論我國農村建設用地使用權流轉的制度變遷

農村建設用地使用權流轉，是指鄉村各級集體經濟組織依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村建設用地使用權，或者是鄉鎮企業及農民個人將自己依法獲取的農村建設用地使用權，通過轉讓、租賃、抵押、作價八股等方式，有償讓予其他單位或個人使用的行為。在我國農村，尤其是地處城鄉接合部的農村，集體建設用地自發進入市場流轉的情況已相當普遍，但與此相對應的是。我國農村建設用地使用制度改革至今未能取得突破性進展。農村建設用地的流轉始終被法律限制甚至禁止，法律制度建設已經滯后于現實經濟的發展，使得農村建設用地流轉不能適應工業化、城市化快速發展的需要，農民無法合法獲得相應的財產主體地位，分享社會經濟發展的成果。改革并構建新的農村建設用地使用制度已成為必然。

一、城鄉分割的二元土地制度及農地產權的界定不請，極大限制了農村建設用地的流轉

我國現行土地法律制度存在著制度不均衡的現象，即制度供給不能適應制度需求。從我國現行的土地法律制度來看。實行的是城市土地國家所有和農村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，我國《憲法》、《土地管理法》及相關法規對這兩種土地所有權是作了不同規定的，尤其是在兩種土地使用權方面，存在很大的區別。按照《土地管理法》規定，國有土地使用權可以出讓、轉讓、出租、抵押，即法律按不動產用益物權的模式設計運作；但對集體土地使用權來說，則不能享有用益物權的處分權能。權利人只有在出資、入股、聯營等特定情況下才能發生權利轉讓。原則上集體建設用地使用權不能轉讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區別也很大。按現行法律，國有土地使用權的主體不受任何限制。而集體建設用地使用權的主體則限定在具有農村村民屬性或農村集體組織屬性的單位或個人，其交易范圍也嚴格限定，只有破產和被兼并企業才可以轉移集體建設用地使用權。農村土地要轉化為城市建設用地，必須經征用轉化為國家所有，然后才能轉變為城市建設用地。這種征地制度由于利益分配不公引發大量社會矛盾與沖突，限制了農地的市場化流轉。

同時，現行農地制度還存在產權模糊，所有權主體虛位的問題。現行的農村土地制度，雖然明確規定土地歸集體所有。但是集體指向不明確，究竟誰是集體土地所有權的代表模糊不清。鄉鎮政府、村委會、村民小組及農民個人都享有土地的某一方面權能，但都不是所有權主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構的狀態。

就農民個人所享有的農地承包經營權而言。也是不完整的，或者說是殘缺的。這表現為土地承包經營權缺乏排他性和可轉讓性。農地承包經營制從本質上說是一種按人口均分土地為基礎的農村社區所有制，這決定了農地承包經營權必然要隨社區內人口的變化而進行周期性調整。土地周期性調整所產生的承包經營權缺乏排他性使農民無法對特定地塊的地權形成長期而穩定的預期，這不利于激發農民土地投資的積極性，還可能造成對土地的掠奪式經營。這種周期性調整本質上是土地的行政性調整對正常的市場流轉的替代，是不利于農地流轉市場的發育和發展的。

隨著市場經濟的發展。農村勞動力、資金等要素加快流動起來。土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉也成為必然的趨勢。但是。目前實施的農村集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后。其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，限制了農村建設用地的流轉。

二、農村土地所承載的社會保障功能的日益強化成為當前農地流轉的制度障礙

作為一種特殊的生產要素，土地具備三重職能：首先，生產要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產職能。土地作為一種財產。其各種權益可以分割、流轉和交易。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農村居民的情況下。盡管部分農村居民已經不再主要依賴土地維持生存和提供收入流。但卻需要依靠土地來為其提供失業、養老等社會保障。

經濟處于不同階段。農戶經濟結構處于不同的狀況，將直接影響農民對土地不同職能的看重和依賴。當經濟處于食品供給嚴重不足的時期，土地經營就是農戶經濟的全部。這時土地是農戶維持生計和獲得收入的唯一來源。而當農戶經濟結構發生變化。其主要的生存依賴已經不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現出來。當農戶完全進入城市或者已經具有完善的社會保障時。土地的財富功能的實現就成為主要問題。目前來看，我國絕大多數的農戶經濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

因而，土地對農民不僅具有生產資料的功用。還具有非生產性功用。即提供就業、社會保障的作用。盡管工業化與城市化的發展給農民帶來了大量的非農就業機會，一些農民的非農就業收入也已經超過務農的收入，甚至有些農民早已進城多年并已在城市擁有了穩定的收入和住所。他們仍不愿放棄土地。在一定程度上說。目前的農村土地產權制度已經異化為農村社會保障制度，農民家庭農業生產不是為了追求利潤最大化，而是為了最大限度地保持家庭成員的基本生存需要。這種農地的社會保障功能強化了農民對土地的依賴，降低了農民將土地轉出的意愿。同時，土地承擔社會保障必然要求社區內土地按人口均分。土地均分又必然引發土地的行政性調整，這也限制了當前農地的流轉和集中。

三、經濟主體對潛在利潤的追求盛為當前農村建設用地使用權流轉制度變遷的動力

制度變遷的前提是存在一股現有制度下無法內部化的外部利潤流，制度變遷的根源在于經濟主體想獲得存在于現有制度之外的潛在利潤。隨著我國工業化和城市化的發展，產生了對于城市建設用地的巨大需求。土地資源日益稀缺。農村土地，尤其是城鎮郊區的農地一旦轉化為城市建設用地，將實現經濟價值的巨大升值。正是對這種升值收益的追求成為了農村建設用地大量自發流轉的驅動因素。而在現有的征地制度下。農村建設用地要轉化為非農建設用地，必須經政府征用為國有土地，再由政府出讓給城鎮用地者，夜地轉化為非農建設用地的土地增值收益絕大部分歸各級地方政府占有。農民所獲征地補償很低。引起農民的極大不滿和農村社會矛盾的激化。此外，通過夜地的自發流轉，實現土地的集中與規模經營，并借此調整農業產業結構，推進農業產業化經營，促進農產品生產基地化、專業化、集約化。這都將帶來巨大的潛在收益，也成為農地加快流轉的重要動力。

與此同時，制度環境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，我國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉的限制，從絕對禁止流轉再到《土地管理法》中放開一個口子可以流轉，無不體現了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設用地流轉的環境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權。這是我國土地使用制度改革中的又一次開創性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉制度的創新使得潛在收益的獲得成為可能，促進了集體土地流轉的制度創新。

四、農村建設用地使用權流轉的制度構建

目前農村建設用地的自發性流轉造成了土地市場的混亂，應當適應土地流轉的實踐。對相關法律和政策進行修改。推動農村建設用地使用權的市場化流轉。

(一)對相關法律法規進行調整以適應當前農地流轉的現實

第一，應在法律上明確規定集體土地所有權與國家土地所有權是兩個平等的民事權利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內容。集體土地應與國有土地一樣，可以出租、出讓、轉讓、抵押，可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》，農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益。第二，應在立法上明確農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性。第三，在總結各試點城市地方性法規的基礎上，應盡快制定全國性的法律法規《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》，解決集體建設用地在流轉中的無法可依現象。第四，相關法律的修改，要增加農民土地權利保障的內容。《物權法》出臺后，所增加的農民土地權利保障條款的內容，需在《土地管理法》的修改中得到確認。

(二)明晰農地產權，明確土地流轉的收益分配

讓農民擁有完整意義的土地承包經營權，是農地制度創新的核心和主要方向。在從法律上完善農村土地產權制度，明確集體經濟組織土地所有權主體地位的基礎上，賦與農民完整的土地承包經營權，特別是賦予農民對土地的處置權及相應的抵押權。允許農地承包經營權自由流轉和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單一的國家出讓變為國家和農民集體雙供給。

要對集體建設用地使用權流轉中的土地收益分配問題做出明確規定，確定農村集體土地流轉的基準地價和最低保護價，規定集體建設用地使用權流轉價格不得低于最低保護價。同時，明確集體經濟組織的所有權，土地流轉所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉的收益分配。集體土地流轉收益分配的具體方案應由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農村社會保障體系

要對當前不公平不合理的土地征用制度進行改革。一要將土地征用范圍嚴格限定為。公共利益”需要，并制定。公共利益征地否定式目錄”，明確規定以營利性為目的的用地不得征用。二要提高征地補償標準。目前征地補償依據的是被征用土地的農用價值，這導致對農民的補償偏低，征地補償應以夜地轉化為城市建設用地區的市場價值作為補償依據，并適當考慮區位因素。給農民以公平合理的補償。此外，征用補償還要適當考慮農地所承載的社會保障功能，也即農地的非生產性功能。三要改革土地補償的分配方式，應從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農民的養老、醫療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發放到農民個人手中。四要改革安置辦法，由地方財政撥專款，對被征地的農民進行職業技能培訓，使農民有一技之長后再進入社會。

加快農村土地使用權流轉，還需要建立和逐步完善農村的社會保障體系。剝離農地的社會保障功能。根據農民的職業、擁有的財產以及面臨風險的不同，分門別類地將其納入相應的社會保障體系。社會保障基金的來源可適當通過財政轉移支付的方式解決，也可通過土地換保障，即采取不同形式轉讓土地所有權以換取社會保障來解決。

(作者單位：中央財經大學經濟學院)