“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制在運(yùn)行中的問(wèn)題及思考

為了了解農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制實(shí)施的情況，我們組織了對(duì)廣西貴港市實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育管理新體制五周年的調(diào)查。這次調(diào)查以小學(xué)、初中的校長(zhǎng)、中層管理人員和縣級(jí)教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)和部分職能股室的干部為主要對(duì)象。調(diào)查的內(nèi)容主要是實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制以后，縣級(jí)政府教育責(zé)任落實(shí)的情況；“以縣為主”的教育教學(xué)管理情況；教師、校長(zhǎng)隊(duì)伍的管理情況；教育經(jīng)費(fèi)“以縣為主”的管理情況。其中主要了解三個(gè)問(wèn)題：“以縣為主”的操作和運(yùn)行情況；新體制運(yùn)行過(guò)程中與原體制比較，反映出來(lái)的優(yōu)勢(shì)與不足；完善“以縣為主”新體制的意見和建議。這次調(diào)查以走訪調(diào)查、座談會(huì)和文獻(xiàn)資料的收集、查閱為主要形式，先后對(duì)貴港市的平南縣、覃塘區(qū)和港南區(qū)進(jìn)行調(diào)查，分別在這三個(gè)縣(區(qū))教育行政部門召開了有局長(zhǎng)、分管副局長(zhǎng)以及教育股、人事股、計(jì)財(cái)股、督導(dǎo)室、教研室等職能部門負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，分別走訪了三所初中、五所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)、兩所村完小的校長(zhǎng)及部分教師，查閱了縣(區(qū))關(guān)于貫徹落實(shí)“以縣為主”新體制的文件、資料和數(shù)據(jù)。

為什么要選擇貴港市作為調(diào)查對(duì)象?首先，貴港是廣西典型的農(nóng)業(yè)大市。這里有廣西最大的平原——潯郁平原，自古以來(lái)就是廣西經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)。其次，這里也是廣西較早普及九年義務(wù)教育的地區(qū)。1997年，“兩基”工作全面達(dá)標(biāo)，成為廣西第二個(gè)“兩基”全面達(dá)標(biāo)的地市；2001年“兩基”工作又通過(guò)自治區(qū)復(fù)查，并被評(píng)為廣西“兩基”工作的先進(jìn)地市。第三，貴港市是廣西最早實(shí)施“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的地市。到2002年10月，全市五個(gè)縣(市、區(qū))把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委辦全部撤銷；把中小學(xué)校長(zhǎng)、教師人事管理權(quán)上收到縣級(jí)政府部門統(tǒng)一管理；把中小學(xué)教師工資收到縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放；農(nóng)村義務(wù)教育按新的管理體制運(yùn)行，到現(xiàn)在已經(jīng)整整五年。

調(diào)查表明，貴港市實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制以來(lái)，在落實(shí)縣級(jí)政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任，加大縣級(jí)政府相關(guān)職能部門對(duì)教育資源的統(tǒng)籌力度，優(yōu)化教育資源配置，保障教師工資發(fā)放，落實(shí)中小學(xué)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，促進(jìn)學(xué)校管理專業(yè)化，提高教育教學(xué)質(zhì)量方面具有明顯效果。但是在新體制運(yùn)行過(guò)程中，也面臨著許多新的挑戰(zhàn)，比如縣級(jí)財(cái)力支撐規(guī)模龐大的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)困難重重，“以縣為主”以后，教育管理權(quán)在縣級(jí)政府職能部門之間如何劃分、如何協(xié)調(diào)，還缺乏有效機(jī)制，直接影響到學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；縣級(jí)教育行政部門面對(duì)規(guī)模龐大而且分布廣泛的農(nóng)村中小學(xué)教育教學(xué)，如何進(jìn)行有效管理尚缺乏行之有效的機(jī)制和模式。如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，真正實(shí)現(xiàn)政府舉辦義務(wù)教育；如何進(jìn)一步加大“以縣為主”的教育統(tǒng)籌力度、優(yōu)化教育資源配置、提高辦學(xué)效益，鞏固和提高農(nóng)村九年義務(wù)教育的普及程度，是當(dāng)前農(nóng)村教育改革最迫切的問(wèn)題。

一、貴港市“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制的實(shí)施情況

“以縣為主”義務(wù)教育管理體制中的縣級(jí)政府責(zé)任。貴港市在實(shí)施“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制中，以撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委辦為突破口，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委辦原有職能分解為兩部分，一部分上收到縣級(jí)政府相關(guān)職能部門，一部分下放到學(xué)校，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校。農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)責(zé)任由市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)分擔(dān)，學(xué)校的人、財(cái)、物、事管理職能相應(yīng)調(diào)整到縣級(jí)政府相關(guān)部門，重新明確責(zé)任，調(diào)整職能。其運(yùn)作機(jī)制如下：(一)學(xué)校管理。初中和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校由縣級(jí)教育行政部門直接管理，村完小在縣級(jí)教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校實(shí)施管理。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校增加三名人員編制，在中心校校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)教育的統(tǒng)計(jì)、教師工資發(fā)放、學(xué)校報(bào)帳、教育教學(xué)指導(dǎo)和教師培訓(xùn)工作。(二)學(xué)校人事管理。教師編制由縣級(jí)編制部門負(fù)責(zé)擬定上報(bào)，教育行政部門負(fù)責(zé)在核定編制總額內(nèi)將教師編制直接安排到中小學(xué)。教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、調(diào)配交流、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)和考核獎(jiǎng)懲由縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)。中小學(xué)校長(zhǎng)任免由縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)。(三)教學(xué)管理。市轄三個(gè)區(qū)教研室各增加8-10名編制，平南縣、桂平市教研室增加3-5名編制，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各中小學(xué)的教學(xué)指導(dǎo)。各縣級(jí)教育行政部門建立行政干部、教研員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校對(duì)口聯(lián)系制度，分片包干，負(fù)責(zé)指導(dǎo)初中、小學(xué)的教育教學(xué)管理，及時(shí)落實(shí)縣級(jí)教育行政部門的計(jì)劃、決策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，把各中小學(xué)信息及時(shí)反饋到縣級(jí)教育行政部門。(四)經(jīng)費(fèi)管理。各縣(市、區(qū))中小學(xué)經(jīng)費(fèi)都由縣級(jí)教育核算中心統(tǒng)一管理，學(xué)生的學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)、代收費(fèi)由學(xué)校按規(guī)定收取，及時(shí)存入縣級(jí)財(cái)政部門設(shè)立的財(cái)務(wù)核算中心專戶，學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)一在核算中心報(bào)賬。

二、實(shí)施“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制取得的成效

(一)強(qiáng)化了縣級(jí)政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任，加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，確保農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。教育經(jīng)費(fèi)由縣統(tǒng)籌，在很大程度上緩解了農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊張狀況，農(nóng)村中小學(xué)教師基本工資得到保障，大面積拖欠教師工資的情況得到有效遏制；一些地方的教師工資標(biāo)準(zhǔn)還有所提高，為農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

(二)實(shí)施“以縣為主”義務(wù)教育管理體制，切實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。首先，實(shí)施“以縣為主”義務(wù)教育管理體制以來(lái)，從中央到地方各級(jí)政府都加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，實(shí)施了一系列農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。在貴港市實(shí)施的項(xiàng)目和投入的資金有：兩期中小學(xué)危房改造工程，資金10648.11萬(wàn)元；廣西農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)教育項(xiàng)目工程2321.89萬(wàn)元；農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程，資金447萬(wàn)元；農(nóng)村水毀學(xué)校重建工程，資金2176.27萬(wàn)元；農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，資金4370萬(wàn)元；中小學(xué)布局調(diào)整項(xiàng)目工程，資金891萬(wàn)元；2006-2007年農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)9293萬(wàn)元。這些項(xiàng)目實(shí)施不僅使農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生了巨大變化，使農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件得到極大改善，也切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。其次，稅費(fèi)改革前，貴港市三區(qū)兩縣市每年向農(nóng)民征收的農(nóng)村教育費(fèi)附加達(dá)到9170萬(wàn)元；稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育費(fèi)附加被取消，國(guó)家從農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中安排給貴港的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到7700萬(wàn)元。第三，農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)也一降再降。實(shí)行“免雜費(fèi)”以后，貴港全市現(xiàn)在每個(gè)小學(xué)生每期書費(fèi)不能超過(guò)70元、初中生不超過(guò)140元，作業(yè)本費(fèi)5-10元，學(xué)生住宿費(fèi)5元。現(xiàn)在農(nóng)民每年為一個(gè)學(xué)生支付的費(fèi)用為小學(xué)150元左右，初中320元左右，大大減輕了負(fù)擔(dān)。

(三)實(shí)施“以縣為主”義務(wù)教育管理體制，加大了縣級(jí)政府部門統(tǒng)籌教育資源的力度，有利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展，顯著提高了辦學(xué)效益。實(shí)行“以縣為主”義務(wù)教育管理體制，教育資源統(tǒng)籌權(quán)收到了縣級(jí)政府相關(guān)部門，各縣市(區(qū))都加大了教育資源的統(tǒng)籌力度。比如，在農(nóng)村中小學(xué)危房改造中，基本做到“五個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一規(guī)劃、立項(xiàng)；統(tǒng)一勘探、設(shè)計(jì)；統(tǒng)一招標(biāo)、監(jiān)理；統(tǒng)一資金管理；統(tǒng)一驗(yàn)收和決算、審計(jì)。在中小學(xué)人事編制管理中也實(shí)行“四個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一掌握全縣教職工編制總數(shù)，統(tǒng)一調(diào)配師資力量，統(tǒng)一選拔、使用、培訓(xùn)、考核、交流鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中、小學(xué)校長(zhǎng)，統(tǒng)一開展教師資格認(rèn)定、職稱評(píng)定和培訓(xùn)。港南區(qū)政府還制訂了“十五”、“十一五”教育發(fā)展規(guī)劃，每年以城區(qū)政府名義召開招生工作會(huì)議，成立招生領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)控輟保學(xué)的方案，簽訂防流控輟責(zé)任書；還制定了學(xué)校布局調(diào)整方案，加大調(diào)整學(xué)校布局力度。這樣有利于優(yōu)化教育資源配置，加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

(四)有利于落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，使教育教學(xué)管理專業(yè)化水平得到進(jìn)一步提升。實(shí)行“以縣為主”義務(wù)教育管理體制，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委辦，減少了一個(gè)管理層級(jí)，縣級(jí)教育行政部門直接指導(dǎo)、管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中和中心校的教育教學(xué)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的小學(xué)教育教學(xué)業(yè)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，無(wú)論是開會(huì)、下發(fā)文件、下達(dá)經(jīng)費(fèi)或者傳達(dá)貫徹上級(jí)指示，都能較快速地上傳下達(dá)。同時(shí)，隨著縣級(jí)教育行政部門的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大，不得不抓大放小，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校辦學(xué)督導(dǎo)、檢查，減少對(duì)學(xué)校教育教學(xué)的干預(yù)；把一些原屬于學(xué)校職能的事情歸還學(xué)校，進(jìn)一步落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。充分落實(shí)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)角色職能也發(fā)生了顯著變化，由學(xué)校舉辦者轉(zhuǎn)變?yōu)樵谥行W(xué)全面貫徹落實(shí)黨和國(guó)家教育方針的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實(shí)施者，校長(zhǎng)不用再為學(xué)校的投入和改善辦學(xué)條件、教職工工資福利操心，可以把主要精力用在提高學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量上，有力地促進(jìn)學(xué)校管理專業(yè)化水平的提高。

三、實(shí)施“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制存在的問(wèn)題

(一)有些縣級(jí)政府財(cái)力薄弱，難于承擔(dān)舉辦義務(wù)教育的責(zé)任。“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，最核心、最關(guān)鍵是適應(yīng)全縣(市、區(qū))的教育需求，對(duì)全縣教育資源進(jìn)行高效合理配置。當(dāng)前絕大多數(shù)縣(市、區(qū))都是“吃飯財(cái)政”。教師工資由縣統(tǒng)籌發(fā)放以后，教師工資的發(fā)放總額占當(dāng)?shù)刎?cái)政總收入的比例普遍達(dá)到60％以上，甚至超過(guò)70％。比如，港南區(qū)教師總數(shù)達(dá)到4201人，每年教師工資總額超過(guò)5000萬(wàn)，而2005年全區(qū)財(cái)政收入只有7000萬(wàn)左右。這樣，縣(市、區(qū))級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支撐已達(dá)到自身財(cái)力的極限，要求其繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，以適應(yīng)當(dāng)前教育改革與發(fā)展的要求是非常困難的。同時(shí)，實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育費(fèi)附加和各種集資被取消，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)不斷減少，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)來(lái)源大幅度下降，使農(nóng)村學(xué)校正常支出面臨更加嚴(yán)峻的局面。

例如，橋圩三中實(shí)行“一費(fèi)制”之后，學(xué)校總收入比實(shí)行“一費(fèi)制”前減少了31.83％；實(shí)行免雜費(fèi)補(bǔ)助以后與“一費(fèi)制”前比較，學(xué)校總收入減少195.78％，與實(shí)行“一費(fèi)制”后比較，學(xué)校總收入減少143.04％。從學(xué)校經(jīng)費(fèi)開支情況看，實(shí)行免雜費(fèi)補(bǔ)助以后與實(shí)行“一費(fèi)制”時(shí)比較，學(xué)校取消了維修費(fèi)，辦公經(jīng)費(fèi)降低了42.05％，專用設(shè)備購(gòu)置費(fèi)降低了72.5％，水電費(fèi)降低了48.95％。學(xué)校只能重點(diǎn)保障辦公經(jīng)費(fèi)、印刷費(fèi)、郵電費(fèi)(網(wǎng)絡(luò)費(fèi))、教師培訓(xùn)費(fèi)和水電費(fèi)。因經(jīng)費(fèi)困難很多學(xué)校微機(jī)維修、升級(jí)難，導(dǎo)致難以開課。隨著課程改革的推進(jìn)、教育發(fā)展的需要，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)開支的項(xiàng)目不斷增加、標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，這樣的教育投入難以適應(yīng)教育發(fā)展的需求，學(xué)校辦學(xué)條件未得到有效改善，甚至出現(xiàn)學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難的局面。

(二)縣級(jí)政府相關(guān)部門的教育管理職能沒(méi)有按政策落實(shí)，缺乏相互協(xié)調(diào)、配合的機(jī)制，行政效能較低，直接影響到學(xué)校的辦學(xué)管理效率。比如，實(shí)行“以縣為主”義務(wù)教育管理體制以后，教育財(cái)務(wù)主要由縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，各縣(市、區(qū))建立起教育核算中心協(xié)助財(cái)政部門管理學(xué)校財(cái)務(wù)。但是由于財(cái)政、教育均無(wú)人員編制安排到教育核算中心，致使教育核算中心成了無(wú)法人、無(wú)人員編制、無(wú)辦公經(jīng)費(fèi)的“三無(wú)”單位。在教師人事管理方面，縣級(jí)政府職能部門之間存在錯(cuò)位、缺位和越位的現(xiàn)象。比如，教師調(diào)配權(quán)的問(wèn)題，依據(jù)政策規(guī)定屬于教育行政部門的職能，但因涉及教師工資的發(fā)放、人員編制的增加，被劃分得支離破碎。一些縣(市、區(qū))明文規(guī)定：凡是從縣(市、區(qū))外調(diào)入本縣、縣內(nèi)外調(diào)入城區(qū)學(xué)校必須經(jīng)縣委、縣政府七人小組討論；在公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校之間的調(diào)動(dòng)必須經(jīng)縣分管領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)部門協(xié)調(diào)；在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)動(dòng)可以由教育行政部門做方案，縣領(lǐng)導(dǎo)召集人事、編辦、財(cái)政等部門確認(rèn)后辦理。一些縣(市、區(qū))更為嚴(yán)重，任何教師的調(diào)動(dòng)、借調(diào)均由人事部門按干部調(diào)動(dòng)程序辦理。教育行政部門做方案，但相關(guān)部門遲遲不討論、不處理，待到學(xué)校開學(xué)以后才逐步進(jìn)行辦理，影響教師隊(duì)伍的調(diào)配和學(xué)校教學(xué)工作的秩序。一些部門借對(duì)教師的管理職能，向教師亂收費(fèi)。比如，某些縣(市、區(qū))的人事部門向在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)調(diào)動(dòng)的教師每人收取50元調(diào)配費(fèi)，向在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間及從縣外調(diào)入的教師每人收取200元；每年向每位教師收取人事檔案管理費(fèi)350元；還向參加高級(jí)教師職稱評(píng)審的教師每人收取推薦費(fèi)50元。教師職稱聘任應(yīng)是學(xué)校、教育部門的事，卻由人事部門去發(fā)聘書。一些部門一方面把教師當(dāng)普通干部管理，嚴(yán)格控制教師編制和教師流動(dòng)；另一方面又把教師當(dāng)流動(dòng)人才，向教師收取各種不合理的費(fèi)用，嚴(yán)重挫傷教師工作積極性。

(三)縣級(jí)教育行政部門管理全縣(市、區(qū))中小學(xué)教育教學(xué)業(yè)務(wù)，缺乏理論指導(dǎo)、缺少經(jīng)費(fèi)支撐、缺乏管理模式，面臨問(wèn)題很多。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校的地位非常尷尬。它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)其他小學(xué)一樣，屬于獨(dú)立法人的學(xué)校，校長(zhǎng)都由上級(jí)教育行政部門任命，各學(xué)校的經(jīng)費(fèi)都各自獨(dú)立，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校承擔(dān)自身的辦學(xué)責(zé)任和全鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學(xué)指導(dǎo)業(yè)務(wù)，其面臨著無(wú)政策依據(jù)、無(wú)人權(quán)、無(wú)財(cái)權(quán)的困境，難以切實(shí)開展工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的小學(xué)教育教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺經(jīng)費(fèi)、缺人員、缺有效的模式，管理工作薄弱。其次，縣級(jí)教育行政部門直接管理全縣的中小學(xué)，減少了管理層，卻擴(kuò)大了管理面，無(wú)論是行政管理力量還是教學(xué)指導(dǎo)力量都明顯不足，鞭長(zhǎng)莫及。比如，平南縣共有25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，300多所小學(xué)，在校生15萬(wàn)多人，初中46所，在校生、6.5萬(wàn)人；高中9所，在校生2萬(wàn)多人。縣級(jí)教育行政部門召開一次全體校長(zhǎng)會(huì)議就有400多人，會(huì)議成本相當(dāng)高，組織工作也十分困難；教育局、教研室人員編制不足，組織、檢查、督導(dǎo)也不容易。面對(duì)龐大的教育規(guī)模，如何組織管理全縣中小學(xué)的教育教學(xué)工作，成為當(dāng)前面對(duì)的一個(gè)突出問(wèn)題。第三，教育行政管理的經(jīng)費(fèi)十分缺乏。實(shí)行“以縣為主”義務(wù)教育管理體制以后，縣級(jí)教育行政部門和教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門工作量大幅增加，而人員編制卻增加很少，經(jīng)費(fèi)來(lái)源更缺少保障。比如，覃塘區(qū)教科局只有7個(gè)行政編制和26個(gè)事業(yè)編制，但是實(shí)際用人達(dá)到62人。教育行政辦公經(jīng)費(fèi)和教育科研經(jīng)費(fèi)，每年財(cái)政只安排8萬(wàn)元左右，而實(shí)際上每年教育行政管理經(jīng)費(fèi)必須有60萬(wàn)。不足部分要靠部門自籌，隨著教育收費(fèi)規(guī)范化管理，籌措教育行政經(jīng)費(fèi)也非常困難。因此，縣級(jí)教育行政部門、教育教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)如何解決，也成為一個(gè)突出的問(wèn)題。

四、進(jìn)一步完善“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的幾點(diǎn)思考

(一)改革國(guó)家稅收制度，保障地方政府有承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任的能力。1994年以來(lái)，國(guó)家實(shí)行分稅制以后，中央和地方在稅收和公共職能的劃分上進(jìn)行了重新調(diào)整。中央加大了對(duì)地方稅收的調(diào)控，卻把地方的公共職能都留給了地方，使地方稅收水平與承擔(dān)的公共職能倒掛。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央與地方的稅收水平差距越來(lái)越大，地方所承擔(dān)的公共責(zé)任越來(lái)越多、標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，造成地方政府難以承擔(dān)像教育、衛(wèi)生等涉及公眾利益的職能。解決這個(gè)問(wèn)題的根本措施就是要改革國(guó)家的稅收制度，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力；重新劃分中央和地方所承擔(dān)的公共職能，保證地方政府具有承擔(dān)當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)發(fā)展所需的能力。

(二)加大中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效力。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)委員馮之浚在2004年“全國(guó)教育廳局長(zhǎng)論壇”上透露，現(xiàn)在農(nóng)村教育投入中，中央財(cái)政支出只占8％，省級(jí)財(cái)政支出也只占很小部分，大部分仍由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。中央和省級(jí)財(cái)政力量最為雄厚，應(yīng)通過(guò)建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移資金監(jiān)督管理，防止資金流失或挪作它用，提高資金使用效率。讓國(guó)家稅收真正為舉辦義務(wù)教育服務(wù)，確保農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。

(三)核定學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立公用經(jīng)費(fèi)來(lái)源、管理、監(jiān)督的有效機(jī)制，確保教育行政機(jī)關(guān)、教育教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門和中小學(xué)學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)健全學(xué)校法人制度，增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委辦，減少了一級(jí)行政管理，對(duì)教育行政部門而言，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。要通過(guò)健全學(xué)校法人制度、完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，把學(xué)校辦學(xué)、管理的責(zé)任落實(shí)學(xué)校和校長(zhǎng)身上，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)工作的檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

(五)進(jìn)一步細(xì)化縣級(jí)教育相關(guān)職能部門的職能，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)其履行職能的監(jiān)督。實(shí)行“以縣為主”義務(wù)教育管理體制以后，縣級(jí)政府教育、人事、財(cái)政等部門把教育行政管理權(quán)、人事管理權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)都相對(duì)集中起來(lái)。中小學(xué)校長(zhǎng)的任免、教師的出入調(diào)動(dòng)、教育經(jīng)費(fèi)的分配，大中專畢業(yè)生的安置、教師職稱的評(píng)聘等工作，都有許多需要有關(guān)部門相互配合、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的環(huán)節(jié)。如何建立一系列的制度，公開辦事程序、辦事規(guī)則和辦事紀(jì)律，實(shí)行“陽(yáng)光”操作，不僅是增強(qiáng)辦事公開性和透明度、自覺接受群眾的監(jiān)督、防止腐敗案件的發(fā)性的需要，更是加強(qiáng)部門之間配合、溝通，提高行政效能，確保服務(wù)學(xué)校、服務(wù)教育的必然要求。

(責(zé)編 李景和)