當前農村最低生活保障制度存在的問題及對策

農村最低生活保障制度，其主要內容是由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活標準的農村貧困群眾提供維持其基本生活的物質幫助。該制度是在農村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發展和完善的一項規范化的社會救濟制度。2007年是建立農村最低生活保障制度的重要開端年，它的最終完善還需要長時間的努力。從全國的情況來看，目前在建立農村最低生活保障制度中還有很多問題，需要我們研究和解決。其主要表現是：

一、資金不到位成瓶頸

從資金籌集來看，目前農村最低生活保障資金的籌集實行的是以縣鄉村為主、中央和省級財政給予幫助的方法。這種體制不利于農村最低生活保障資金的籌集。也不利于調動各方面力量對于貧困人口的幫扶。因為越是貧困人口多的地方。財政狀況越是困難。國家統計局最新統計顯示，截至2006年末。農村絕對貧困人口數量有2148萬人。低收入群體數量為3500萬人，而這些貧困人口的大部分集中在西部欠發達的地區。這里的自然條件不利于農業生產。當地的財政大都是“吃飯財政。勉強維持運轉。像寧夏。全區目前救助了23萬農村特困人口，占應救助的人口的86％。但很不均衡，有的縣市僅達到18％。按每人每年420的標準，資金到位率也僅有45％，且主要來源于中央財政的資助，根本達不到國家規定的救助標準，也很難再擴大救助范圍。此外，這種資金的籌集方式預示著哪里的貧困人口哪里解決。無形中把造成人口貧困的原因歸咎于當地政府，不利于調動地方政府的積極性。另外，讓村集體經濟負擔一部分貧困人口的救助資金。這是不合時宜的。目前大部分地區的村集體經濟功能喪失殆盡，已經不具備這個經濟實力，讓村集體經濟負擔實際上就是無人負擔，這會導致很多貧困人口救助標準的下降。統計數據也說明了這一點，據民政部統計，截至2006年底，低保對象實際領到的低保金為月人均33.2元；截至2007年第一季度末，則為27.6元。

二、人文關懷的缺失

當前農村最低生活保障中缺少應有的人文關懷，這是應當加以完善的地方。最低生活保障制度并非簡單的貧困救濟，僅僅解決最基本的吃飯穿衣問題還是不夠的。對貧困人口來說，提供物質幫助無疑是急需的，但是最低生活保障不是簡單地讓貧困人口活下去，而要做到讓他們體面地生活。貧困往往伴隨著心理障礙的發生，容易使人陷入孤獨、自卑，對于螺寡的老人更是這樣。根據湖南的一項調查發現，農村的鰥養五保老人反映寂寞、無人交流的超過了58.18％。在回答“村組干部是否來看望慰問老人”這個問題時。只有15.15％的五保老人選擇經常(平均2個月一次或更多)一項。所以。給予物質幫助的同時，更要給予精神上的關懷，豐富其文化生活，讓孤寡孤獨者不再孤獨，精神上有所寄托。對于暫時貧困者，首先要幫助其樹立脫貧致富的信心，消除失落感，讓他們對未來充滿希望。對于這部分貧困者來說，在給予救助的同時還要幫助其尋找致富的門路。否則保障的包袱會越背越重。要有針對性地對貧困人口進行技能培訓、幫扶。幫助尋找適合的致富門路，解決發展生產中的資金、技術、市場等困難。恢復和增強他們的“造血”功能。

三、貧困人口的認定工作還需加強

有困必助，讓所有農村貧困人口都得到最低生活保障是我們的目標。為此就需要有一套完善的農村貧困人口認定辦法。使所有貧困人口能及時被登記并獲得救助。當前，在貧困人口的認定上應特別關注新出現的貧困人口，因為這部分貧困人口容易被忽視。貧困人口是一個變化的群體，有些貧困人口會隨著經濟的發展和自己的辛勤勞動擺脫貧困，另一些過去生活相對富裕的家庭，也會因為某種原因淪為貧困人口。新出現的貧困人口之所以容易被忽視，從認識上來說，人們認為富裕的家庭總有不少的積蓄，不至于論為貧困家庭，這就會造成一部分新出現的貧困人口不能被及時地認定并獲得救助。這種現象各地都是存在的。另外就是對于有勞動力的貧困戶的認定和救助問題。農村一家一戶的生產方式和當前農業生產的特點，對男性青壯年勞動力有很強的依賴性。越是自然條件差、農業生產落后的偏遠地區，這種情況也就越明顯。對于缺乏勞動力的貧困戶，容易認定并能及時給予保障。而對于那些有勞動力的貧困家庭就容易忽視。比如，有的家庭并不缺乏勞動力，但是由于文化程度不高，不能掌握科學種、養殖技術，這類農民平常尚且能夠度日。一旦遭遇自然災害或疾病。就會淪為貧困人口。

針對以上問題，我們認為應從以下幾個方面著手解決：

(一)加大中央財政的支持力度

資金的籌措是建立農村最低生活保障制度的核心問題。因此，應及時調整各級財政的支出結構，特別是應加大中央財政的投入力度。完善財政撥款制度。中央財政應將農村最低生活保障資金列入預、決算，做到年度預算，定期撥付，年終決算，結余流轉。目前，必須盡快明確和調整中央和省、市、縣、鄉財政和村集體對于最低生活資金的分擔比例。首先要把過去中央財政的補貼改為正常的撥款，這樣有利于明確中央財政的責任，減輕各級地方財政的壓力，更能避免地方對于貧困人口的隱瞞，使農村貧困人口都得到救助，特別是新出現的貧困人口也能得到及時的救助。其次，在資金的分擔比例問題上。中央財政應該負擔農村最低生活保障基金的主要部分，不應低于70％，其余的由省、市、縣、鄉財政負擔，負擔比例也應遵循上一級財政負擔70％的逐級遞減原則。必須免除村集體經濟對農村最低生活保障的負擔，這樣可以有效地保障貧困人口得到救助。

(二)加快立法、完善組織

盡快制定和完善農村最低生活保障方面的法律法規，建立健全相關機構。我國目前尚無農村社會保障基本法，這是立法方面的滯后。在將來制定的基本法中。對于農村最低生活保障的對象、范圍，社會保障基金的籌集和管理、社會保障機構的設置。公民享受社會保障的程序。侵害公民社會保障權利行為的處置等都要作出具體的規定。在此基礎上制定和完善農村最低生活保障規章制度及細則。使其納入法制軌道，增強其穩定性和可操作性。

在農村最低生活保障的體制方面，建立有政府統一協調，民政部門歸口管理，相關部門聯動的管理模式。首先要建立起基層管理機構和服務網絡，實行貧困人口聯絡員制度。現在行政村還沒有專項負責最低生活保障的人員，這不利于工作的開展。要做到村村有聯絡員負責最低生活保障制度的宣傳、與民政部門的聯系以及提供各種信息。在管理上堅持屬地管理原則。以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，不論貧困人員住在何地，都要納入戶口所在地的縣鄉統一管理。同時，加強檢查和督促，確保低保金及時足額發放。對農村貧困人口實行分層分類管理，對低保對象按不同人群實行差別救助。對老弱病殘者，最低保障的內容應該包括一定的醫療費用；對有年幼子女的家庭應包括一部分子女教育費用；對暫時陷入貧困的家庭，要通過送技術、市場信息等方式。鼓勵他們通過自己的努力和辛勤勞動早日擺脫貧困。

(三)加強監督管理

農村最低生活保障制度就是為農村的貧困人口提供最低生活所需，緩解農民貧困狀況，它是貧困農民生存和發展的“避風港”。農村最低生活保障制度能否成為農村社會的穩定器，關鍵在于這項制度執行的狀況，因此。建立農村最低生活保障制度的監督評價體系是必不可少的。一項制度的建立和完善需要長時間的探索和實踐，我們國家在農村大面積推行最低生活保障制度還沒有成功的經驗，在當前相應的法律法規尚不健全的情況下，必要的監督就顯得特別重要。要制定詳細的評價指標體系。防止這項制度流于形式。特別是要檢查各級財政支出中用于農村最低生活保障資金的到位情況以及資金的運行效果。要把農村居民的最低生活保障工作作為衡量各級政府農村工作的一項硬指標，對于執行不力的要給予相應的行政處罰，對于執行這項制度中的成功經驗。要予以肯定并及時推廣。

(作者單位：山東聊城大學管理學院)