遼寧新農村建設資金投入問題分析

長期以來，我國農業自身的資金積累和外部的資金投入都十分匿乏，“三農”發展長期處于資金短缺狀態，出現了包括農村基礎設施落后、農民增收乏力、城鄉差距拉大等很多問題。為此，我國政府提出將建設社會主義新農村作為我國現代化進程中的重大歷史任務，并加大了對農業領域的資金投入力度，農業發展資金短缺的問題得到了一定程度的緩解。然而，農業領域的資金投入還存在著總量不足、結構不合理、效率低下等諸多問題，尚不能滿足新農村建設的資金需求，健全的資金投入保障機制還未形成。

一、遼寧新農村建設資金投入的現狀和問題

(一)財政對農業的投入狀況

遼寧財政對農業投入總量雖逐年增加，但農業支出占財政總支出的比重卻呈下降態勢。如圖1所示，從1980年的14％左右下降到2005年的7.7％，且均低于同期農業GDP占總GDP的比重。這表明，與農業對經濟增長的貢獻相比，財政對農業的投入水平較低。

財政農業投入結構也存在問題。我國財政支農資金有70％～80％用于支援農業生產和事業費的支出，而直接用于農業基礎設施及農業科研等方面的投入不足30％。有學者曾以1980～2001年為研究區間，對我國財政農業投入結構中各項支出對農業增長的產出彈性進行了測算，結果表明，農業基本建設投入、農業科技三項費、農業救濟費、支援農業生產和事業費支出的產出彈性，由大到小分別為0.43、0.09、0.0046和-0.11。可見，農業基本建設的投入對于農業GDP的增加效果最為明顯。在財政農業投入中，地方政府承擔了80％左右，而中央政府僅承擔了約20％。筆者認為，現行的財政農業投入主體結構不能有效保證財政農業投入的穩定增長，可能會造成財政農業投入總量和增長后勁的不足。

(二)金融機構對農業的投入狀況

1990～2004年，遼寧農業貸款占全部貸款的比例從5.25％下降到3.63％。2005年，由于受到國家“三農”支持政策的影響，農業貸款絕對規模增加了近一倍，其占全部貸款的比例也上升到6.45％。但總體看來，與農業對GDP的貢獻相比，遼寧信貸支農力度仍較弱。用農業貸款相對規模最高的2005年的數據進行比較，農業貸款占全部貸款的比例為6.45％，而同期農業GDP占總GDP的比例為11％。

隨著糧食購銷市場化改革的推進，農發行政策性收購貸款業務大幅下降，支農功能萎縮，商業銀行紛紛撤離“三農”，信貸資金的投放量大幅下降。2005年，遼寧農行投放農業貸款81億元，占其全部貸款余額的30％左右，而在1980年以前農行卻有98％以上的貸款投向農業領域，其他國有商業銀行的農業貸款更是微乎其微。合作性金融支農心余力絀。2005年，遼寧省農信社發放農業貸款429億元，占全省農業貸款總額的84％，而同期存款余額卻僅為全省存款余額的8％。也就是說，農信社以其占全部金融機構8％左右的儲蓄余額支撐著84％的農業貸款，承擔了與其實力極不相稱的支農重任。農村郵政儲蓄資金“農轉非”，據測算，郵政儲蓄機構在農村地區吸收的存款大約占其全部存款余額的40％，大量農村資金通過郵政儲蓄轉存外流。

(三)農戶對農業的投入狀況

20世紀80年代，遼寧省的農戶投資占農村全部固定資產投資的比重大幅增加，最高達60％以上，但到了90年代初，農民增收乏力，其投資增速也大大降低，從1991年的63.4％降到了2005年的11.83％，中間個別年份還出現了負增長，占農村全部固定資產投資的比重也由1992年的47.08％降到2005年的23.68％。

(四)農村集體對農業的投入狀況

家庭聯產承包責任制后，許多由農村集體承擔的項目改由農戶承擔，農村集體的積累水平下降，對“三農”的投入不斷減少。而鄉鎮企業一度曾是農業資金投入的主力，然而，1994年以來的分化重組削弱了其投資實力，鄉鎮企業對農業的資金投入驟降。2000年以后，隨著農業產業新增長點的形成，投資農業的效益增加，企業投資農業的積極性也逐步提高，但由于目前農業產業化總體水平較低，這些投入尚不足以緩解農業資金短缺的局面。

二、農業資金投入不足的原因分析

(一)農業的弱質性

一方面，農產品差異性小、生產者眾多，供給彈性較大，而作為一種必需品，其需求彈性卻較小，兩方面同時作用，很容易形成過度競爭的局面，市場風險較高；另一方面，農業面臨著極高的自然風險。在市場經濟條件下，作為受自然與市場雙重風險約束的高風險與低積累的弱質產業，從這個角度上說，農業投資不足問題的產生有其先天原因。

(二)農業的正外部性

農業生產除了帶來經濟效益之外，還會產生特殊的生態和社會效益等，因此理論界通常認為農業是有限非排他性和非競爭性的具有外部效益的混合性產業。由于非排他性和非競爭性的存在，農業領域很容易產生“搭便車”的問題，生產者投資后產生的效益不易分割，且投資的成本與效益之間的關系也不十分明顯，導致對投資主體的激勵不足。其投資積極性偏低。因此，農業的正外部性是造成“三農”領域資金投入不足的原因之二。

(三)城鄉二元結構

據統計，1952～1990年，為了支持工業發展，我國通過價格“剪刀差”、稅收等渠道，累計從農業獲得資金l萬億元。大量資金的流出嚴重削弱了農業自身發展能力，導致我國農業落后，基礎設施不完善，農民收入水平較低等問題，而這些又加劇了農業資金的外流。因此，城鄉二元結構既是我國經濟結構存在的突出矛盾，也是導致“三農”問題的死結所在，更是農業資金短缺的根本誘因。

(四)土地產權制度

我國現行的農村土地制度曾極大地解放了農村生產力，促進了農村經濟發展，但它仍是一種不徹底的改革。首先，土地產權不明晰以及承包權的不穩定，降低了農民對土地收益的預期。削弱了農民對土地長期投資的積極性，也缺乏培育保護土地的內在動因，最終導致了農民的短期投資行為。其次，土地家庭承包制使單個家庭經營的土地面積狹小，加之土地流轉制度的不健全，農業的規模化和集約化經營難以實現，農業領域的利潤率和積累都較低，從而削弱了資本進入的動力。此外，在現行制度下，農民也缺乏抵押土地使用權以獲得大額貸款的權利，降低了農民借土地籌集資金增加農業投入的可能性。

三、建立健全農業資金投入保障機制的政策選擇

作為國民經濟的基礎，農業實現現代化是國家現代化整體進程的前提和重要組成部分，而投資則是農業現代化的“引擎”，因此，如何通過體制創新、戰略調整、政策修訂、制度改革，構建一個高效運行的農業資金投入保障機制是農業持續發展和實現全面現代化的關鍵。

(一)發揮財政資金的主導作用，建立穩定增長的政府投入機制

鑒于我國“三農”的現狀，短期內靠農民、金融機構或其他社會主體大幅度增加對農業的投入是不現實的，財政資金仍然是農業投入增量的主要來源。因此應調整國民收入分配結構，確保政府農業投入穩定增加。改變過去重工輕農的發展戰略，逐漸轉為傾斜農業。切實貫徹落實中央的要求。不斷增加對“三農”的投入。明確各級政府在財政支農方面的責任和界限。中央政府農業投入應限定在地方政府難以完成、受益對象廣、投資規模大且期限長的領域，地方政府則主要負責本區域內的公益性項目以及農產品市場體系的構建和培育農業產業化經營中的龍頭企業等。健全財政農業支持補貼制度。逐步形成目標清晰、收益直接、類型多樣的補貼制度。明確對種糧農民直接補貼的資金比例，加大良種補貼力度，擴大農機具購置補貼規模和范圍。

(二)規范政府職能，明確財政農業投入的方向和重點

現階段我國財政在“三農”領域的投入重點主要包括：一是政府應加大對水利設施、小城鎮建設、農村電網改造、農村道路建設等基礎設施的投入力度；二是應加大對農業科教及技術推廣體系的投人；三是應支持農產品市場體系的構建；四是應將提高農產品國際競爭力作為政府農業投入的重要取向，重點扶持優質專用農產品的生產和加工，加強優勢農產品產業帶建設。

(三)創新財政農業投入方式，提高財政資金的使用效率

政府應改變過去的單一、直接、無償的資金投入方式，根據項目性質采取靈活多樣的方式，具體可以分為：對于公益性項目，仍主要以政府無償撥款投入為主；對于經濟效益相對較低的準公共產品項目，既可采用資本金、股份制等形式，也可采用民辦公助、以獎代補、以工代賑等形式；對于經濟效益較高的純經營類項目，如農業結構調整、農業產業化等，可采用以銀行信貸資金和企業自籌為主，政府貼息的方式建設；對于農業科技創新等風險較大的項目。可采用創業基金、風險投資周轉金等形式支持其發展。

(四)推進農村金融體制改革，完善農業信貸資金投入體系

目前，我國農村正規金融體系嚴重缺失，究其根源，筆者認為有以下原因：農業的弱質性和外部性、農村信貸市場的信息不對稱以及農村金融保險體系的不完善，因此，建議構建有利于克服因信息不對稱和規模不經濟而導致的較高交易成本劣勢的多元農村金融組織體系。具體地說，應加快農村金融整體改革的步伐，努力形成以合作金融和政策性金融為基礎、以國有商業金融為輔助、以小型商業金融和貸款組織為補充、相互競爭又各具特色、具有內在互補功能的農村金融體系，促進金融機構增加對“三農”的信貸投放。此外，應在農村建立多層次、全方位的風險分散保障體系，以增強基層金融機構的抗風險能力，’構建為農戶貸款擔保的信用擔保體系，創新農業信貸方式，通過小額信貸、農戶聯保信貸等方式，拓寬直接面向農戶的貸款渠道，促進供需的有效結合。

(五)完善各種支農配套政策。鼓勵農民和社會力量投資現代農業

綜合運用稅收、補助、貼息等多種手段，給予農戶及其他投資者優惠，緩解資金投入農業后不能迅速有效地轉化為利潤的現實。穩定和完善現行農村基本經營制度，繼續深化農村土地制度改革，明確土地所有權主體，穩定承包關系，賦予農民長期穩定的農地使用權。建立并完善土地使用權流轉制度，讓土地作為一種特殊的商品，在土地經營者之間進行合理流動。建立農業風險防范機制。要加強自然災害和重大動植物病蟲害的預測、預報體系建設，提高農業防災減災能力。積極發展農業保險，解決農業投資者的后顧之憂，增強他們增加農業投資的信心和積極性。

(作者單位：東北財經大學)