內(nèi)蒙古農(nóng)牧民社會保障：現(xiàn)狀、問題及創(chuàng)新策略

摘 要：社會保障是現(xiàn)代社會為防范工業(yè)化過程中的社會風(fēng)險和應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)缺陷而建立的制度性安排。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧民的社會保障，基本上還處在一種缺失的狀態(tài)。本文深入分析自治區(qū)農(nóng)牧民社會保障的現(xiàn)狀、存在問題及其對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的影響，并從多個角度探討完善農(nóng)牧民社會保障對策，提出創(chuàng)新策略，避免走其他社會保障相對完善地區(qū)的彎路。

關(guān)鍵詞：社會保障 農(nóng)牧民 制度創(chuàng)新

一、完善農(nóng)牧民社會保障制度對構(gòu)建和諧內(nèi)蒙古的意義

(一)改善農(nóng)牧民生活狀況，提高社會人力資本存量

社會保障作為與市場經(jīng)濟(jì)相伴而生的一種社會制度，它的基本原則是保障社會成員在遭受社會風(fēng)險時，得到必要的經(jīng)濟(jì)援助，以保障其基本生活。制度運行的效果有二：一是作為“減震器”和“安全網(wǎng)”，消除社會不穩(wěn)定因素；二是維持和促進(jìn)勞動力的再生產(chǎn)，提高勞動力的整體素質(zhì)。從現(xiàn)實來看，被局限在牧區(qū)的固守傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的大量農(nóng)牧民，在市場化的沖擊下，收入增長緩慢。個別環(huán)境惡劣地區(qū)的農(nóng)牧民基本生活都難保障，自身發(fā)展受到局限，其人力資本價值很難增加并釋放出來，勞動力資源如果長時間得不到充分利用，其生產(chǎn)能力便會降低，造成人力資源的無形損耗。完善的社會保障制度能夠通過再分配的方式有效地改善農(nóng)牧民的生活狀況、提高其健康水平和自身素質(zhì)、進(jìn)而提升其適應(yīng)新的生產(chǎn)方式能力。

(二)協(xié)調(diào)人與自然和諧發(fā)展

由于收入水平低和社會保障的欠缺，在農(nóng)牧民剩余勞動力不能充分轉(zhuǎn)移的情況下，傳統(tǒng)的農(nóng)、牧生產(chǎn)方式加大了對自然環(huán)境的壓力，表現(xiàn)為過度開墾、放牧導(dǎo)致草原植被破壞、荒漠面積擴(kuò)大、水源涵養(yǎng)不足使生態(tài)環(huán)境整體惡化。農(nóng)牧民大多生活在經(jīng)濟(jì)落后、自然環(huán)境較差的地區(qū)，以往主要采取移民的方式來改變其生活狀況。而單純的生態(tài)移民在實際中往往會產(chǎn)生新的生態(tài)問題，由于在搬遷地就業(yè)和增收的需要，過度開墾問題在新的地方重演。這樣單純的遷移不是生態(tài)移民，要解決生態(tài)移民問題，根本的辦法就是將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，在其他產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)移，社會保障是不可或缺的制度。在轉(zhuǎn)移的過渡時期，社保制度的完善能充分保障農(nóng)牧民的基本生活，促使農(nóng)牧民改變因生活所迫而采取的急功近利的生產(chǎn)方式，將有利于生態(tài)移民政策得以貫徹，促進(jìn)入與自然的和諧發(fā)展。

(三)有助于縮小城鄉(xiāng)差距

城鄉(xiāng)差距有兩層含義，一是城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距；二是城鄉(xiāng)生活水平的差距。生活水平的差距主要表現(xiàn)為收入差距。2006年自治區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為10358元，實際增長12％；農(nóng)牧民人均可支配收入3342元，實際增長10％，農(nóng)牧民人均生活消費支出2772元，增長13.3％。呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢。如果將社會保障和其他福利項目考慮在內(nèi)城鄉(xiāng)差距會更大。這種收入兩極分化的狀態(tài)，是在社會轉(zhuǎn)型期不可避免的狀態(tài)，但這種差距擴(kuò)大的消極影響不容忽視。農(nóng)牧民社會保障的缺失使這種縮小收入差距的制度沒有發(fā)揮作用，反而因城鄉(xiāng)社會保障制度差異擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距，進(jìn)一步導(dǎo)致發(fā)展差距的擴(kuò)大。各國經(jīng)驗表明，全面而完善的社會保障制度，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)差距的良方。建立和完善針對農(nóng)牧民的社會保障制度能夠在縮小城鄉(xiāng)收入差距的基礎(chǔ)上，為解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造條件，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，加速城市化進(jìn)程

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恒久動力。在當(dāng)前內(nèi)蒙古二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，城鄉(xiāng)差距拉大的情況下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待升級。2006年全區(qū)生產(chǎn)總值中一、二、三次產(chǎn)業(yè)比重為13.4％、48.6％、38％。鄉(xiāng)村人口1228.71萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘谋戎?1.4％，而第一產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率僅為5％。產(chǎn)業(yè)升級除需資本投資外，同樣重要的一項是把農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去，勞動力轉(zhuǎn)移能為產(chǎn)業(yè)升級提供大量的勞動力資源，而產(chǎn)業(yè)升級又能為勞動力轉(zhuǎn)移提供產(chǎn)業(yè)支撐。有了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張作為基礎(chǔ)，剩余勞動力才能真正轉(zhuǎn)變職業(yè)，變換角色。社會保障制度能形成化解產(chǎn)業(yè)升級過程中的就業(yè)風(fēng)險及生活風(fēng)險的機(jī)制，使農(nóng)牧民擺脫養(yǎng)老、醫(yī)療等后顧之憂，并能夠提高其整體素質(zhì)和生產(chǎn)能力，完成職業(yè)角色的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促使其向其他效率更高、收入更多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。

二、農(nóng)牧民社會保障存在問題

(一)農(nóng)牧民社會保障尚未形成獨立完整的體系，且供需矛盾突出

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相對滯后，使得農(nóng)牧民社會保障制度建設(shè)起步晚，雖有所發(fā)展，但整體落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。主要表現(xiàn)為：社會保障事業(yè)資金投入少、保障項目不全、保障水平低和覆蓋面狹窄，尚未形成完整的社會保障體系。社會保障的供給現(xiàn)狀同農(nóng)牧民的現(xiàn)實需要相較，矛盾突出，供需缺口大。針對農(nóng)牧民的養(yǎng)老保險基本上處于空白，依然依靠家庭自保和社會救濟(jì)；農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展迅速，2006年覆蓋農(nóng)村牧區(qū)人口662.89萬人，比上年增加461.9萬人，離全區(qū)實現(xiàn)全面覆蓋仍有很大差距，農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件仍需改善；最低生活保障對貧困人口尚有遺漏，且保障水平較低，部分環(huán)境較差地區(qū)的農(nóng)牧民基本生活都很難保障，尚未實現(xiàn)應(yīng)保盡保；就業(yè)、教育和職業(yè)發(fā)展投入較少，限制農(nóng)牧民剩余勞動力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這種供需差距不僅導(dǎo)致社會不和諧因素，也對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展形成障礙。

(二)社會保障城鄉(xiāng)差距大，二元結(jié)構(gòu)明顯

同二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，內(nèi)蒙古社會保障制度也呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)，表現(xiàn)在制度體系完備程度和保障水平上存在較大差距。近年內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)社會保障事業(yè)發(fā)展迅速，覆蓋面逐步擴(kuò)大，制度體系涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障以及就業(yè)促進(jìn)等各個方面，保障水平也逐步提高，而農(nóng)牧民社會保障只在最低生活保障和合作醫(yī)療上有所發(fā)展，總體上農(nóng)牧區(qū)社會保障項目殘缺不全。就最低生活保障制度而言，雖已基本覆蓋全部農(nóng)牧區(qū)，但給付水平較低，對于生存環(huán)境較差的農(nóng)牧民來說，根本不能滿足其基本生活。就合作醫(yī)療來講，尚未實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)的全面覆蓋，而且大病統(tǒng)籌的封頂線過低，大概相當(dāng)于城市居民的1/3左右，醫(yī)療費用報銷程序也比城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險繁瑣的多。

(三)政府對農(nóng)牧民社會保障體系建設(shè)支持的缺乏

社會保障制度建設(shè)從某種角度說更傾向于一種政府行為，在社會保障建設(shè)和完善過程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為制度建設(shè)的責(zé)任主體。農(nóng)牧區(qū)社會保障發(fā)展滯后其客觀原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，主觀原因是政府在社會保障建設(shè)上支持力度不夠。政府財政支持的缺乏和推進(jìn)社會保障立法的不力，是制度難以全面覆蓋和難以持續(xù)的主要原因。內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧民人口占全區(qū)人口的55％，但因財力投入較少，社會保障制度很難覆蓋，農(nóng)牧民在遭受養(yǎng)老、醫(yī)療等社會風(fēng)險時仍然以自保為主。農(nóng)牧區(qū)社會保障法律體系呈現(xiàn)缺失的狀態(tài)，立法層次不高且比較混亂，立法覆蓋面小，實施效果欠佳，影響社會保障事業(yè)的發(fā)展，社保基金運營和監(jiān)管也缺乏法律保障。

三、完善農(nóng)牧民社會保障的創(chuàng)新策略

(一)在促進(jìn)社會保障體系完備的前提下，增加保障項目，擴(kuò)大覆蓋面

社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)實目標(biāo)是充分滿足農(nóng)牧民對社會保障的需求，做到應(yīng)保盡保。從長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，要把體系建設(shè)提高到整個制度建設(shè)的首要位置。首先，應(yīng)建立和完善社會需求迫切的項目，保障生存風(fēng)險較大的人群的基本生活，之后逐步擴(kuò)大保障范圍，提高保障水平。從現(xiàn)實路徑來看，要首先實現(xiàn)農(nóng)牧民最低生活保障的全面覆蓋，各地經(jīng)驗證明，這是減少貧困人口最有效的項目。第二，繼續(xù)推廣農(nóng)村合作醫(yī)療，滿足農(nóng)牧民就醫(yī)需要，提高其健康水平。增加農(nóng)牧區(qū)公共衛(wèi)生投入，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件成為必要的措施。第三，探索多支柱的養(yǎng)老保障體系，將社會養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老結(jié)合起來，保證老有所養(yǎng)。第四，完善就業(yè)、教育和職業(yè)培訓(xùn)項目，提高農(nóng)牧民的職業(yè)素質(zhì)。

(二)政府作用的充分發(fā)揮和制度建設(shè)創(chuàng)新

政府作用的發(fā)揮，一是增加保障項目的制度供給，二是增加財政對社會保障事業(yè)的投入。政府要充分考慮農(nóng)牧民對社會保障的現(xiàn)實需求，增加保障項目，完備農(nóng)牧區(qū)社會保障體系。要組織和建設(shè)由專業(yè)人員組成的社會保障隊伍，滿足社會保障機(jī)構(gòu)建設(shè)的需要。政府財政應(yīng)給予充分支持，利用公共產(chǎn)品的分配，在處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會保障等其他社會事業(yè)發(fā)展的關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成加大社保投資的機(jī)制。財政的充分支持是社會保障建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)繁重，財政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占較高比重，在財政支出結(jié)構(gòu)中增加公共服務(wù)性支出是財政發(fā)展的必然趨勢，應(yīng)在財政支出中逐漸凸現(xiàn)公平因素。在城鄉(xiāng)差距比較小的情況下，通過完善農(nóng)村社會保障制度來縮小城鄉(xiāng)差距所用的成本，比城鎮(zhèn)社會保障制度完善后再發(fā)展農(nóng)村社會保障的成本低得多。二元社會保障格局形成后，改革的制度障礙也比較大。此外，應(yīng)將社保建設(shè)成效同社保部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)部門績效考核掛鉤，形成推進(jìn)社會保障事業(yè)的激勵機(jī)制，促使提高維持制度運行的管理水平。

(三)把社會保障法制建設(shè)提高到重要位置

社會保障立法的滯后勢必造成制度在實施過程中缺乏足夠的法律依據(jù)，只能靠政策規(guī)定和行政手段來推行，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，影響制度的穩(wěn)定性與可持續(xù)發(fā)展。國外有的學(xué)者認(rèn)為，社會保障其實就是法律保障。立法是社會保障制度規(guī)范化的保證，制度建設(shè)要堅持法律先行，通過立法確定社會保障制度的基本原則、運用范圍、基本制度、籌資方式、明確管理機(jī)構(gòu)的管理辦法，使社會保障制度真正實現(xiàn)以法制為依托，以法律為保證。加強(qiáng)體系建設(shè)的法律支撐，可以避免社會保障早發(fā)展地區(qū)因法制建設(shè)滯后而產(chǎn)生的管理混亂、制度可持續(xù)性差、社保資金挪用流失等問題。制定準(zhǔn)確、科學(xué)、可操作強(qiáng)的社會保障法律應(yīng)成為社會保障制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

(四)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下完善社會保障制度

縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，是促使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必要措施。在工業(yè)化、市場化不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，要逐步促使農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加快建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度成為建設(shè)和諧社會的必要舉措。不能因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，對社會保障發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度首先要實現(xiàn)農(nóng)村社會保障的全面覆蓋，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財力增強(qiáng)促使保障項目的一致和保障水平的接近。從短期來看，要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)要求下，建立與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)牧民養(yǎng)老保險制度，采取有針對性的方式，著力解決失地農(nóng)牧民的生活保障問題，優(yōu)先解決進(jìn)城工作農(nóng)牧民的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障問題，建立覆蓋率高、繳費率適宜、賬戶可轉(zhuǎn)移且與現(xiàn)行制度可銜接的制度模式，大力推動社會保障信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保信息管理系統(tǒng)。總之在制定農(nóng)牧民社會保障政策時，應(yīng)把近期目標(biāo)和長期目標(biāo)結(jié)合起來考慮，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展。