政府績效評估的路徑選擇——基于層次的視角

[摘要]政府績效是公共管理的核心問題，也是衡量公共管理成敗的標準。通過對近年來政府績效評估的內客、標準、方法和主體上出現的困境進行分析，可以看出政府績效評估困境產生的根源在于政府自身身份的兩重性，因而，將政府績效分層而論是明晰政府績效評估的路徑選擇。

[關鍵詞]政府績效評估；內部績效；外部績效

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)06－0015－03

現代政府管理的核心問題是提高績效，而要提高績效。首先就要評估現有政府績效水平。自上個世紀90年代以來，我國各地政府對績效評估進行了積極而有益的探索，經過十幾年的發展，從形式到內容上都取得了不少的進展。政府績效評估的重視和提出，充分反映了我國政府從管制型政府向，服務型政府的轉變，從官本位政府向民本位政府的轉變。所謂政府績效評估，就是指基于特定的價值取向，運用科學的標準、方法和程序對政府公共部門的效率、效能、服務質量、公共責任和公眾滿意度等方面進行分析判斷，并對政府管理過程中的投入、產出和成果所反映的績效進行評定的過程。基于這個概念的基礎上，我們來探討政府績效評估中的一系列問題。

一、政府績效評估困境

(一)社會職能還是經濟、政治職能——政府績效評估內容選擇上的困境

政府作為社會職能、經濟職能和政治職能的領導者與執行者必然有其政府績效，但政府績效在這幾個相互關聯卻又界限分明的領域內的體現卻有所不同。社會職能著力于為公眾提供服務，主要強調政府運用公共權力進行管理，提供公共產品和服務，保證良好的社會發展秩序和環境；經濟職能在整個社會大環境中就經濟秩序做調整，政府績效在此則意味著要增進公共利益并能公平分配；政治職能則更多的是圍繞政府自身制度、體制的變更而展開的，政府績效在此要解決的是機構膨脹和人員臃腫的機構效率低下問題。政府績效在這三個不同領域內有著不同的內容和要求，有著不同的有針對性的指導改革的方案、措施，對政府績效的提高都有不可或缺的作用。

(二)公眾滿意度還是經濟指標——政府績效評估標準選擇上的困境

評估標準是績效評估的載體，即通過什么來顯示績效好壞的程度。政府的效率、效能、服務質量、公共責任既可以用經濟指標來測量，又可以用公眾滿意度來判定。從政府的源起來看，政府是公眾權力讓渡的產物，政府的職能是為公眾提供優質的服務，所以公眾的需要和認可是政府應首先考慮的。因而政府為公眾提供的各項服務的質量應以公眾滿意度為參照，否則政府行為的導向將脫離公眾。公眾對政府提供的公共服務和公共產品的滿意程度是政府行為的重要反饋途徑，根據公眾的反饋，政府才能發現管理中存在的問題和待改善之處。但同時，“公眾需求”并非確定性的概念，它會隨著時間和空間的變化而處于流變的過程中。因而，以公眾滿意度作為衡量政府績效的指標缺乏可操作性。而且，如果政府活動效果過分依賴公眾的主觀評價。行政活動本身的目標就不可避免地會喪失確定性和一致性。而在這一方面，經濟指標就凸現其優勢了。

(三)定性考核還是定量考核——政府績效評估方法選擇上的困境

政府是一個以管理和服務為主要內容的部門，它所生產出來的產品和服務多是一些非有形的產出，不像企業的產品那樣進入市場交易體系后可以形成一個反映其生產機會成本的貨幣價格，這就給政府績效的量化帶來了難度。定性考核表明的是政府進行公共管理活動提供公共服務的態度、所使用的方法與手段、管理能力，以及社會公眾滿意程度，這些指標是無法用數字來描述的，因而必須用定性考核來表示。

但事實上，要做到評估指標的可測量性才能真正科學地衡量政府績效，這就需要進行定量考核，因為定量考核是績效評估的基本尺度。“量”表明的是政府管理效率的大小，效率比例、頻率大小和行政活動節奏的快慢、環節多少。這些必須用量來表示才足夠精確。同時，單純性的定性考核會引致結果模糊、準確性差。因為量化考核相對客觀公正，可以最大限度減少人情等主觀因素，擺脫了定性考核中模糊判斷的不公正現象。且評估數據便于分析統計，利于找出影響績效提升的關鍵點，可以將工作目標明確，給人以明確的、前進的指引。就近幾年對政府績效評估的理論和實踐來看，對評估指標進行量化分析已經是一個明顯的趨勢。

(四)社會公眾還是政府自身——政府績效評估主體選擇上的困境

評估主體即評估者，是對政府績效進行價值判斷的個體，或組織，二者的取舍也反映了政府績效評估的價值取向問題。政府和社會公眾作為行政行為的決策者和服務對象，二者所處的地位、環境和目標不同，決定了他們在對政府績效進行評估時各有優劣。從政府行為的最終指向者來看，政府決策是否正確，不能由決策者自身判定，而要由實際需要和社會效果判定；政府管理的最終績效如何，也不能由政府自身判定，而是要由服務對象和人民大眾判定。一個地方的政府或一屆政府是否有績效、到底有多大的績效，其最有發言權或評估權的只能是人民。通過人民群眾對政府績效的認可和贊同的評價機制，可以非常客觀地對政府績效做出公正合理的評價。政府的服務態度、服務質量、服務水平如何，由社會公眾掌握發言權，這是一種服務和公眾至上的政府績效評估機制。

但公共管理作為一種目標管理活動，同時具有專業性。在評估中，公眾由于受社會環境、主觀認識、心理狀態等因素的影響，不可避免地對政府職能部門各方面內容進行的評估難以保證評估結果的準確性和客觀性。從評估主體應掌握專業化的評估技術、政府運作機制和信息獲得渠道的角度上說，政府工作質量的高低、政令貫通的情況和班子素質的優劣由政府自身獲取評估資料和數據來進行評估更近科學，這是一種政府自身和專業化至上的機制。

二、政府績效評估困境的根源——政府身份的兩重性

一方面，政府的管理與私營部門的管理雖有本質的差別，但它們作為管理的分支有其共性的一面。這種共性是針對政府內部管理而言的，因為政府首先是作為一個機構而存在。從自身管理者的角度來看，它是以投入的人力、物力和財力的數量和產出的質量和效果為衡量指標的機構。從這一點出發。它類似于其他經濟主體的投入與產出。而且，政府績效評估是由企業績效評估演變而來的，是企業績效評估在政府管理中的借鑒和發展。這種借鑒和發展，也是由政府績效評估與企業績效評估具有的同一性所決定的。從本質上說，組織是為實現一定目標而建立起來的開放性社會單位。組織的這種本質規定，決定了政府績效評估和企業績效評估具有同一性，這種同一性決定了企業績效評估可以借鑒和運用到政府管理中來。因而，以可量化的經濟指標來評估政府自身機構管理績效是有據可依的。

另一方面，現代政府以向社會和公眾提高優質和高效的服務為行為宗旨。政府作為一個特殊的組織實體，從社會管理者的角度來看，它是一個公共利益的代表，是全體公民意愿表達和實現的渠道。政府的特殊性質，決定了政府績效評估不只是一個純粹的內部管理過程，而是一個涉及政治、經濟、文化等多方面的綜合體系。政府績效評估不只體現為對經濟指標的追求，其核心應是公共責任的實現程度與效果，是效率、效果和效益的綜合。政府為公眾提供的各項服務的質量應以公眾滿意度參照，否則政府行為的導向會脫離公眾。公眾對政府提供公共服務和公共產品的滿意程度是政府行為的重要反饋途徑，根據公眾的反饋，政府才能發現政府管理活動中存在的問題和有待改進的地方。因而，由社會公眾以公眾滿意度的定性指標來評估政府的社會管理績效也是有據可依的。

三、政府績效評估的路徑選擇——層次的視角

從政府績效研究對象——政府自身的兩重性出發，可將政府績效分為機構管理績效和社會管理績效兩個層次來進行評估，在此，分別將其稱之為政府內部績效和政府外部績效。政府績效的高低并非意指其中任意一個，而是政府內部績效與政府外部績效的有機統一。

(一)不同政府績效的不同評估對象

1、政府內部績效——政府內部管理評估的結果表達

傳統行政管理范式過于注重公共部門與私營部門之間的區別，嚴格兩種管理的非融性，而導致一面是私營部門日益迅速的發展，另一面卻是日甚一日政府失靈現象的蔓延。所以，對于研究政府內部績效而言，借鑒私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術對提高政府自身工作效率和管理水平大有益處。這樣，必然的邏輯結論就是：政府績效是公共管理活動的經濟效率。在這一點上，政府內部管理與私營部門管理實質差別不大。那么，建立高效低耗政府，從政府內部來看是要講經濟效率的。“在公共部門組織，愿意制定績效測量必定伴隨著一個對手績效性質觀點的變化。公共部門組織必須脫離那種傳統的以行為或被提供的服務為中心的做法，而轉向可量化的結果、目標和效果。”政府內部績效就是具體行政單位管理活動的產出和投入之間的比率，這里的投入和產出都是政府本身僅限于內部活動的行政行為。政府內部績效較為直接和顯現，側重于可以量化的經濟效率，可以運用若干個經濟指標來計算和考核。但是，政府內部績效又不等同于經濟效率，因為政府這一機構的存在，它有比其他機構更高的社會地位。換言之，政府績效和行政人員工作狀態的高低不僅僅只限于內部管理，而是起到了一個社會示范的作用。因而，經濟效率一詞是無法準確表述政府內部績效的，它更多地應指效益，即效能與效率的總和。那么，在政府內部績效的涵義中應是包含經濟效益與社會效益兩個層次的，應明確的是，經濟效益是政府內部績效的主導內容。

在具體測量中，以政府自身主導政府內部績效評估為主要途徑，可以充分利用政府信息獲取方便和導向性強的長處，以投入指標、產出指標、效率指標為評估對象，以政府規模、政府工作效率、行政成本、行政效益、政府機關工作人員德能勤績等方面的表現為主要內容，運用現代科學技術和數學方法，通過收集、整理、計算反映考核對象情況的有關數據信息，得出評估結果。內因是事物發展變化的根本原因，政府績效的好壞取決于政府內部的管理的能力，要衡量政府的內部管理能力就要進行政府內部績效評估。

2、政府外部績效——政府外部管理評估的結果表達

由于政府的公共性，即它是作為為社會服務的部門而存在，那么，它還要考慮如何履行公共責任，用好公共權力、提供公共道德和解決社會問題，而這些活動的判斷標準是無法用側重于經濟效益的政府內部績效來衡量的。因而，在政府為社會提供公共產品和信息服務的過程中，它追求的是另一種截然不同的——政府外部績效。政府外部績效是將政府績效放在整個社會系統中考察，由公共管理對社會的外在影響來評價政府績效，其中行政行為輸出指向是整個社會系統。政府外部績效側重的是質的把握，追求更多的是難以量化的社會效益，因而必須借助于其他形式來間接考核。也正是由于社會效益的難以測量性，決定了僅以社會效益衡量政府外部績效是難以把握其準確性的，因而加入了成本投入這一指標。即政府外部績效是社會效益與成本投入的組合，若在取得同樣社會效益的前提下，成本投入少的行政行為便有更高的政府外部績效；在同樣成本投入的情況下，社會效益愈高則政府外部績效愈高，在這個組合當中，社會效益是前提和根本。

在具體測量中，由社會公眾對政府外部績效進行評估，可以充分利用社會公眾作為政府的服務對象這一優勢地位所具有的最直接、最真實的感受，對政府部門的職能履行、廉政建設、執法情況等整體表現情況進行評估。以社會需求滿足程度指標、可持續性經濟福利指數、社會進步指數、心理指數、政府質量指標為評估對象，以人民生活質量、政治民主程度、社會穩定與秩序、生態環境、科教文衛等為主要內容，以社會評估為主要途徑。

(二)總體上統一為科學合理的政府績效

1、政府內部績效與政府外部績效的良性互動

要實現政府績效整體的提高，這并不是一個個體的問題，更多要考慮的是兩者如何實現良性互動。政府內部績效是政府外部績效的物質基礎，只講政府外部績效而脫離了政府內部績效，政府外部績效也會失去進一步發展的依托和動力。只有樹立起政府內部績效的觀念，使有限的資金發揮更大的效益，才能使獲得更大的政府外部績效得到物質上的保障。同時，政府外部績效又是政府內部績效的前提，政府內部績效要服從于政府外部績效，不然就會違背政府工作的宗旨。政府外部績效也是提高政府內部績效的重要條件，高政府外部績效可以為提高政府內部績效創造一個良好的外部大環境。

2、政府內部績效與政府外部績效的關系

由于政府內部行為與政府外部行為都寓于政府之中，那么，政府內部績效與政府外部績效也不是截然分開的，而是統一于政府的。政府績效所內含的兩個層次因其指標的變化而各有高低之別，它們的一致性表現在：高政府內部績效與高政府外部績效的組合；低政府內部績效與低政府外部績效的組合。它們的非一致表現在：高政府內部績效與低政府外部績效的組合；低政府內部績效與高政府外部績效的組合。總之，高的政府績效是在高政府內部績效與高政府外部績效的相互促進中形成的。

因而在政府績效評估體系的整合中，必須把內部評估與外部評估結合起來，將政府各方職能統一起來，將經濟指標和公眾滿意度銜接起來，將定量考核與定性考核互補起來，將政府自身評估與社會評估結合起來，對政府績效實施多角度、全方位的評估，以彌補單方評估的缺陷。

[責任編輯：王潤秋]