177．

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［14］ 李森．關于財政職能理論的反思［J］．云南財經大學學報，2007，（3）．

（責任編輯：楊全山）