“十一五”時期浦東新區發展的機遇、挑戰與新思路

浦東開發開放至今已有17年，總體上經歷了三個發展階段：1990年到1995年期間為開發起步階段。這一階段主要是編制規劃、整治環境，積極為吸引外資創造條件。其政策實施的基本目標主要是利用浦東的特殊政策推動浦東的開發開放。1996年到2000年期間為重點開發與功能培育階段。這一階段的政策目標主要是初步形成體制推動的發展機制，逐漸淡化特殊政策的作用。2001年到2007年期間為功能開發的高速發展階段。這一階段浦東新區以四個國家級開發區為主要栽體，深入推進功能開發。隨著2005年國務院正式批準浦東新區進行綜合配套改革試點，浦東開發進入了全面建設外向型、多功能、現代化新城區的新階段。

一、“十一五”時期浦東新區發展面臨的新機遇

(一)經濟全球化為浦東新區提升外向型經濟層次、推進國際化帶來重要機遇

經濟全球化導致資本、技術、人員等生產要素在世界范圍內大規模調整和重組，這不僅體現在生產、投資和貿易等方面，而且呈現出研發、營銷、服務、消費全面全球化的新趨勢。項目外包已成為國際產業轉移的新興主流方式。特別是服務業和高技術產業轉移方興未艾。上海的資本密集型高新技術加工制造基礎好、配套全。科技教育水平國內領先，人力資本優勢明顯，使得上海成為了全球理想的投資地點之一。這些新趨勢將為浦東新區發展服務貿易、融入國際產業分工體系、提升外向型經濟層次、推進國際化帶來重要機遇。浦東可以利用自身的綜合優勢，把握機遇，加大服務業的招商引資力度，使服務業成為推動浦東經濟發展的新的增長極。

(二)上海加快推進“四個中心”的建設，為浦東經濟增長向創新驅動轉變帶來了戰略機遇

“十一五”期間是上海加快推進“四個中心”建設的關鍵時期，浦東在其中占據著舉足輕重的地位。在上海建設。國際經濟、金融、貿易、航運中心”的目標指引下。為建設創新浦東、和諧浦東和國際化浦東，使之成為“改革開放先行先試區、自主創新示范引領區、現代服務業核心集聚區”提供了新的機遇。這將有利于浦東招商引資質量和效益的進一步提高，有利于浦東提升產業能級，走集約化、內涵式發展之路。浦東創新資源的集聚已具有了一定的規模，大量的研發機構、科技人才、科研設施匯聚在浦東。為浦東推進自主創新創造了條件。在此機遇下，浦東可以乘勢而上。以科學發展觀統領經濟社會發展全局。推進資源節約、資源綜合利用和推行清潔生產，通過科技創新提高全要素生產率。進一步實現浦東的經濟增長從要素驅動、投資驅動為主向創新驅動轉變。

(三)2010年上海世博會的舉辦為浦東實現新的發展、增強國際競爭力提供了的重大機遇

上海把世博會的主體場館放在浦東，為推動浦東新區新一輪開發建設提供新的動力和發展契機。上海世博會有260公頃設在浦東新區，占世博會會址總面積的65％。地位舉足輕重。隨著世博會籌建進入快車道，浦東新區城市建設的速度也將進一步加快。根據中國申辦世博會的規劃框架，30億美元的總投資在使用方向上。用于土地的比例約占58％，用于建設的比例為42％。據估計。這30億美元將帶動的產業結構調整、交通、商業、舊區改造等延伸領域投資約是直接投資的5～10倍。浦東可以充分利用世博效應，拓展商務、會展、旅游、文化等綜合功能，推動功能區的開發，完善樞紐型網絡化的基礎設施建設，提升城區綜合服務能力。

(四)浦東新區綜合配套改革試點工作全面推進，為浦東新區新一輪發展提供了難得的發展機遇

浦東可以充分利用首個國家級綜合配套改革試點這個先試先行的機遇。擴大先發優勢。在一些重點領域、關鍵環節和體制性瓶頸問題上取得新的突破。上海市政府已經決定把城市規劃、財稅工作、土地管理、環保市容、項目審批、社會事業發展等6個方面的17項事權下放到浦東，賦予浦東更大的改革發展自主權。浦東綜合配套改革試點實行“雙組長部市合作機制”(即國家發改委主任與上海市市長雙雙擔任組長)則是中央部委與上海市政府聯手推進改革的一項重要舉措。在浦東綜合配套改革3年行動計劃中確定的近70個具體改革事項，目前都在有條不紊地推進。包括跨國公司外匯資金管理方式改革在內的50個具體改革事項已經啟動。還有20個左右的改革事項仍在醞釀之中，其中13個先行先試的具體改革事項已形成具體方案。浦東新區綜合配套改革試點工作全面推進，為浦東新區新一輪發展提供了難得的改革機遇。

二、“十一五”時期浦東新區發展面臨的新挑戰

浦東新區開發開放既面臨前所-未有的重要機遇，也會遇到諸多新的挑戰。浦東正處于從基礎形態開發到功能開發。從資源的國際化集聚到服務輻射全國的轉型階段。浦東在這一轉型過程中將面臨不少困難，亟需解決諸如資源、環境和開放變量約束下的再發展問題。

(一)隨著對外開放日益深入，浦東新區的經濟發展特別是對外貿易已經深深地嵌入國際經濟體系之中，并越來越受到全球市場波動的影響

在出口市場上，國際新貿易保護主義的回潮有可能惡化產品的出口市場。近年來，我國已經成為反傾銷的最大受害國，以環保、安全為名的技術性貿易壁壘正日益成長為限制我國出口的主要障礙。在金融市場上。金融全球化過程中也帶來了巨大的金融風險。迅猛發展的金融衍生工具和24小時電子化交易的全球金融市場使巨額的國際資金可以在很短的時間流向世界上任何一個有利可圖的地區。浦東新區打造國際金融中心的過程中必然面臨著完善金融體制。吸引高級金融管理人才，提高金融產品創新能力，加強金融監管能力，防范金融風險的嚴峻考驗和挑戰。

(二)浦東新區的發展面臨周邊地區激烈的競爭

在區域平衡發展、公平競爭的體制下，區域分割將逐步打破，全國統一市場將逐步形成。各個區域都有加快發展的壓力。適度競爭有利于打破壟斷，提高效率，但過度競爭則會造成資源浪費和利益流失。浦東的開發開放也面臨著周邊地區激烈的競爭。以國家級經濟技術開發區為例，在長三角地區除浦東的金橋出口加工區外。還有寧波、杭州、蘇州、南京等地的經濟技術開發區。開發區之間的競爭大體上表現為爭資金、爭技術、爭人才。對資金的爭奪一般體現在招商引資上的競爭，對技術的爭奪則圍繞引進高新技術產業和重大投資項目進行競爭，對人才的爭奪是通過引進人才。相應就帶來了技術、資金和項目。同時能夠支撐高新技術產業和重大投資項目的發展。目前。浦東與鄰近地區的競爭主要集中在招商引資的競爭、項目安排的競爭，尤其是在先進制造業大項目招商上出現了激烈的競爭。

(三)浦東新區的發展正面臨著日益嚴峻的要素資源約束問題，開發模式必須實現新的突破

經過10多年的發展，浦東的商務成本已迅速提高，受土地、能源等要素資源的制約也呈現出嚴峻的形勢。招商引資資源緊缺，土地、廠房、辦公樓宇等資源儲備不足。難以滿足國內外投資者的需求，土地集約化使用度有待提高。另一方面。浦東新區經濟社會發展中還存在著城市建設資金需求規模巨大、銀根收緊、投融資模式制約等帶來的資金約束。社會發展整體水平和交通商業配套設施相對滯后。浦東不能靠消耗大量的資源，不能靠大量、強力的投資來拉動發展。如果浦東在新一輪開發開放中不創新發展模式。再單純地靠投資和消耗土地等資源來推動經濟發展。跟其它地方進行一些低成本的競爭就沒有競爭力。

(四)體制和機制推動經濟和社會發展的潛力和活力有待進一步釋放，體制創新需要進一步深化

在第一輪開發開放中，招商引資和中央、上海市的政策扶持。成為推動浦東開發開放的兩大驅動力。目前，黨中央、國務院對浦東新區實行“三不政策”(不給錢、不給項目、不給優惠政策)，浦東新區能得到的只是對外開放和制度創新的先行先試權。在政策效應減弱的趨勢下。體制和機制推動經濟和社會發展的潛力和活力有待進一步釋放，體制創新必須取得新的突破。需要進一步深化。雖然，浦東新區綜合配套改革試點工作全面推進，為浦東新區新一輪發展提供了良好的改革機遇。但綜合配套改革也是一個復雜的系統工程，涉及到經濟社會各方面多領域的改革。浦東已初步建立起了“小政府、大社會”的行政管理體制，但在政府職能上仍帶有全能型、經濟建設型特征，政府主導發展的痕跡比較明顯，經濟運行環境與國際通行規則和做法相比仍然存在一定差距。

三、“十一五”時期浦東新區發展的新思路

(一)提升企業自主創新能力，打造產業核心競爭力

浦東要形成以服務經濟為主的產業結構，主要通過金融、物流、會展旅游等有潛力的產業發展來帶動地區經濟發展。浦東雖然已在5大要素市場建設方面取得了一定的成績，但是金融、物流、會展旅游等現代服務業受開放程度、市場需求、高素質人才比較短缺等因素的制約。發展仍顯緩慢，總量規模還不很大。2006年在浦東的生產總值構成中，第二產業仍占50.5％。由于第二產業中的大多數在浦東是有生命周期的。處于一定階段后不僅增量比較困難，存量部分也必須進行技術升級。浦東經濟要想在新一輪發展中保持快速健康增長，就必須在引進外資的同時進一步加強自主創新，更加注重自己的核心競爭力，掌握自己的核心技術。

(二)加強與鄰近地區聯動發展的協作機制

浦東開發的總目標是要振興上海、服務全國、面向世界。它的發展不是孤立的，必須以其輻射區域為經濟腹地。以腹地的經濟發展作為支撐。但浦東與鄰近地區聯動發展的效應目前還沒有得到充分的發揮。例如。在高科技產業方面，如何加強浦東高科技產業園區與從浦東向江浙一帶發散形成了10多條IT產業的高科技發展走廊之間的交流、合作和聯動，為長三角的經濟進一步快速發展增強合力，是目前亟待解決的問題。在資源要素配置方面，浦東的產權交易市場如何通過協商機制，通過市場運作和合作機制互動，與長三角其他地區性的產權交易市場實現對接。使它們成為一個既有合作又有分工的完整體系，也是今后必須解決的重要問題。如何加強與鄰近地區聯動協作機制，推動與周邊地區的分工協作，促進資源的區域性優化配置，是浦東目前亟待解決的問題。

(三)探索集約用地的開發新機制。進一步提高土地集約利用水平

浦東新區開發通過設立開發園區，集約使用土地，在土地集約利用上積累了一些成功的經驗。取得了一定的成績。盡管如此，在土地的開發過程中，還是存在一些沒有集約使用土地的現象。例如，有的項目因資金問題而導致土地較長時間沒有開發建設；有的項目用地規模偏大，圈占土地搞花園式工廠，建筑容積率、建筑密度較低。沒有節約和集約使用土地。浦東新區歷經17年的開發開放，可開發利用土地不斷減少，土地資源儲備不足，土地基礎開發的單位面積投資成本不斷上升，已接近于亞太其他地區的開發區，對吸引國內外大企業入駐已構成了某種障礙。因此，在原有土地節約集約利用經驗的基礎上。探索集約用地的開發新機制。進一步加強土地資源的精深化利用是浦東新一輪開發過程中亟需解決的問題。

(四)構建與國際慣例接軌的商務環境

17年來，在中央和上海市政府大力支持下，浦東在基礎設施等外延形態建設上取得有目共睹的輝煌成就，擁有國內一流的硬件設施，但政府社會服務工作則顯得相對滯后。相關調查研究表明，投資者進行投資決策時更注重的是該地區公正、規范、透明的各種投資軟環境，包括符合國際慣例的政策法規、人才供應、配套服務和信用環境等。在全國和亞洲一些國家的市場日趨成熟的條件下，浦東面臨的競爭也越來越激烈，體制規范、政府高效廉潔的地區越能夠吸引到資本、技術和人才。浦東推行的“小政府，大社會”的模式雖然取得了一定的成績，但經濟運行環境與國際通行規則相比仍然存在一定差距。構建符合國際慣例的商務環境，用國際通用的規則來保護投資者。是浦東進一步推進政府職能轉變，提高政府服務質量，營造一個公平、公正、高效的投資軟環境的重要領域。

(作者單位：深圳大學中國經濟特區研究中心)