對個人所得稅調(diào)節(jié)作用若干問題的思考

在調(diào)節(jié)個人收入差距，實現(xiàn)社會公平功能的稅收調(diào)控體系中，個人所得稅是最核心的稅種之一。但從收入差距持續(xù)增大、貧富懸殊越來越嚴(yán)重的現(xiàn)實情況看，我國現(xiàn)行個人所得稅法調(diào)節(jié)個人收入作用的效果難以令人滿意。在實際征收中“貧富倒掛”，中低收入者成了個人所得稅的主要納稅主體，高收入者偷稅現(xiàn)象嚴(yán)重，納稅較少。造成這種狀況，既有個人所得稅法律制度本身不完善的原因，也有征管執(zhí)法不力的原因，因此亟待改革和完善。筆者試對個人所得稅調(diào)節(jié)效果不理想的成因及今后改善的方向進行分析。

一、目前我國個人所得稅征管中存在的主要問題

(一)個人所得稅占稅收總額的比重過低

我國個人所得稅占國家稅收收入的比例，近幾年一直徘徊在4.4％-6.8％，總量有增，比例卻原地踏步，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達國家平均30％，發(fā)展中國家平均15％的比例，這與我國近年來經(jīng)濟總量和國民財富的快速增長極不適應(yīng)?？梢灶A(yù)見，個人所得稅雖然是我國目前的第四大稅種，但在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國的個人所得稅收人要成為國家的主要收入來源還不現(xiàn)實。

(二)稅收調(diào)節(jié)貧富差距的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來

按理說，掌握社會較多財富的人，應(yīng)為個人所得稅的主力納稅人。而我國的現(xiàn)狀是：處于中間的、收入來源主要依靠工資薪金的階層繳納的稅收占全部個人所得稅收人的46.4％，而高收入納稅人(包括民營老板、歌星、影星、球星及建筑承包商、房地產(chǎn)大亨等名副其實的富人群體)繳納的稅收只占個人所得稅收人總量的5％左右。眾所周知，個人所得稅征管首要的問題是確定納稅人的收入，當(dāng)前怎么確定納稅人全部收入是一件難事，至少有下列行為稅務(wù)機關(guān)很難控制：一是收入渠道多元化，特別是從不同地區(qū)取得收入；二是公民收入以現(xiàn)金取得較多(勞動法規(guī)定工資薪金按月以現(xiàn)金支付)；三是不合法收入往往不直接經(jīng)銀行發(fā)生：四是賬外經(jīng)營(俗稱地下經(jīng)濟)大量存在等等。

(三)偷稅現(xiàn)象嚴(yán)重、處罰力度不足

近年來，隨著改革開放和市場經(jīng)濟不斷推進和完善，國人的收入水平逐漸提高，取得收入的來源也更加多元化、隱蔽化，稅務(wù)機關(guān)難以控制。公民納稅意識相對比較淡薄，富人逃稅、明顯偷稅現(xiàn)象時有發(fā)生。更有甚者，一些私營企業(yè)主將應(yīng)由個人負(fù)擔(dān)的吃喝玩樂、衣食住行(汽車、住房)等費用全部算在企業(yè)賬上，計入企業(yè)成本，這樣將個人消費轉(zhuǎn)為公司經(jīng)營成本，他們可以不拿或少拿工資和分紅，既逃避個人所得稅也少繳了企業(yè)所得稅。由于偷逃稅現(xiàn)象十分嚴(yán)重，查到以后也由于方方面面的干預(yù)和壓力，加上《稅收征管法》規(guī)定，對偷稅處罰可在5倍以下，下限僅50％，所以稅務(wù)部門在自由裁量權(quán)方面往往只注重稅款的查補而輕于處罰，納稅人的偷稅成本很低，致使許多人認(rèn)為偷稅即使被查處了也有利可圖，查不到更是無本萬利，所有這些都客觀上刺激了納稅人偷逃個人所得稅的動機。

二、個人所得稅征管現(xiàn)狀的成因

(一)稅制不合理不完善難以體現(xiàn)公平

個人所得稅為實現(xiàn)公平而制定，設(shè)計中已包含調(diào)節(jié)收入的科學(xué)因子，如費用扣除、累進稅率、稅款減免。這些要素在收入再分配中原則上都能達到縮小收入差距的目的，但稅制的不完善不合理，使個人所得稅的調(diào)節(jié)作用被其內(nèi)在不合理因素削弱甚至抵消，突出表現(xiàn)在分類征收制度上。我國目前單一的分類所得稅稅制，對于收入多、綜合收入高的階層，由于費用的多次扣除，實際承擔(dān)的稅負(fù)較輕，收入高卻沒有多繳稅?，F(xiàn)行個人所得稅共有11個征稅項目，費用扣除后按差別稅率分類征收。與綜合各項所得的征收模式比，調(diào)節(jié)個人收入分配的力度有很大局限性，不能體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的原則?！€征收項目分別規(guī)定了3種稅率，即適用工資、薪金所得的9級超額累進稅率，幅度為5％-45％，適用于個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得和對事業(yè)單位的承包經(jīng)營，承租經(jīng)營所得的5級超額累進稅率，幅度為5％－35％，以及適應(yīng)于上述所得之外的其他所得(包括勞務(wù)報酬所得等)的20％比例稅率。從現(xiàn)實看，個人所得稅很難征收到富人的全部收入，因為個人所得稅9級累進稅率只適用于工資和薪金，而高收人人的主要收入來源并非工資和薪金。即使是其他所得，征稅的稅率是20％，同工資、薪金所得最高45％和稅率相比顯然太低了。

(二)征管制度不健全和征管不力使個人所得稅流失嚴(yán)重

個人所得稅是所有稅種中納稅人數(shù)量最多的一個稅種，征管工：作量相當(dāng)大，必須有一整套嚴(yán)密的征管制度和體系來保證。而我國目前實行的征收方式有兩種：一是代扣代繳，二是納稅人自行申報。目前，個人所得扣繳不足，而一些高收入者因其收人多元化、隱蔽化、分散化，更是游離在個人所得稅調(diào)節(jié)之外，致使自行申報和代扣代繳的真實性難以落到實處。由于目前納稅人的信息資料不能跨征管區(qū)域順利傳遞，稅務(wù)部門和其他相關(guān)部門缺乏實質(zhì)性的配合措施(比如稅銀聯(lián)網(wǎng)等)，更有相關(guān)法律規(guī)定有關(guān)部門、機構(gòu)必須履行的義務(wù)也不能落實到位，形成了外部信息來源不暢，稅務(wù)部門無法判斷稅源而組織征管。

(三)社會評價體系的偏差和納稅人權(quán)利與義務(wù)的不對等致使納稅人缺乏主動申報和自覺納稅的動力 現(xiàn)在個人所得稅偷逃一個不可忽視的原因是社會評價體系存在一定的問題。有人一方面為社會捐款捐物，一方面又在偷逃稅。因為社會和個人似乎都認(rèn)為捐贈比納稅更有價值和意義，更容易取得贊譽和認(rèn)可。而偷逃稅并沒有在經(jīng)營上、誠信記錄上受到很多損失。這就是我們目前社會評價體系偏差。在納稅人的權(quán)利與義務(wù)不對等主要體現(xiàn)在兩個方面：一是納稅人中的工薪階層與高收入階層權(quán)利與義務(wù)的不對等現(xiàn)象。二是在納稅人與政府的關(guān)系上，同樣存在著權(quán)力與義務(wù)不對等。公共財政中稅收是個人分享政府提供公共產(chǎn)品的價格，經(jīng)濟學(xué)家把稅收理解成“政府與納稅人之間的交易”，意思是政府收了稅就必須為納稅人提供公共服務(wù)，繳的越多享受的服務(wù)也應(yīng)該越多。如果繳完稅以后對這些錢怎么花、是否合理毫無知情權(quán)、發(fā)言權(quán)，那么，不要說人們納稅的自覺性沒有動力，連收稅合理性都存在問題。公民有繳稅的義務(wù)，同時也有監(jiān)督政府如何使用這些錢的權(quán)利；國家有收稅的特權(quán)，但也有為納稅人服務(wù)并接受監(jiān)督的義務(wù)。只有當(dāng)這兩方面都規(guī)范的時候，社會機制才能正常運轉(zhuǎn)。

三、強化個人所得稅調(diào)節(jié)作用的幾點想法

(一)逐步完善和改革現(xiàn)行個人所得稅法

考慮到我國目前納稅人的納稅意識、稅務(wù)機關(guān)的征管能力和征管手段等現(xiàn)狀，首先擬采用綜合所得為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式，確立以主，適當(dāng)分類征收的稅制模式。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我們必須要融入到世界經(jīng)濟發(fā)展的大潮中來，必須要努力適應(yīng)國際經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，仍然采用單純的分類稅制模式已經(jīng)行不通了，必須要通過改革首先向混合制過渡，然后再向綜合制發(fā)展。其次，分項稅制模式不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，缺乏公平，征管效率低下，不利于個人所得稅職能作用的發(fā)揮。而以綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合制才是真正立足于我國國情，有利于體現(xiàn)量能納稅的原則，真正實現(xiàn)個人所得稅調(diào)節(jié)個人收入、防止兩極分化實現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。

(二)完善代扣、代繳和深化納稅申報制度，加大對偷逃稅行為的打擊力度

一是充分發(fā)揮代扣、代繳義務(wù)人的作用，實行源泉控制。由支付單位作為扣繳義務(wù)人扣繳稅收，這是我國現(xiàn)行稅法的要求，這種做法既符合國際慣例，又適合我國現(xiàn)階段稅收征管的實際情況。為此，針對以往扣繳義務(wù)人扣繳稅收未能很好規(guī)范執(zhí)行的現(xiàn)實，建立扣繳義務(wù)人檔案，規(guī)范扣繳人扣繳稅收和申報的程序，督促扣繳義務(wù)人正確使用扣稅憑證，加大推進代扣代繳全員全額申報的力度，加強對扣繳義務(wù)人宣傳其不履行稅法規(guī)定的扣繳稅收要承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任，使代扣代繳稅收工作進一步完善和規(guī)范。二是加強對以高收入者為重點的稅收征管，使自行申報落到實處。建立健全高收入者自行納稅制度及其配套制度對個人所得稅的調(diào)節(jié)作用已至關(guān)重要。目前，自行申報制度已有明確的規(guī)定，但還需要在實驗過程中逐步完善。為了使自行申報制度得到真正實行并收到實效，必須建立健全相關(guān)的配套制度，諸如加快建立和普及全國聯(lián)網(wǎng)的個人金融信用卡賬號制度，增加收入的透明度，只有所有的收入往來都通過銀行賬戶，才能可能真正掌握每個人的真實收入；建立具體的財產(chǎn)登記申報制度；嚴(yán)格企業(yè)財務(wù)管理制度，規(guī)范經(jīng)營成本計算等等。同時要加強網(wǎng)上納稅申報的技術(shù)支持，以及時發(fā)現(xiàn)和查處申報及申報不實行為；建立健全稅務(wù)代理制度及現(xiàn)代化征管手段，為個人自行申報納稅提供社會化和專業(yè)化服務(wù)。重視構(gòu)建以個人所得稅為主體，以財產(chǎn)稅和社會保障稅為兩翼，以其他稅為補充，多方面、多環(huán)節(jié)對個人收入予以調(diào)節(jié)的稅收體系，全面地對個人收入分配進行調(diào)節(jié)。三是加強稅務(wù)稽查并加大對偷逃個人所得稅的懲處力度，以嚴(yán)重的后果約束逃稅傾向。在全社會建立誠信記錄和公示機制，將是否偷逃稅作為一項重要內(nèi)容。

(三)推進公共財政，完善社會保障，擴大納稅人知情權(quán)，激發(fā)納稅人自覺納稅的內(nèi)在動力

權(quán)利和義務(wù)是對稱的，沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利。現(xiàn)實社會中履行納稅義務(wù)與否，并不影響其對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的享有。既然能享受權(quán)利又不履行納稅義務(wù)，必然使“納稅光榮”變成空洞的口號，喪失了法律公平、正義之本。在稅法宣傳上更多的是宣揚納稅人的義務(wù)而淡化納稅人的權(quán)利，弱化了納稅意識。可以相信，解決納稅義務(wù)和權(quán)利后，其納稅積極性會大大增強。因此擴大納稅人的知情權(quán)、增加政府財政收支預(yù)算的透明度，使納稅人真實感受到自己是國家的主人。同時政府職能的正常運轉(zhuǎn)與納稅人的納稅行為密切相關(guān)，政府部門使用納稅人提供的資金，納稅人享有監(jiān)督政府部門工作和接受政府部門服務(wù)的權(quán)利，納稅人的監(jiān)督能有效防止諸多重復(fù)建設(shè)和浪費，也是遏制腐敗的一劑良方。