公權力運行寬容與公民理性政治參與的實現

摘要：民主政治的核心是公權力與私權利的良性互動。在政治文明漸濃的今天，公民權利日益覺醒，公權力運行寬容將成為公民理性政治參與的重要驅動力。通過公權力運行寬容和法律化制度設計為公民理性政治參與的實現提供一個優化模式，使公權力與私權利在寬容理念指導下實現良性互動，從而加速和推動政治文明進步發展，已成為必然。

關鍵詞： 公權力；寬容；政治參與

作者簡介：胡東（1962—），男，黑龍江哈爾濱人，黑龍江大學法學院副教授，對外經濟貿易大學法學院博士生，從事憲法學、行政法學研究。

中圖分類號：D621.5D911 文獻標 識碼：A 文章編號：1000-7504（2008）04-0071-05 收稿日期：2008-05-07

在政治文明不斷發展進步的今天，民主、民本、民生已開始成為新聞媒體概括當今中國時政的主流話題。與之相伴的“公民權利覺醒”、“參與”、“維權”等詞句也常常在報紙雜志上悅人眼目。作為一個不爭的事實，公眾力量廣泛深入地影響并介入當今中國的國際關系和社會政治生活。民主政治以不可阻擋之勢步入了百姓生活，“政治參與”不再是理論界的奢侈品、人民代表的獨占物，普通民眾的話語權業已成為國家政治運行的重要影響力量。面對政治文明時代不斷增長的公民政治參與，公權力當以怎樣的姿態回應，以確保公民的政治參與的理性化是一個亟待解決的現實課題。

一、公權力運行寬容：民主政治的內在屬性

當今世界，建立民主政體的國家很多，但真正運作成功的卻十分有限。原因就在于許多國家只是在正式制度上建立了民主政治，卻未能實現民主政治運作，主要表現為公權力運行不寬容。“寬容”一詞，按照《布萊克維爾政治學百科全書》的解釋，是指“一個人雖然具有必要的權力和知識，但是對自己不贊成的行為也不進行阻止、妨礙或干涉的審慎選擇”［1］（P820）。寬容實際上是一種放棄，是有權力的人放棄把他認為合適的生活方式（如信仰、行動偏好等）強加給其他人［2］。在政治學或憲法學領域，寬容用來特指政治寬容，即不同政治主體之間的相互容忍，是一種以價值多元化為根據的、以民主協商、平等對話以及和平競爭為主要活動方式的政治實踐活動。它首先意味著對現實主體和價值多元化的承認，其次意味著對不同主體之間平等地位的尊重；復次，意味著對不同價值標準的客觀理解；最后，也是最重要的，意味著對自己價值標準的信念執著［3］。

公權力運行寬容是民主政治的表現，是憲政體制下公權力配置與行使的開放化和規范化的統一。公權力運行寬容反映了民主政治的內在屬性：

首先，在民主政治體制下，公權力的配置體現了寬容精神。民主政治的前提是憲政的建立與發展，同時民主政治也是憲政的核心。憲政建立的過程既是權力斗爭的過程，也是權力妥協的過程。憲法本身就是妥協的產物，例如美國憲法的誕生就是各州代表相互寬容與妥協的產物，“參與立憲的利益（或利益集團）是多元的，立憲的過程必然是一個協商和妥協的過程，由此產生的憲法必然是一個多元利益相互妥協的產物”［4］（P7）。在民主政治體制的建立和發展中，公權力在國家機構以及公共團體之間的分配，必然反映各種政治力量的相互寬容與妥協，這在前資本主義的政治生活中是不可能存在的，專制社會的政治從來是不寬容的，常常伴隨暴力強制和血腥殘殺。因此，公權力如何分配，公權力配置是否體現政治寬容就成為區分專制政治與民主政治的原則界限。

其次，民主政治的實現要求公權力的行使貫徹寬容精神。民主政治的最高原則是主權在民，即“一切權力屬于人民”，而要使“一切權力屬于人民”獲得實現，就必須以憲法的形式對“一切權力屬于人民”予以確認和保障，并通過憲法和法律將人民享有的一部分權利轉化為公權力。國家法律的頒布和實施，國家機器的設置和運行，實際上就是公權力產生和行使的過程。近代國家的公權力是人們基于契約將個人權利讓渡給國家的結果，“任何國家權力無不以民眾的權力（權利）讓渡與公眾認可作為前提的”［5］（P62）。因此，公權力的行使必須體現人民大眾的權力意志，最大限度地整合具有差異性的資源，體現出事實上的平等與廣泛參與性。在權力運行中，人民大眾的權力意志應具有對施行政策的最終否決權。這里所體現的寬容表現在司法上，是對善良違法者持寬容態度；表現在行政執法上，權力行使者應堅持公共利益與個人利益協調一致和循序漸進的原則，在行政執法中兼顧行政目標的實現與民眾的可接受性，寬容和審慎地對待行政相對人，最大限度地保障行政相對人的參與權，增加執法的程序因素，同時在執法方式上也應從原來的剛性執法變為剛柔相濟，引入非權力化的柔性執法方式，如采取行政契約、行政指導、協商、說服等非強制手段，以達到政府與民眾的和諧。

當然，公權力的寬容并不是無界限的，無界限的寬容必然造成紀律、秩序的破壞，最終挑戰公平正義，損害公民的民主權利，破壞民主政治。寬容的界限在于尊重社會主導價值觀和不危害國家利益，而憲法正是界定公權力寬容限度的規則體系，憲法既規范公權力的濫用，也規范公權力的過度寬容。

二、公權力運行寬容：推動公民理性政治參與的驅動力

公民理性政治參與是指公民通過各種合法方式參與社會政治生活的過程，它以直接或間接的方式影響政府的政策和決策，包括各種利益表達、利益維護等行為。公民的理性政治參與是民主政治的應有之意，而要驅動公民的理性政治參與，公權力運行寬容發揮著重要作用。事實上，公權力如何對待公民的政治參與行為，直接關系到公民政治參與的方式、熱情，并影響著公民政治參與的擴大。在此，公權力運行寬容將成為推動公民理性政治參與的重要驅動力。

首先，公權力運行寬容有利于保護公民理性政治參與的熱情。公民理性政治參與的程度是一個國家民主政治發展水平的標志，公民廣泛地參與政治活動，才能推動社會的政治文明。而公民政治參與具有自愿性，公民參與政治的權利由公民自行決定放棄還是行使。公民政治參與的積極性取決于公民政治參與的熱情。公民政治參與與公民切身利益密切相關。公權力對公民的利益表達行為、維護權利的行為采取寬容的態度，則有利于保護公民政治參與的熱情。“當各種不同利益群體表達利益的要求及其實現利益需要的渠道被阻隔時，社會成員就會產生挫折感、不滿感，甚至不安感和恐懼感，從而形成政治冷漠心態。”［6］

其次，公權力運行寬容有利于提高公民理性政治參與意識。人的任何行動都受思想意識的支配，公民理性政治參與意識決定和影響著參與的方向，決定公民政治參與是否是理性的、有序的。當前公民政治參與中，有許多公民不是出自公民的社會責任感和權利義務的認識，而是一時沖動、發發牢騷，或僅僅是為了維護私利，參與的主動性、自覺性差；還有相當數量的公民對政治參與態度冷漠，這些都是公民政治參與意識不強的表現。而公民政治理性參與意識的培養和提高是全社會的責任，也是政府與公民互動的結果。因此，政府應通過多種途徑加強對公民參與意識的培養，這其中公權力運行的寬容發揮著重要作用，而對公民的權利訴求，公權力只有寬容運行才能更好地培養公民的主體意識、權利意識和責任意識，最終促進公民理性政治參與意識的提高。

再次，公權力運行寬容有利于營造公民理性政治參與的寬松環境。擴大公民的政治參與，需要營造一種寬松的民主政治環境作保障，讓各社會群體都能通過理性化、制度化的途徑，發揮政治參與的表達功能，將他們各自的利益要求輸入到我們的各個決策系統，以影響決策的結果。如果對公民的利益表達和維權行為動輒用“破壞穩定”、“非法組織”等名義簡單予以壓制，則必然造成公眾對政治的疏遠和恐懼感，造成公民對政治參與的冷漠；而只有尊重不同利益主體的訴求，充分保障公民的民主權利，公權力在對待公民的群體行為時嚴格依法定位，寬容對待私權利，才能營造寬松的氛圍，使公眾增強對政府的信賴感，從而促進公民的政治參與。

當下，我國公民的政治參與方式主要有以下幾種：1.代表參政，由人民選出代表代替自己對國家時政發表意見、建議；2.信訪參政，民眾通過國家機關設立信訪機構表達意見；3.激進民主，即公民通過游行、示威等群體行為表達意見；4.網絡民主，即公民通過互聯網等現代化通訊設備發表意見。學界將代表參政稱為議會制民主、間接民主，將激進民主、網絡民主等稱為直接民主、參與制民主。代表參政、信訪參政作為政府主導的參政模式，目前制度設計較為健全。而必須引起公權力廣泛關注且不能回避的則是激進民主、網絡民主等直接民主。直接民主是體現公民當家作主地位的重要手段，運用得好可以實現公民民主參政地位，運用得不好，則會導致社會秩序的混亂。可是，公權力在行使時如何把握好這個度，則并非易事。施之過嚴既會侵犯公民的權利，也會導致公民的政治冷淡；施之過寬又會因權利行使過程中可控性差而導致社會的秩序混亂、社會動蕩。在此，應當通過推進制度創新和觀念改變，通過公權力運行寬容來驅動和加快社會治理向多層次、復合化民主政治轉型，實現公民政治參與理性化、有序化。

三、公權力與私權利良性互動：公民理性政治參與的實現途徑

公民的政治參與是公民通過一定方式影響政府決策的過程，也是公民行使權利的過程，公民權利與國家權力的相互作用構成公民政治參與的內容。公民政治參與既具有增強國家政治能力的效果，也具有分散和制衡國家權力的效果，因此，公權力與私權利的良性互動則雙贏，惡性對立則兩傷。從這個意義上說，公權力運行寬容和公民的理性政治參與過程也是公權力與私權利良性互動的過程。就一般而言，公權力與私權利的基本關系是：私權利產生公權力，公權力保障私權利，私權利與公權力相互制約。在這一基本關系中，私權利是本原，公權力則來源于私權利的讓渡。人民是一切權力的享有者。但是權利的無限會成為權利行使的桎梏，人民為了更幸福地生活，不至于在無限權力爭斗中彼此消滅，便通過制定憲法、法律的方式將本來屬于自己的卻容易侵害自己的權利行使那部分——權力，授予給國家、政府代替自己行使，于是產生了公權力。人民又以法令的形式將那些容易造成權利侵害、影響幸福生活的行為予以明確禁止，將其稱之為“違法”。沒有禁止的行為便都是合法的。此外，人民還擔心授予出去的權力（公權力）反過來侵害自己，就用法律劃定明確的運行界限。然而，擴張性似乎是一切權力的本性，“政治國家從市民社會中產生出來，卻又成了凌駕于市民社會之上的統治力量”［7］（P283）。“如果一個公共行政制度只注重結果而不關心人權，那么它就有可能導致獨裁與壓迫。”［8］（P356）這就需要對公權力進行制約和控制，而有效制約公權力的最好辦法就是以私權利制約公權力。以理性的對話整合沖突，關注私權利的基本需要和要求，任何社會問題都會迎刃而解。“只要一個現存的法律制度滿足了人們的基本需要和要求，社會就會認為該制度是正義的，或者至少是合理得能讓人們容忍。”［8］（P308-309）

在私權利制約公權力的同時，也要求公權力對私權利給予保障和協調，即賦予公權力以必要的權威。“在多元權利對公權力的分割、平衡和制約的同時，強化多元化權利的自主自律發展以及與公權力的互動合作，通過民主參與，使公權力為權利和公益而合理有效地設定和運行，進而賦予公權力以穩固的權威性和合法性。”［9］（P260）人類社會發展進程中經歷了以崇尚個體自由的“夜警國家”向以社會為本的“福利國家”的過渡。面對由人組成的社會，公權力不能僅僅充當社會秩序維護的“守夜人”，還必須為個人無力擔當的公益事業建設、人類共同福祉的發展，尤其是私權利的保護提供幫助。在現代社會當中，公權力與私權利的關系不再是簡單的管理關系、命令與服從關系，而是一種服務與合作的信任關系。然而，反思我們對待公眾群體行為等私權利保護問題的態度，公權力一直沒有脫離“管理論”，即以權力執行為本位的秩序行政觀的思想圖景。這種行政觀的核心價值取向就是公權力如何限制、規范私權利的行使，這是一種以身份的不平等為代價的法治形態：公權力處于絕對的支配地位。

現代政治要健康運行，需要增強私權利與公權力之間的溝通與互信，這樣的溝通和互信越多越理性，政治運行就越安全越公正。在這里，關鍵問題是公權力對私權利的合理訴求進行理性回應。回顧傳統中國發展的歷史，農民起義推動了歷史的發展，也反映出我們民族歷史進程中私權利對公權力的沖突與對立。其間矛盾的解決始終是“革命式”的，中國歷史曾多次走上代價高昂的革命路徑，在很大程度上就與公權力運行缺乏寬容有關。這種方式雖然有助于革命的徹底性，但是其負面影響是巨大的，總是伴隨以社會的急劇動蕩和社會財富極大浪費以及民不聊生為代價。與之相比，雖然英國資產階級革命是以和貴族的妥協包容，保留封建王權為代價，卻是換來社會的平穩過渡，其負面影響比較小。歷史的經驗告訴我們，理性的民主社會，公權力運行應當通過法律設定一種穩定的制度，以防止、減輕這種沖突與對立。這種穩定的制度，我們可以稱之為“社會減震系統”，減震系統的核心應當是讓民眾尤其是那些處于私權利與公權力沖突中的人有表達意愿的機會，建立保障公民參政議政意愿的表達機制。

新時期我國的政治實踐已經表明，公權力與私權利之間越是能經常溝通互信，越是易形成良性互動關系。在當今中國，公民意志表達的順暢，實際上有助于建設一個發達和高效的政治文明。令人擔憂的不應當是公民意志表達采取何種形式，公民的參政議政心理的麻木當是最令人擔憂的。2003年末2004年初在廣東出現的非典疑似病例，廣西等地相繼出現的禽流感疫情，政府迅速向社會通報疫情，不隱不瞞，及時采取防范措施，社會并未出現恐慌，公眾心態平靜，社會秩序井然，可謂公權力運行與公眾權利保護良性互動的結果，這一經典范例為公權力在公眾“表達自由”領域的寬容運行提供借鑒與信心。事實上，奧運圣火在海外的傳遞時，正因有海外華人民間力量的群體愛國行動與國內網絡民主的交相輝映，圣火傳遞才不致被“藏獨”分子破壞，因圣火傳遞而聚集起的愛國主義熱情也震撼了世界。

在公權力運行寬容框架下，公權力與私權利之間的良性互動既是公民理性政治參與的前提，又是公民理性政治參與的途徑。因為，公權力與私權利之間的關系是現代民主政治永恒的主題之一。而我國當下諸多社會矛盾和問題的出現在很大程度上就是因為二者關系未能很好地理順。正如著名法學家江平所言：“私權利日益覺醒和擴大，而公權力仍然保持著干預和管制力量，這就構成了轉型社會里公權力和私權利的必然沖突，甚至在某一個時期，某一個時段更尖銳，這是客觀規律造成的。”那么如何消減公權力和私權利的沖突，回應“政治文明”建設呢？其主要內容是要求公權力依照法治規律運行，不僅防止公權力違法行使侵害公民合法權利，更要防止公權力合法行使時對公民合法權利的侵害；同時，還應努力建設服務型政府，發展經濟、增進公民福祉、保障公民權利，公權力為私權利——公民參政權的行使創造條件。可見，公民權利與國家權力之間的關系協調和利益平衡問題事實上也就構成了公民政治參與的重要內容。對此，要在法治框架內不斷調適和修正私權利與公權力之間的關系，竭力調適個性與共性、公域與私域、普遍利益與特殊利益之間的矛盾和沖突，以使國家與社會及其公民之間達到某種妥協與均衡，這樣的調適和修正在最本質的意義上，表現為法律至上，法律之治。公民理性政治參與的過程也是公民在法治框架下通過一定方式影響政府決策和依法管理國家事務的過程。只有公權力與私權利的良性互動，才能實現公民的理性政治參與，從而推進民主政治建設，擴大國家政治能力。換言之，公民的理性政治參與來自對政府的寬容并能增強政府政治能力，而政府的寬容反過來會防止公眾的政治冷漠，從而進一步促進公民的理性政治參與。

四、公權力促進公民理性政治參與的保障機制

公權力寬容地對待公民的政治參與，要求建立相應的保障機制，一方面要保證對公民政治參與的擴大，另一方面也保證公民政治參與的理性化、有序化。僅有參與的擴大化而無完善的法治保障，將會使公民的政治參與發生變異，政治的相對平衡就會被打破，政治參與就可能成為政治秩序的破壞力量。黨的十七大報告強調，要“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”。因此，促進公民的政治參與要建立和遵守法治秩序，實現公民政治參與的理性化和法治化。當前，應加強制定有關公民政治參與途徑的立法，擴大和完善公民理性政治參與的渠道，構建與公權力運行寬容相適應的保障機制，其中主要要做好如下幾個方面工作：

第一，堅持和完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度等公民政治參與的基本制度。首先，實現公民的政治參與，人民代表大會發揮著至關重要的作用。因此，一方面，應加強人民代表大會的職能建設，努力使人大及其常委會真正履行立法權、決定權和監督權，完善人大的各項工作制度，如提案審查制度、質詢制度、表決制度等。另一方面，應完善和落實選舉制度，增加人大代表選舉的公開性和競爭性，同時擴大公民參與人大立法工作的渠道，健全旁聽和聽證制度以及重大決定和人事任免的事前公告、公示制度。拓寬人大代表聯系普通民眾的管道，保障人民群眾意志的表達。其次，應充分發揮民主黨派和人民政協的參政議政作用，健全重大事項向民主黨派征詢意見制度、加強政協提案工作等，通過民主黨派和政協委員聽取所代表的利益群體的意見和呼聲，盡可能地使廣泛的社會階層參與到政治生活中去。

第二，健全和完善政府信息公開、聽證和專家咨詢制度。首先，信息公開是公民政治參與的基本條件和前提，沒有信息公開，公民就不了解政府決策的根據、形成過程和預期目標，就很難對政府的決策進行評價，提出自己的意見、建議。當前應認真貫徹《政府信息公開條例》，完善網站建設和新聞發布制度，堅持以公開為原則，以不公開為例外的原則，主動公開涉及公民切身利益或需要公眾參與的事項，以保障公民的知情權和參與權。其次，聽證是國家機關在作出決定前，公開舉行聽證會，廣泛聽取利害關系人意見的程序制度。聽證包括立法聽證、司法聽證和行政聽證。當前，聽證需要進一步擴大聽證的適用范圍，擴大聽證代表的廣泛性，使各方面的意見都能得到表達。再次，建立專家咨詢委員會制度。針對不同行業、不同領域，建立各種專門的咨詢委員會，讓專家與政府官員一道參與決策，能夠有效確保公民對決策制定的影響。

第三，完善新聞媒體的立法和電子政務建設。首先，新聞媒體作為信息傳導的介質，是公民和政府通過信息公開管道實現交流與溝通的公共平臺。其中網絡媒體以其更大的代表基數，在反映公眾意見方面具有獨特的優勢。“沒有新聞媒體的平臺，公眾意見必然無法得到暢通的表達。沒有了意見表達與交流，任何經憲法宣布了的政治參與、利益表達、輿論監督等公民的自由和權利只不過是一種點綴。”［10］當前應完善新聞媒體方面的立法，優化媒體環境，保障新聞媒體的溝通功能和正確的輿論導向。其次，還應加強互動式的電子政務建設，完善政府網站的信息交流平臺，充分實現公民的利益表達。

第四，推動民間組織的發展。“為了實現自主和互動，解決各種依靠政府不能解決的問題，保護自身權利和應付社會困境和危機，人們就需要以利益和志趣為紐帶而自發組建各類民間組織，包括各種學會、協會、聯合會、商會、基金會、促進會等等，從而成為與行政組織、經濟組織、事業組織相并行的第四大組織體系（或第四權力）。”［11］這些民間組織是獨立于國家政府力量的非政府組織，他們通過展現社團功能來推進社會多元化，“他們以群體形式進入國家政治生活并展現民主參政和監督制約功能”［11］。大力推進民間組織的建設不僅有助于提高公民政治參與的質量，也有助于構建國家與公民的良性互動，推進社會政治文明。

總之，公權力運行寬容及公民政治參與理性化、有序化的實現，不僅是我國和諧社會建設的題中之意，而且也是支撐我國社會經濟持續發展的重要制度保障。和諧社會決不是沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決利益矛盾和化解利益沖突，并由此實現利益均衡和和諧發展的社會。

參 考 文 獻

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［責任編輯李宏弢］