食品藥品質量規制必要性的經濟學分析

摘 要：在市場經濟條件下，食品藥品質量行為被認為是企業的行為，保證食品藥品質量主要是企業的責任，食品藥品質量的提高，主要依靠市場競爭機制的作用。但是，政府作為社會經濟活動的宏觀組織者和管理者，為維護正常的經濟秩序，引導經濟健康的發展，維護消費者的合法權益，也必須對食品藥品質量問題實施必要的監督和宏觀管理。

關鍵詞：食品藥品 質量規制 必要性

一、我國食品藥品質量的現狀分析

近年來，由于市場經濟的深入發展，產品競爭的加劇，技術的不斷進步和人們對產品質量意識的普遍提高，我國食品藥品質量的整體水平也有所提高。但我國食品藥品質量問題仍不容樂觀，政府對食品藥品質量的規制勢在必行。

(一)食品安全問題有待進一步提高

盡管我國食品安全形勢總體好轉，但與國際水平相比，我國的食品安全工作尚有很大差距。主要表現在：(1)食源性病原體污染問題嚴重。近年來，由于生態破壞和環境污染、食品生產模式及飲食方式的改變、食品流通的日益廣泛、新的病原體的不斷出現、細菌耐藥性的產生等，使食品尤其是動物性食品被病原體及其毒素污染的可能性越來越大。(2)食品企業違法生產、加工食品現象不容忽視。一方面，少數不法分子違法使用食品添加劑和非食品原料生產加工食品，摻假制假，影響惡劣，像單陽假奶粉事件、蘇丹紅事件等。另一方面，我國現有食品行業整體素質仍處于較低水平，衛生保證能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相當大的比例，給食品安全造成重大隱患。(3)食品流通環節經營秩序不規范，一是為數眾多的食品經營企業小而亂，溯源管理難，分級包裝水平低，甚至違法使用不合格包裝物。二是有些企業在食品收購、儲藏和運輸過程中，過量使用防腐劑、保鮮劑。三是部分經營者銷售假冒偽劣食品、變質食品。還有的在農村市場、城鄉接合部及校園周邊兜售無廠名廠址、無出廠合格證、無保質期的“三無”食品、假冒偽劣食品，嚴重危害城鄉居民的身體健康。(4)食品新技術新資源的應用帶來新的食品安全隱患。隨著食品工業的迅速發展，大量食品新資源、添加劑新品種、新型包裝材料、新工藝以及現代生物技術、酶制劑等新技術不斷出現，造成直接應用于食品及間接與食品接觸的化學物質日益增多，已經成為亟待重視和研究的問題。

(二)藥品質量安全問題比較突出

從全國形勢看，我國現階段醫藥生產力發展水平不高，市場經濟發育不完善，監管體制、機制、法制不健全，藥品市場秩序混亂的狀況沒有得到全面、根本治理，藥品質量安全問題仍然比較突出。一是產業發展水平不高，多、小、散的格局尚未打破，企業科技創新能力薄弱，結構分散、產能過剩、質量保障水平參差不齊。據統計，截至2006年底，全國共有藥品生產企業4500多家，藥用輔料、中藥飲片、醫用氧等生產企業1960家，醫療器械生產企業1.2萬家。全國藥品批發企業1.2萬家，零售企業和門店27萬家。二是市場秩序混亂的局面沒有根本扭轉。在藥品研制環節，研制不規范、資料造假等違規行為時有發生。在藥品生產環節，個別企業經營者的責任意識、質量意識和守法經營意識淡漠，忽視質量管理，把產品標準、檢驗設備、管理制度等作為應付檢查的擺設。在藥品經營環節，經營企業過多過亂、層層加價。出租柜臺、掛靠經營、虛假廣告、非法市場等不法經營行為屢禁不止。在藥品使用環節，盲目使用所謂新藥、藥價虛高，濫用抗菌素及激素是城鎮以上醫療機構的用藥特點，而降低質量要求或者從非法渠道采購藥品的問題則在基層和農村仍然存在，對此群眾反映強烈。

二、政府對食品藥品質量規制的必要性分析

(一)市場機制的失靈是政府對食品藥品質量進行規制的首要原因

在一個沒有外部性的完全競爭市場，市場機制能夠使資源達到有效配置。但是市場機制不是萬能的，它不可能調節人們經濟生活的所有領域，有些領域的問題，單靠市場機制是不能很好解決的。造成市場失靈的主要原因之一是信息不對稱。在現實交易的大多數市場中，賣方對交易對象的質量、性能等內在屬性比買方更為了解(當然，醫療保險市場例外)，從而導致消費者在知情權和選擇權等信息占有上處于劣勢，對自己所選產品在質量上很難做出正確判斷，產生“檸檬市場”，最終導致食品藥品質量難以提高，甚至毀掉許多名牌。

西方國家市場發育早，運行機制相對完善，其“檸檬現象”的主要特征是產品質量參差不齊，在外觀上不易辨認。我國產品市場除了具有這一特征外，還不同程度地存在假冒偽劣現象。所以，“檸檬現象”在我國更為嚴重。比如，香煙市場的假冒偽劣行為最為嚴重和普遍，因而“檸檬現象”在這個行業表現得最為突出，也最典型，煙草行業尤其是其中的名牌企業和產品也受害最深。“大重九”十幾年前曾走俏全國，但如今幾近絕跡，“石林”香煙也曾走過輝煌，但如今已無往日風光。為免“檸檬”之害，企業只好不斷以新品牌代替舊品牌。“檸檬”問題事實上已經毀了許多名牌香煙市場。

雖然廣告、三包、信譽等是傳遞信息的有效手段，但在市場運行中存在著一系列問題，使得這些手段失效，產生市場失靈問題。例如廠家以虛假廣告傳遞信息欺騙消費者；雖然有的廠商也承諾實行三包，但當發生三包范圍的問題時，生產者又推諉責任，不兌現承諾；有些不法廠商假冒知名品牌生產假冒產品，欺騙消費者。信息傳遞中的市場失靈為政府進行規制提供了必要性。

總之，信息不對稱會降低市場效率、導致市場失靈，利用市場機制緩減信息不對稱的過程也會造成市場失靈。這為政府對信息不對稱問題實行規制以校正市場失靈提供了理論基礎。

(二)政的失靈是政府加強食品藥品質量規制的重要原因

從理論上講，在市場失靈的領域，一般通過政府來彌補。我國正處于經濟體制向縱深發展的轉軌時期，在市場有效調節的領域，政府正在逐步退出市場，讓市場自動形成良好的產品市場秩序。但實際情況是我國市場發育不充分，政府退出后，市場機制不能有效發揮作用。與此同時，由于政府功能定位不當，對于市場不能有效調節的領域，本應通過政府規制來調節，但由于政府規制沒有及時跟進，如食品藥品法律法規體系的建設滯后，法律體系不完善、產品安全標準的協調機制和產品安全信用體系沒有建立，監管機制存在缺陷，最終導致產品管理出現了真空，產品安全質量較低。目前，食品和藥品的監管仍然是政府履行監管職能的薄弱環節，社會對食品藥品安全的關注度也日益提高，政府的監管能力正在經受嚴峻的考驗。食品藥品監管部門一定要認清形勢，提高認識，增強使命感和責任心，全面正確履行職責，把政府依法監管的責任落到實處。

(三)資源稀缺性的內在約束是政府對食品藥品質量進行規制的根本原因

人類經濟問題的根源在于資源的有限性，主要有三個表現：第一，相對于人類的無限欲望而言，資源總是有限的、稀缺的；第二，本來就非常有限的資源又沒有得到充分的利用，變得更加有限、更加稀缺；第三，有限的資源又被人為破壞，不能再生。資源作為經濟發展的基本因素，特別是不可再生資源的存量遠遠不能滿足對它的需求，資源稀缺性已成為全世界面臨的一個嚴峻問題。而產品質量低下本身就是對資源的一種浪費，生產高質量的產品可以減少不合格品、廢品，從而減少對資源的浪費。同時，提高產品質量可以提高微觀經濟效益和宏觀經濟效益。因此，為了從宏微觀層面提高效益，降低資源消耗，提高資源使用效率，政府也有必要對食品藥品質量進行規制。

三、政府對食品藥品質量規制的措施分析

(一)構建科學、合理的食品藥品監管法律法規體系框架

做好立法工作，是提高食品藥品監管法制化水平，提高食品藥品質量的治本之策。目前，我國雖然已經出臺了一些食品藥品監管的法律法規，但與之相配套的一些行政法規和規章仍需完善。一是個別法律文件還存在著與上位法規定不盡一致的問題；二是一些決策和立法缺乏充分的調查研究和論證，課題研究和立法缺乏長遠規劃，立法的年度計劃隨意性較大；三是部分已出臺的法規、規章缺乏統一性和可操作性；四是制度的建設、執行與監督機制有待完善，執法監督的方式、方法有待創新。當前，要進一步完善法律法規體系。加快制定和修訂有關法律法規，解決食品藥品監管法律法規滯后的問題；加強法律法規和規章的解釋工作，使其更具操作性；加強規范性文件的合法性審查。要切實推進體制改革，集中、精簡事權，合理界定職能，減少和避免職能交叉重疊、政策法規“打架”現象。

(二)加強食品藥品監管中部門之間的協調配合

在行政執法過程中，有些問題僅靠一個部門難以取得良好的效果，需要相關部門相互協調配合，齊抓共管。監督管理食品藥品的實踐也說明，在一些重大問題的查處上，部門間有機的配合，收到了很好的效果。但在日常的監管中，如果因為職能交叉，權責劃分不明。不但不能做到有機的協調，反而容易造成權力監管的“真空地帶”。因此，要盡快改變部門分割、政出多門、多頭管理的不利局面，合理劃分各級食品藥品監管部門職責和權限。以法律、法規為依據，按照決策、執行、監督相協調的要求，合理劃分和依法規范各級食品藥品監管部門的職責和權限，做到職責明確、責權一致、運行高效。協調地方各級食品藥品監管部門之間的工作關系，建立統一協調、密切配合的工作機制。科學合理設置內設機構、配備人員編制。加強食品藥品監管部門內設機構之間工作關系的協調配合，形成監管合力，各部門要從構建和諧社會的高度認真做好食品藥品監管工作；同時食品藥品監管部門要強化監督，形成有效的行政監督機制。權力必須受到監督機制制約，否則會導致濫用。因此，食品藥品監管部門要加強內部監督，健全行政決策監督和責任追究制度，完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制。明確決策權限，完善和遵守行政決策程序，堅持重大問題集體決策制度、專家咨詢論證制度、社會公示和聽證制度。

(三)提高食品藥品的技術監督水平

食品藥品技術監督為食品藥品行政監督提供了技術支撐。離開了食品藥品技術監督，食品藥品行政監督就難以充分發揮效果，降低了行政監督效能。當前，我國食品藥品技術監督水平普遍比較落后，一是設備比較落后；二是人員素質不高；三是存在檢測的“真空地帶”。這些問題的解決，需要從構建和諧社會和全面建設小康社會的戰略高度來考慮，積極爭取國家專項資金投入，改善食品藥品檢測機構的工作條件，制定科學的人員培訓計劃，加大對人員的培訓力度，不斷提高食品藥品技術監督水平。因此，應不斷建立和完善食品藥品行政執法的財政保障機制。建立和完善中央、地方食品藥品監管財政保障體系，落實食品藥品行政管理經費和執法經費，保證機構運行、職能履行的正常支出；積極爭取中央和地方兩級財政支持，加大對食品藥品監管部門的經費投入，加強各級食品藥品監管部門預算管理，統籌安排和規范使用財政資金。提高使用效益。