我國政府管制改革與電信業的發展

一、管制及政府對電信業管制的必要性

(一)管制的含義

政府管制，是指在以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正或改善市場機制內在問題為目的的政府干預和干涉經濟主體(尤其是企業)活動的行為。政府管制或者直接干預市場配置機制，或者間接改變企業和消費者的供需決策。

根據其活動領域的不同，政府管制可以大致分為經濟性規制和社會性規制。所謂經濟性規制，是指公共部門通過價格、產量、進入與退出等方面的規定而對企業等經濟利益主體的決策所實施的各種強制性約束。經濟性規制的領域主要包括自然壟斷領域和存在信息不對稱的領域。所謂社會性規制，是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對產品和服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規制。

(二)政府對電信行業管制的必要性

1.電信業具有的自然壟斷行業屬性，要求政府管制

自然壟斷行業具有明顯的規模經濟性，即在一定產量范圍內，企業的平均成本會隨產量的增加而不斷降低，從而由一個企業大規模生產，比兩個或兩個以上的小企業同時生產相同數量產品會更有效率。而鮑莫爾(baumol)等人則把自然壟斷的范圍進一步擴大，認為即使企業處于規模不經濟階段，只要由一個企業生產仍比由兩個或更多個企業生產成本低，即具有成本次可加性，那么該企業仍具有自然壟斷性。在某一多產品行業中，只要一家企業生產所有產品總成本小于多家企業分別生產這些產品成本之和，該行業就是自然壟斷行業。

20年前，電信行業被理所當然地認為是自然壟斷行業。主要原因在于技術方面的限制，即基本業務電話需要統一的網絡，為取得“規模效應”和“范圍經濟效應”，電信業在世界范圍內都是由政府嚴格管制下經營或“國營”。

2.電信行業的發展呼喚政府管制

世界電信業改革的兩大主軸一是打破壟斷、引入競爭，另一個是加強監管、規范市場秩序。可以說，競爭可以“沖洗”壟斷造成的運行效率低、服務質量差等弊端，使消費者獲得一個相對公平合理的價格，促進電信業快速發展。但競爭在發展的有效率和公平兩個方面都不可能代替管制的作用，鑒于電信行業網絡經濟的特點，如果沒有有效的監管，電信市場不可能實現有效競爭，電信業也不可能發展。

然而，電信業需要可持續發展。電信業本身是國民經濟的一個重要產業，由于在經濟信息化中的特殊作用，它又是整個國民經濟中其他行業賴以發展、整個社會人民生活水平賴以提高的重要基礎。電信管制的一個重要目標，是讓盡可能多的人享受電信服務，讓每個電信用戶消費可以滿足其需求的電信服務。因此，必須進行一定的管制。

二、政府對電信業的管制及其影響

(一)政府對電信業管制的主要內容

電信產業作為典型的規模經濟，因其產業明顯的外部性特征和信息嚴重不對稱而在世界范圍內普遍受到政府的管制。管制的主要目的是使行業形成適度競爭，達到整個社會福利的最大化。對電信行業的管制手段主要包括兩個層面：

一是法律層面上，即法律法規的制度和執行監督。電信管制立法主要由信息產業部負責起草，同時由信息產業部負責執行，管制的規則制定與執行合一。電信實行的是中央主管部門直管與地方分管的兩種管理體制。在行業監管方面。實行中央直管，省級通信管理局是信息產業部的派出機構，不對地方政府負責。在價格管制方面，省級以下的價格管制權由各省通信管理局和各省物價局共同負責，各地物價局歸各地政府領導。所以，地方電信資費標準實際上實行的是中央與地方分管的體制。

二是行政層面上，即利用行政干預糾正市場失靈現象。電信管制的內容包括市場準入管制和市場行為管制。市場準入管制主要是許可證制度。市場行為管制具體包括：價格管制、資源(標準)使用、服務質量、網絡互聯、普遍服務等。電信管制的主要方式有：促進競爭、委托代理、行政干預等。

(二)政府的不對稱管制及其對電信業的影響

在許多電信發達國家，在電信業務市場剛剛放開時，為了扶持新競爭者進入市場，一般采取一種非對稱的公平競爭，即規制部門對原占支配地位的公司規制更嚴格。

1.不對稱管制政策的積極作用

不對稱管制是扶持新競爭對手的管制機制。采取不對稱管制的依據是不對稱競爭，即市場中存在支配或主導力量。電信市場在從壟斷步入競爭的過程中，原有電信運營商一般都有極強的市場控制力，因此英國在電信市場開放初期實施了非對稱管制，制定向新興電信運營商傾斜的政策和法規。這種不對稱管制，主要集中在電信資費、普遍服務、網間接續和市場準入等方面。不對稱管制對新進入的運營商起到了保護作用，避免了原運營商利用原有壟斷實力而壓制新的競爭者，鼓勵了競爭，防止了引入競爭后的繼續壟斷。

在我國，不對稱管制政策在一定程度上扶持了中國聯通等新興公司的發展。1995年，在電信資費政策方面給與了中國聯通不對稱的管制政策，即中國聯通的資費可以在中國電信資費水平的基礎上，上下浮動10％。2001年電信資費調整，擴大了電信業務不對稱管制的范圍，對出租電路、國際長途電話、國際及港澳臺電話和因特網上網網絡使用費等業務資費明確規定了中國電信執行的標準，而其他新興公司可以結合自身業務特點，一年一次報信息產業部審批后執行，加大了以往給予10％的幅度，新興公司在定價上擁有了更大的自主權。在各種電信監管政策的綜合作用下，中國聯通等新興公司業務快速發展，在競爭中已經逐漸成長壯大起來。

2.不對稱管制政策的消極作用

電信技術變革日新月異，而管制的僵化將付出昂貴的代價。雖然利用不對稱規制協助市場準入可以在市場開放初期奏效，但是這種做法也帶來很多問題，最主要的是偏向新進入者的做法顯然有悖于公平競爭的原則。因此這種政策是不可能持續下去的，特別是在國外運營商進入中國市場以后，非對稱的規制政策更不可行，因而有效競爭的形成在很大程度，下要依賴于公平透明的互聯互通政策。

事實上，作為歷次電信改革的母體，固網運營商承擔了幾次分營中大量退休、附屬企業員工的負擔，冗員問題深重。在職冗員以及離退休養老費用等社會性負擔正如高利貸一般，吞噬著固網運營商的盈利。同固網運營商相比，移動運營商可謂輕裝上陣(員工總數都沒有固網運營商冗員多)。據信息產業部統計，2007年前9個月，全國手機用戶月均增加691萬戶，而固定電話的月均增長量僅為43萬戶，不及手機用戶數增量的1/10。2007年5月以來，固定電話月增長量達到前所未有的20萬戶左右，8月、9月開始，更是連續兩個月出現負增長，其中9月份減少79，4萬戶。

可見，政策的扶持與業務的優勢早已改變了電信市場原有的結構。所以，政府的不對稱管制政策也應該合理地進行調整，當新進入者占有的市場比例達到一定的份額時，應該轉向中性的管制，適度保證原運營商的利益。否則，長期的不對稱管制會扭曲價格信息，惡化資源配置。

三、政府管制改革與電信業發展的對策

(一)立足國情，制定合理的“游戲規則”

我國政局穩定、經濟持續快速增長，電信業發展的潛力巨大。因此，電信監管機構的職能和目標還沒有像發達國家那樣著眼于反壟斷和保護消費者利益，而應該是服從于中國國民經濟整體發展的需要。通過制定合理的“游戲規則”，促進電信產業持續發展，從而實現帶動國民經濟增長和優化產業結構等一系列目標。

由于企業缺乏新的增長點，固話從增量不增收進入到減量減收的困境，市場份額持續下降?，F在，電信市場的主導運營商已不再是原來的固網運營商，而是移動運營商?？墒?，固定電話本身的穩定性等優勢決定了其不能取消，所以政府應該加大管制創新的力度，支持和幫助企業尋求新的利潤增長點。

(二)跟進現實，加強服務質量監督

電力、電信近10多年來的高速發展，是嚴重供不應求的結果，由嚴重供不應求帶來的發展高速度和高價格，掩蓋了發展的低效率。隨著市場的供求平衡和供過于求的出現，發展的低效率會逐漸出現。因此，發展應從注重規模上的擴張，變為注重發展效率。電信行業已從完全以技術或工程為重，變成以客戶為重；也由從生產制造中獲得主要利潤轉變為從服務中贏利。在廣大SP的積極參與下，我國電信增值業務獲得了強勁發展，呈現出較快增長的態勢。但由于多方面的原因，相關企業強行定制、擅自群發、價格欺詐等違規經營行為屢屢發生。加大增值業務多元化，使消費者受益，必須建立在自覺自愿的基礎上，不能先斬后奏。這樣不僅損害了消費者的權益也損害了行業的形象。政府監管部門應強化增值業務市場的跟蹤檢查與社會信息臺的實地考察，從源頭上制止此類劣質行為的發生。

(三)推動移動領域的競爭，促進電信業協調發展

某種程度上講，中國電信業改革的起點是以中國聯通的成立，引入移動領域的競爭為標志的。然而必須承認，我國移動市場開放度還不夠。從各國移動領域競爭的市場結構來看，如果要充分競爭，移動市場必須有兩家以上的運營商。幾年以前，各國移動市場格局還是在位運營商占據70％以上的市場份額，與我國移動領域目前的市場份額類似。最近幾年，國外這種市場格局迅速發生變化，最大移動運營商的市場份額普遍下降，市場結構更為均衡。事實證明，這種均衡的結構有利于競爭的充分展開，也更利于行業的健康發展。

與手機相比，小靈通輻射小、待機時間長、價格便宜等優勢也沒有擺脫其發展的尷尬局面，原因就在于體制的局限。小靈通不能漫游的障礙主要在政策上，而不是技術和成本上，如果政策允許，小靈通是可以漫游的。而且，如果國家未來的電信政策允許中國電信、中國網通經營普通移動電信業務，那么同網發展低迷的局面是可以扭轉的。

總之，在電信市場上，公正、有力的監管措施是保障市場快速、健康發展的前提。政府如果能夠隨著行業的發展實現管制創新，保持市場結構與政府管制對稱，就會更好地平衡國家、企業和消費者之間的利益關系，促進電信業的持續、協調發展。

(作者單位：內蒙古大學公共管理學院)