服務理念的雙重關注：管理主義與民主價值

[摘要]“服務型政府”是近幾年在我國政府改革不斷深化的過程中提出的一個概念，而服務理念的樹立是構建服務型政府首要面臨的問題。服務理念體現了一個政府的價值選擇，管理主義和民主理念是其中最重要的兩個價值向度，但這兩個向度在很多人看來所采用的服務手段與方式在理念上是不同的。實際上，服務理念內在地包含著管理主義和民主價值。

[關鍵詞]服務理念；管理主義；民主價值

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)06－0030－04

一、服務理念的內涵

服務理念的樹立是構建服務型政府首要面臨的問題，將體現出一個政府的價值選擇。服務理念無非是關注這樣幾個方面：我們為誰服務?如何提供服務?應提供什么樣的服務?

我們對“服務”的理解常有兩個角度，一是作為動詞的服務，二是作為名詞的服務。作為動詞的服務是為他人或集體工作，是一種作為的方式，其著重點是強調過程，對它的理解更多的是與服務態度、服務方式、服務效果等聯系。作為名詞的服務則是一種非實物的活動形式，強調的則是結果性，對它的理解則更多的與服務范疇、服務行業相聯系。因此，“服務理念”在筆者看來，既包括從內容角度的理解，也包括從方式角度的理解。從內容角度講，政府作為公共權力的代理人，公共服務應成為政府作為的當然領域。提供高質量高效率的公共服務是人民向政府進行公共權力委托時以“政治契約”的方式賦予的職責，是實現公共利益的最根本的手段，也是人類社會治理發展的結果。從方式角度來理解服務理念，更多體現的是一種價值的選擇，是一種平等主體間提供勞動的活動，是一種建立在對人性充分尊重之上的行為方式，體現出的是與“強制”手段所截然不同的態度與途徑。即使國家要運用強力手段依然可以采用服務的態度，“強制性”絕不意味著對服務客體的權利就能肆意踐踏，而應當依然建立在尊重的基礎上。所以我們說，服務理念不僅體現在工作的內容上，也體現在工作的態度和手段上，既關注政府職能的定位，也關注政府職能的履行方式，這必然就涉及到效率與公平的問題。

在經濟學家看來，效率與公平之間是矛盾的，二者有一定的替代關系。提高效率就會破壞公平；強調公平又會降低效率。阿瑟·奧肯認為：“社會在許多方面都面臨選擇：或者以損失一定的效率為代價而獲得更多的平等；或者以放棄一定的平等為前提而謀得更高的效率?！痹谛姓W發展史上也一直存在著管理主義和民主理念兩種傾向：前者關注的是效率，后者關注的是社會公正、平等、民主和回應性，即兩者偏好的價值排序是完全不同的，前者把效能和效率的追求作為第一位的選擇，而后者把民主價值作為第一位的選擇。在筆者看來，要構建服務型政府，首先要樹立服務理念，而對于服務理念。只有從管理主義和民主價值兩個角度來詮釋才是完整的，新公共管理理論和新公共服務理論其實并不存在誰替代誰的關系，它們是構建服務型政府的兩大支柱理論。要分析“服務理念”，首先要回答的問題就是：如何提供服務和為誰提供服務。

二、服務理念中管理主義的體現

1、服務模式的重新設計

傳統的行政觀念強調政府行為的公平與公正，強調其要嚴格按照法律規定執行議會通過的預算，但對政府服務行為的市場效率、政府運用資金的市場價值卻沒有給予足夠的重視。在此管理主義提供了新的思路和模式，其中最重要的是重新界定了政府的職能作用，提出要實現政府在公共服務方面的“角色”轉變。政府應從親自供給公共服務的模式轉變為政府決策后以市場機制為杠桿調動多種組織在競爭中完成公共服務生產的供給模式，政府應通過謀求角色轉換把政府權威的功能優勢和市場交換的功能優勢有機結合。管理主義注重用市場機制來改造政府行為或用企業家精神重塑政府，在公共物品和服務的提供上將更多地引入市場競爭的方式，調動社會一切可以利用的資源來提高政府供給公共服務的能力。正如南坦所言，這種管理主義的行政改革通過重新設計公共服務的供給制度來對付公眾對公共服務無限制的需求。布萊克維爾政治學百科全書中將公共管理概括為有如下傾向：“在提供公共服務上寧要小規模機構而不要大規模機構的傾向；寧要勞務承包而不要通過沒有終結的職業承包而直接勞動的傾向；寧要提供公共服務的多元結構……，而不要單一的無所不包的供給方式結構的傾向；寧可向使用者收費(或至少是指定了用途的稅收)，而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業基礎的傾向；寧要私人企業或獨立企業而不是官僚體制作為提供服務工具的傾向”。

2、服務工具的創新與豐富

管理主義非常重視實施管理的技能與方法，所以胡德(Hood)認為“公共管理即‘國家的藝術’，能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題，以及政府行政部門的細微工作”。新的服務工具的開發和運用是一種微觀層面的創新，是實現服務理念的具體的技術支持。奧斯本(David Os-borne)和蓋布勒(Ted Gaebler)宣稱除了傳統公共行政提供公共服務的常規辦法之外，還有其他36種不同的選擇辦法，包括傳統類工具、創新類工具、和先鋒派工具。民營化大師薩瓦斯(Emanuel S.Savas)也提出了10種用于提供公共物品和服務的制度安排。同時不僅在政府外部，其管理內部依然可以采用創新性的工具，采用拍賣、招標、承包、內部市場等凡是來提供服務。當然，這些創新的服務工具與私營部門中的管理技術還不能完全等同，由于政府作為公共權力的所有者和公共利益的維護者，必須要承擔公共責任，所以“公共管理不是簡單地將私營部門的管理技術轉接到公共部門，而是要考慮承擔什么樣的一般管理職能，公共部門管理有什么具體特征。以及與公共部門相適應的新的管理制度將產生什么樣的結果?！惫芾碇髁x正是通過這一系列新的服務工具的運用來追求高質高效的服務，旨在建立一個“企業化政府”。美國80年代以來的行政改革實踐追求的就是以提高服務效率為目標的政府理性運作模式。

3、服務效果成為評估政府行為的重要依據

管理主義不僅體現在政府外部，同樣也體現在政府內部管理中。管理主義主張將服務效果的好壞作為考量政府行為的基本準則，服務的質量和效率才是政府價值的核心。管理主義將政府管理的重點由“投入”轉向“產出”和“結果”。由于傳統管理對“投入”的廣泛控制并未產生有效的控制，因此對“產出”概念的強調將對管理者形成一種內在的激勵，促使他們重視公共服務的效率、質量和費用，從而更好地履行自己的職責。比如其中績效管理強調服務中政府資金運用的市場效率，即用市場上相對低的成本生產市場上所需要的最優的公共產品與公共服務；全面質量管理則通過確定顧客服務標準，授權雇員團隊來分析、重理并監督自身工作流程以幫助公共組織持續漸進地提高服務和執行職能的質量。在新西蘭1988年引入的新的管理體制中確定作為各部門最高管理者的執行主管的首要管理職責就是負責實現本部門服務的績效目標，并要使自己的言行符合公共機構的價值、道德和政府更廣泛的集體利益。在澳大利亞的行政改革中也更多地注重政府服務行為的效益，注重大量投入資源后所產生的服務效果，使成本一收益理念成為服務的基本原則。管理主義正是通過這些在政府組織內部引入具有挑戰性的手段來力爭面向顧客，為他們提供高質高效的服務。

三、服務理念中民主價值的體現

人們普遍對管理主義傾向所可能帶來的公共價值的缺失有所擔心，對績效評估、顧客至上等原則都提出了尖銳的批評。弗雷德里克森(H.Ceorge Frederickson)曾在《走向新公共行政》一文中首次把“社會公平”的價值引入公共行政，認為我們在思考如何以現有的資源提供更好的服務(效率)和如何花費最少來維持服務的水準(經濟)的情況下，應加上另外一個問題：這種服務能夠促進社會公平嗎?即社會公平應該成為公共行政的核心價值。新公共服務理論作為憲政主義的思想傳承，表達了一種對民主價值的全新關注，與管理主義追求最高的效率不同，新公共服務者強調“對價值的許諾、服務大眾、授權和分享領導權、務實的漸進主義和獻身公共服務”。公共行政不僅僅是政策、法律執行與管理的工具，它還必須承擔起維護公共生活的根本價值、目的和倫理的責任，以促進民主政治的落實和推動公共利益的實現。公共服務是行政部門為直接滿足公共利益需要而從事的活動，它是公共行政直接體現其價值取向的領域，因此，在服務理念中民主價值也是決不可或缺的：

1、服務對象的界定：公眾與公共利益

民主價值在服務理念中的一個重要體現就是對服務對象的界定，政府必須把公民的需要和價值放在決策和行動的首要位置，“政府必須以新的方式主動出擊，去理解我們的公民正在關心什么。他們必須對那些公民相信將有助于為他們和他們的孩子提供美好生活的要求做出回應，即政府工作人員首先應該把公民放在優先的位置上”?？梢?，“服務大眾”的提出明確界定了服務的對象與目的。由于對公共利益的追尋和公共責任的承擔，行政人員應還原到“服務者”的位置上，行政人員應該獻身公共服務，即“整個組織的人員都理解并贊賞公共服務的特殊性質，尤其是理解和贊賞公共組織在民主治理過程中所發揮的作用。管理者堅持認為組織的成員需要維持一種高度的倫理標準，并且鼓勵他們使自己的組織成為同類團體中的典范?！闭c公眾之間在某種意義上說是一種契約關系，在這種契約關系中，公眾對政府負有納稅以及遵從公共權力以使其合法化的義務，政府則對公眾負有提供其所需要的公共服務的義務。因此，政府對公眾的服務承諾就成為這種契約關系的制度化表現，承諾制中對服務內容、服務標準、服務程序和時限、違諾責任等內容的規定正是以提高公眾滿意度為目標的。

2、賦予公眾選擇服務提供者的權力

民主在本質上是一種權力的分配與運行方式，而“民主的核心是選擇”，選擇本身就是一種自主性實現的過程。在市場經濟中，消費者之所以被奉為上帝，關鍵就在于其能夠通過對商品的選擇確立其消費者主權的地位。而公共服務傳統提供方式是壟斷性的集中配置，劃片服務或其他形式的客戶分割，這種集中配置的方式保證了服務提供者的穩定客源，但卻使被服務者失去了選擇的權力?，F代信息技術的發展為個性的展現提供了現實的基礎，要求個性化的服務也越來越成為公民對公共行政的普遍要求，公民對選擇公共服務的自主性、靈活度的要求進一步提高。這種公眾選擇機制正是通過對公共服務部門壟斷性所導致的官僚主義、效率低下及其對公眾利益侵犯的校正來體現民主，這種“公眾選擇——競爭——民主的實現”的模式保證了社會公眾意志在服務中的表達，自下而上地維護著社會的整體利益，從而體現了服務中的民主理念。因此，現代政府對服務的提供更傾向于打破集中配置的傳統做法，實行服務的分散化提供和服務機構的小規模化。

3、服務中的公民參與

民主價值注重公民在服務過程中的充分參與和互動，公民需要在行動中追求共同的善，并且和政治系統的核心價值——政治參與、政治公平、正義，保持行動上的一致。所以在整個服務過程中，從確立服務目標與標準到服務的實現與監督，廣泛的公眾對話和協商是非常重要的。公民和政府之間必須有一套健康和積極的“調節機制”，這個調節機制能夠聚焦公民的期望和利益，能為公民在服務系統中更好地行動提供經驗。當公民的任務已超越私利而邁向更大的公共利益時，也對個人提出了更多要求，它要求公民應具有“一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約?！敝挥挟敼衲軌蚋鶕怖嫒バ袆?，社會的廣泛利益才能從一個個獨立的、孤立的存在中脫離出來并轉變成一種美德和完整的存在。所以公民獨立人格和公民感的培育成熟成為公民與政府在服務中互動的前提。同時公共行政人員應改變傳統行政的“習慣思維”，重新看待公民身份的變化，應該把公民看作是真正的公民，與他們分享權力并減少控制，并相信合作的效率。

四、服務理念對管理主義和民主價值的雙重關注

1、不同的理論面對政府的弊端開出的處方中常常有相互沖突的措施，主要在于這些理論是從不同的出發點來對問題進行思考的。我們說“完美的制度結構不存在；同樣，完美的政府治理也不存在。這取決于你從哪個角度去理解”。服務理念的最終訴求是公共利益，這是任何學派都不曾否認的，但其實到底何為“公共利益”，不同的學者對于這個理解政府行為的根本問題的解讀卻是不同的。蓋伊·彼得斯對政府未來的四種治理模式從公共利益的角度進行了分析：對于市場式政府來說，公共利益主要是指公共服務的成本是否低廉、政府行為是否能夠對市場信息做出及時反應，同時公民應該在市場中更自由地選擇所需要的公共服務；對于參與式的政府來說，公共利益主要體現在通過鼓勵員工、顧客和公民對政策及管理決策進行最大限度的參與來實現；對于彈性政府來說，花費少，有較多創新和較少僵化的政府是符合公共利益的；解制型政府則設想公共利益可以通過一個更積極的、束縛較少的政府來實現。所以對公共利益概念的不同理解是導致不同舉措的根本原因。

所以管理主義和民主價值不存在孰優孰劣的問題。新公共管理和新公共服務也不應有誰替代誰的問題。如果說管理主義用效率價值和市場價值取代了公共價值，但它卻為如何創造性地實現服務理念提出了新的思路，并很好地回答了如何在行政成本最小的情況下實現服務的最大化和質量最優化，畢竟服務質量與效率也是服務價值中重要的一部分。所以有學者認為“只有公共管理，才在人類社會治理歷史上，第一次把服務價值置于價值體系的核心，作為社會治理的終極價值，并依據這一價值創設公共管理的制度、過程和行為模式，提供在整個公共管理體系中都具有普遍意義的原則和標準”。與管理主義追求更高的效率不同，民主價值尋求的是更好的回應性，以及通過政府和行政人員鼓勵市民參與來增加公民的信任。公共利益源于對共同價值準則的對話協商，絕不是個體自我利益的簡單相加。因此，政府不僅僅要回應公民需求，而且更要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系，政府擁有公共權力，因此必須對公共利益、公民權利和社會全面發展負責。所以民主價值強調在思考治理制度時，效率和生產力等價值觀不應喪失，但應當被置于民主和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。可見管理主義和民主價值對于如何實現服務理念從不同的角度作出了回答，管理主義關注的焦點主要在于如何通過技術的革新來改善服務，而民主價值更關注的是為誰服務。所以在筆者看來，對于服務型政府來說，公共利益應該代表的是最大多數人的長遠利益，那么只要能促進這個根本目標實現的措施都是可以借鑒的，我們所強調的服務理念中不僅要致力于效率和經濟，更應致力于社會的公平發展。新公共管理理論和新公共服務理論關注點的不同導致了不同的舉措和不同的價值排序。但是它們分別從“如何提供服務”和“為誰服務”共同詮釋了服務理念的核心內涵。

2、對效率和民主的追求其實是不可分的，單純追求效率或單純追求民主往往都會欲求而不得。管理主義傾向一直受到專家學者們的懷疑，但我們也應看到“管理主義并不意味著技術專家侵占政府的地位，也不等于減輕責任或削弱民主。所有的管理變革措施通過為決策者提供更多更好的信息，使得公共目標的實施與實現更為高效、更具成本效益”。在傳統行政中，政府所提供的服務更多的像一種自上而下的施舍，因此質量與效率常常被忽視。而管理主義則更重視實施目標的具體運作和結果，服務過程中的態度、所使用的方法與手段、所表現出的管理能力、社會效果及公眾對政府服務的滿意度，這些正是對服務對象充分尊重的表現。如果把服務的提供僅僅看作是一個“價值中立”的領域，把“效率”作為最高的善，那么為了確保服務效率的實現，往往會形成權力的過于集中，結果反而會影響服務效率的提高，因此各國的公共行政改革中都引入諸如權力下放、公眾參與、公民優先等具有民主取向的基本價值觀念。所以以“效率”為唯一的、根本的價值取向，忽略民主理念的服務模式是不可取的。另一方面，如果一味追求公平而忽略管理技術和量化方法的使用，低效低質的服務同樣會失去原有的意義，使民主留于一個書面上美好的愿景，也會使公共服務失去合法性，所以服務中的效率或民主都是缺一不可的。

“效率優先、兼顧公平”的經濟原則是不可以入侵政府的價值領地的，畢竟政府與企業建立的目的是不同的，更好的維護公民的普遍利益、保護弱者、強調公平優位將更符合社會的基本價值要求，也將體現政府的終極目標。同時民主化也并不排斥作為公共行政基本價值取向的效率，關鍵是應當把效率置于整個社會系統中，不僅考慮總量，還必須考慮它的結構性，考慮到效率與公共利益、平等自由等民主社會的價值觀念的內在聯系。其實效率和民主并不是兩層皮，而是相互促進的，“公益的實現與利用市場機能達到資源分配的有效性和削減成本的激勵是可以兼得的”，市場不單純是一個以市場供求為指針、以價格波動為基礎、以競爭為前提的冷酷無情的獵殺場所，市場也應有公共責任的理念，在提供混合公共產品時，同樣也要承擔公共責任。只有建立‘在民主社會基本價值觀念基礎上的效率才能實現其結構性的最大化目標。

3、“顧客”和“公民”的角色都是構筑一個服務型政府所需要的?！邦櫩汀蓖ㄟ^選擇權和反饋權的行使讓公共組織對其服務績效負責成為實現，而“公民”則通過投票選舉來影響代表其利益者所制定的公共政策?！邦櫩蛯颉北臼且环N企業行為，而放在這里則充分肯定了民眾與政府不同以往的對等地位，“顧客導向”的提出充分突出了當代政府不同于傳統政府的對服務職能的充分重視，這種不同既表現在地位上，也表現在方式上。在地位上，“顧客導向”突出了顧客概念在公共服務中的重要性，界定了服務提供者和服務使用者之間的相對關系。以顧客概念來引領整個公共服務，使顧客成為了公共服務的核心。這種新的政府行政理念將政府的服務作用放到了前所未有的高度，認為政府的社會職責就是根據顧客的需求向顧客提供服務。在方式上，“顧客導向”則突出了平行、對等、互動的公共服務方式。在傳統政府職能體系中，職權結構與行為方式完全是按社會權力的所有者和管理者的身份要求來設置的，政府和其他社會團體與公民處于對立和對抗的狀態，政府行為往往會違背人民授予權力的終極目的，背離公共權力的服務性和從屬性本質。而“服務”的提出本身就意味著平等，地位的變遷決定了行為方式的變化，傳統方式主要靠政府單方面行使權力、提供服務、維持管制等，而新的平行結構以伙伴關系和合作關系為準則，也就使政府趨向于更多的使用磋商、談判、解釋、說服等方式來最大限度地調動和發揮各種社會力量。

“顧客”也并不意味著對“公民”角色的取代?！邦櫩蛻鹇浴睆娬{提高顧客滿意度，但這并不意味著公共組織就不再對民選代表負責了，而意味著公共組織從此肩負著雙重責任?！叭绻ㄟ^用顧客滿意度來表達自己的目標以及使得公共組織肩負滿足顧客需求的責任，民選官員將雙重責任結合起來，顧客戰略則會達到最佳效果”。由于政府與公民之間的關系不同于企業與其顧客之間的關系，政府的服務對象也遠不止直接的顧客，因此在確立社會遠景目標或發展方向的行為當中，廣泛的公眾對話和協商也是非常重要的。公共行政人員應與公眾分享權力并減少控制，并相信合作的效率。只有這樣，政府才能在以公共利益為終極目標的前提下來落實對公共服務的承諾。

[責任編輯：王潤秋]