黨委參與董事會領(lǐng)導下的校長負責制初探

[摘要]黨委參與董事會領(lǐng)導下的校長負責制是在全面總結(jié)和繼承既往高校領(lǐng)導體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出的新時期高校內(nèi)部領(lǐng)導體制。這種新的領(lǐng)導體制，有利于保障學術(shù)自由，實現(xiàn)教授治校，提高教學質(zhì)量，又有利于實現(xiàn)商校的自主管理、民主管理和管理的法治化，有利于高校內(nèi)部的和諧和政治穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]黨委；高校；董事會；校長負責制

[中圖分類號]D267 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)06－0037－03

新中國成立后，黨和政府對高等教育十分重視，先后多次對高校內(nèi)部管理體制進行改革。但從每次改革的績效來看，學術(shù)效果始終不能令人滿意。近60年來，中國高校還沒有培養(yǎng)出一個諾貝爾獎金獲得者，據(jù)上海交通大學和美國《新聞周刊》連續(xù)多年的全球大學排行榜顯示，在全球100強高校中，從不見中國高校的身影。筆者認為，高校內(nèi)部管理體制不科學是造成學術(shù)質(zhì)量低下的主要原因，解決這一問題的出路在于繼續(xù)深入進行管理制度改革，建立適合中國國情的高校內(nèi)部管理體制。

一、新中國高校內(nèi)部領(lǐng)導體制概述

新中國建立以來，高校內(nèi)部領(lǐng)導體制，主要在校長負責制、黨委領(lǐng)導下的校務(wù)委員會制、黨委一元領(lǐng)導制、黨委領(lǐng)導下的校長負責制之間進行徘徊。其具體情況是：

(1)校長負責制。1950年8月，教育部頒布的《高等學校暫行規(guī)程》第五章第十九條明確規(guī)定“大學及專門學校采取校(院)長負責制”。校長由國家任命，直接向中央教育行政部門負責，是學校行政的最高負責人。當時高等學校的黨組織實行黨組制，黨組成員以行政負責人的身份貫徹執(zhí)行黨和國家的教育方針政策，學校黨委對學校行政不起領(lǐng)導作用。

(2)黨委領(lǐng)導下的校務(wù)委員會制。1956年9月中共八大通過的黨章規(guī)定：“在企業(yè)、農(nóng)村、學校和部隊中的黨的基層組織，應當領(lǐng)導和監(jiān)督本單位的行政機構(gòu)和群眾組織，積極的實現(xiàn)上級黨組織和上級國家機關(guān)的決議，不斷改進自己的工作?！?958年9月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于教育工作的指示》中明確規(guī)定：“在一切高等學校中，應當實行學校黨委領(lǐng)導下的校務(wù)委員會負責制”。這種領(lǐng)導體制強調(diào)加強和發(fā)揮黨委集體領(lǐng)導的作用，但由于沒有規(guī)定校長應有的地位和職權(quán)，校務(wù)委員會往往形同虛設(shè)，行政工作無人負責。結(jié)果出現(xiàn)了以黨代政、黨委包攬行政事務(wù)的現(xiàn)象，對高等教育事業(yè)的發(fā)展和教育質(zhì)量的提高產(chǎn)生了消極的影響。

(3)黨委領(lǐng)導下的以校長為首的校務(wù)委員會負責制。1961年9月，中共中央頒布《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(高教六十條)規(guī)定：學校黨委對學校工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導權(quán)力應該集中在學校黨委一級，不應該分散；同時強調(diào)校長的作用，規(guī)定“校長是國家任命的行政負責人，對外代表學校，對內(nèi)主持校務(wù)委員會和學校的經(jīng)常工作”。規(guī)定“高等學校設(shè)立校務(wù)委員會，作為學校行政工作的集體領(lǐng)導組織。在學校黨委的領(lǐng)導下，由校長將學校中的重大問題，提交校務(wù)委員會討論，作出決定，由校長負責組織執(zhí)行”。

(4)“文革”時期的特殊體制。“文革”時期的高校處于極度混亂的狀態(tài)。從1966年到1969年，高校處于無政府狀態(tài)，既無黨委領(lǐng)導也無校長負責。從1969年到1976年，實行的是黨委領(lǐng)導下的以工宣隊為主的革命委員會負責制。1971年《全國教育工作會議紀要》強調(diào)指出，高校實行黨的一元化領(lǐng)導，在黨委的領(lǐng)導下充分發(fā)揮工宣隊的政治作用。這種體制極大地壓抑了高校的活力，嚴重影響了高校的教育教學質(zhì)量。

(5)黨委領(lǐng)導下的校長分工負責制。1978年10月教育部頒布《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》規(guī)定：“高等學校的領(lǐng)導體制是黨委領(lǐng)導下的校長分工負責制。校長是國家任命的學校行政負責人，對外代表學校，對內(nèi)主持學校的經(jīng)常工作”。同時指出：“學校的教學、科學研究、后勤工作中的重大問題，一定要經(jīng)過黨委討論。黨委做出決定后，由校長負責組織執(zhí)行。”

(6)逐步實行校長負責制的試點。1985年5月發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定：“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督。”《決定》頒布后，先后有103所高校實行校長負責制的試點。

(7)黨委領(lǐng)導下的校長負責制。1989年春夏之交政治風波之后，7月，中共中央決定高等學校仍實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，指出：“實踐證明，實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，有利于保證學校的社會主義方向和全面實現(xiàn)培養(yǎng)目標。比較符合高等學校的實際”。1990年7月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強高等學校黨的建設(shè)的通知》，重申“高等學校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制”。1998年《中華人民共和國高等教育法》以法律形式明確規(guī)定了我國高?，F(xiàn)行的領(lǐng)導體制是“中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領(lǐng)導下的校長負責制”，即黨委領(lǐng)導下的校長負責制。

二、中國高校領(lǐng)導體制的利弊分析

總的看來，黨委領(lǐng)導的校務(wù)委員會制和黨委一元化領(lǐng)導體制因不符合高等教育的管理原則已經(jīng)成為歷史，不再評述。

校長負責制兩度實行，又兩度被止，筆者認為，這一模式基本不適合中國高校，這是因為：(1)50年代初期和80年代后期的校長負責制的實踐證明，這種體制易于受外來意識形態(tài)的影響，不利于政治穩(wěn)定；(2)校長負責制容易與中國的專制文化傳統(tǒng)和社會心理吻合而走上個人專制的老路，侵害學術(shù)自由；(3)校長負責制容易受政治權(quán)力和個人品質(zhì)、個性等影響。容易對高校的經(jīng)營管理和教育教學質(zhì)量產(chǎn)生大起大落的影響，不利于高校的持續(xù)發(fā)展。(4)校長負責制不利于黨委的領(lǐng)導和廣大教職員工的民主參與，不符合中國高校民主管理的發(fā)展趨勢。

自1978年以來，我國高校就實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，這是我國解放后高校延續(xù)最長的領(lǐng)導體制，30年來的實踐證明，這一體制的利弊都是十分明顯的。

(一)現(xiàn)行領(lǐng)導模式的利處

第一，黨委領(lǐng)導下的校長負責制，與我國當前的政治體制相契合，有利于中國共產(chǎn)黨的政治路線、方針、政策在高校的貫徹落實。有利于黨掌握高等教育的社會主義方向。

第二，有利于國家和高校的政治穩(wěn)定。高校是先進思想傳播和發(fā)揚的地方，也是腐朽沒落思潮容易侵人的場所。因此，高等院校是意識形態(tài)斗爭的主陣地。黨委對高校的直接領(lǐng)導，可以通過日常的、深入細致的思想工作、教學工作有效防止或減少此類事件的發(fā)生，對保證高校的政治穩(wěn)定和教學秩序非常有利。

第三，有利于加強黨的組織建設(shè)。黨委對高校的直接領(lǐng)導，能夠培養(yǎng)和吸收大批年輕有為的高級知識分子加入黨的組織，能始終保持我們黨的組織肌體的先進性和鮮活性，保持黨的持久活力。

第四，有利于加強黨在高校的思想政治工作和德育工作，實現(xiàn)黨的意志與高校意志的統(tǒng)一。“百花齊放”、“百家爭鳴”是我們黨的一貫主張，只有實行這樣的方針、政策，才能確保學術(shù)自由。高校中的思想比較活躍，各類問題也時有發(fā)生，通過黨的思想政治工作和德育工作，可以把一些非主流的主張引導、統(tǒng)一到先進的社會主義主導價值體系下。

第五，有利于黨和政府了解高校的宏觀與微觀狀況，從戰(zhàn)略高度管理高等教育事業(yè)。21世紀是知識經(jīng)濟的時代，高等教育的地位日益突出，加強對高等教育的建設(shè)將成為提升國家競爭力的關(guān)鍵。黨委對高校的直接領(lǐng)導，既有利于下情上達，又有利于黨和國家的教育方針政策的推行，有利于加強對高等教育的宏觀和微觀管理。

第六，有利于政府對高校長期穩(wěn)定的投資。黨委和政府把辦好高等教育事業(yè)看作自己的直接責任，有利于維持政府對高校長期穩(wěn)定的投資和高校的可持續(xù)發(fā)展。

(二)現(xiàn)行領(lǐng)導模式的弊端

第一，政治領(lǐng)導與學術(shù)發(fā)展相沖突的矛盾得不到有效解決。高校黨委是中國共產(chǎn)黨的基層組織，又是高校內(nèi)部的權(quán)力機構(gòu)，但又不是一般意義的法人決策機構(gòu)。高校中的重大人事權(quán)、經(jīng)費來源、招生計劃權(quán)、學科設(shè)置決定權(quán)等還掌握在政府及其主管部門手中。這一體制實際上使高校只是作為上級黨委、政府的下屬機構(gòu)，高校自主辦學的權(quán)利難以落實。

另一方面，作為政治組織，黨委領(lǐng)導的基本和首要的價值取向是政治方向，其次是教學和學術(shù)水平。黨委的組織與人事安排肯定是最好的政治穩(wěn)定架構(gòu)，而不一定是最好的教學和學術(shù)架構(gòu)。這與高校的教學和學術(shù)為最高目標是相矛盾的。

第二，舉辦權(quán)、所有權(quán)和管理權(quán)不分。舉辦權(quán)、所有權(quán)和管理權(quán)分離是國際上高等學校管理的通則，但這一體制的實質(zhì)是國辦高校、國家所有和國家管理。由于國辦高校的投資主體是國家，加之中央集權(quán)制和計劃經(jīng)濟遺毒的影響，我國高校形成了國家舉辦和投資，黨委和政府管理的體制，黨委和政府不僅進行必要的宏觀管理，而且通過對黨委書記、黨委委員、校長、副校長、紀檢書記、工會主席等的任命，通過高校黨委的決策權(quán)、組織人事任免權(quán)深入到高校管理的微觀領(lǐng)域，形成舉辦權(quán)、所有權(quán)和管理權(quán)不分的格局，使得高校自主管理和教育家按教育規(guī)律管理教育的理念無法真正落實。

第三，強化“官本位”，學術(shù)權(quán)力削弱。從高等教育法的規(guī)定來看，學術(shù)委員會的學術(shù)權(quán)從屬于黨委的決策權(quán)和校長的行政權(quán)，由黨委和校長直接決定和領(lǐng)導，學術(shù)委員會的委員都是由黨委決定的，絕大多數(shù)是校級領(lǐng)導、各學院、各系、各研究所的主任，這就使得學術(shù)權(quán)失去了對決策權(quán)和行政權(quán)的制衡能力。重權(quán)力輕學術(shù)的色彩，導致“學而優(yōu)則仕”的現(xiàn)象復燃，出現(xiàn)了上博士、評教授后就做官，將優(yōu)秀教學和學術(shù)人才吸引到黨委和學校行政系統(tǒng)，使教學與學術(shù)的人、財源向黨委和學校行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，學術(shù)權(quán)行政化，從而影響教學和學術(shù)質(zhì)量的提高。

第四，治理結(jié)構(gòu)不合理，不能形成權(quán)力制約關(guān)系。決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約，是現(xiàn)代管理的普遍法則。我國高校將監(jiān)督權(quán)置于決策權(quán)和行政權(quán)的領(lǐng)導之下，忽視了監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)、行政權(quán)的平等性、獨立性和相互制約性。決策權(quán)、行政權(quán)明顯高于監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。高校近年來腐敗案件呈上升趨勢，與這一制度本身的監(jiān)督功能薄弱有一定關(guān)系。

第五，二元結(jié)構(gòu)，機構(gòu)重疊。在高校中，有黨委與行政兩套班子，呈二元結(jié)構(gòu)形式。黨委與行政領(lǐng)導班子均由少則三人，多則十幾人組成。由于是兩套班子，一般開了黨委會，行政還要開會。兩套班子下面是兩套工作機構(gòu)，黨務(wù)工作機構(gòu)五六個，行政工作機構(gòu)十幾個，加起來二三十個，冗員趨多，人浮于事，成本高，效率低。由于黨委和校長的職權(quán)只是權(quán)力重心不同，并非明確的分工，使書記和校長都享有無限的權(quán)力，往往形成兩個權(quán)力中心，形成二元結(jié)構(gòu)和兩張皮現(xiàn)象。

第六，責任模糊不清，權(quán)利易于失控，學術(shù)無人負責。黨委領(lǐng)導下的校長負責制強調(diào)黨委決策，校長行政負責。但是，“黨委領(lǐng)導”和“校長負責”的內(nèi)涵含混不清。高校的管理責任，至少涉及決策責任、行政責任、教學與學術(shù)責任、監(jiān)督與評估責任四個方面。這些責任，完全由校長負責，顯然是不恰當?shù)?。根?jù)目前的法律規(guī)定，黨委領(lǐng)導但黨委負什么責任沒有規(guī)定，校長負責但校長無法負決策責任、學術(shù)責任和監(jiān)督責任。《高等教育法》恰恰就缺乏對“法律責任”的規(guī)制。實際上，黨委不僅有決策權(quán)，而且可以通過人事任命權(quán)，深度干預行政、教學與學術(shù)權(quán)。反過來，校長不僅享有行政權(quán)與學術(shù)權(quán)，而且多數(shù)情況下本身就是黨委委員，享有決策參與權(quán)，還可以利用行政權(quán)、教學和學術(shù)權(quán)等影響和控制決策權(quán)。黨委和校長自己監(jiān)督自己，只要不違反刑法，就難以讓其負決策、行政失誤、監(jiān)督不力的法律責任，至于教學與學術(shù)的責任，更是“神龍見首不見尾”，誰也不會負責。

第七，體制封閉，不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。黨委領(lǐng)導下的校長負責制是對上世紀70年代末黨委領(lǐng)導下的校長分工負責制的繼承和發(fā)展，又是在1989年的背景下出臺的，深深打著計劃經(jīng)濟時期的烙印。它的治理結(jié)構(gòu)，偏重于政治領(lǐng)導，忽視了學術(shù)自由的要求；偏重于黨和政府對高?？v向領(lǐng)導，忽視了高校與社會的橫向聯(lián)系。決策班子中，缺乏政府官員、企業(yè)家、普通教授、學生家長，民主黨派成員和其他社會賢達等代表，違背決策民主性和決策成員的多元性要求，對外缺乏與社會的廣泛聯(lián)系，對內(nèi)缺乏與教職工和學生的廣泛聯(lián)系，不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

三、黨委參與董事會模式——黨委在高校的新領(lǐng)導模式選擇

根據(jù)我國現(xiàn)實政治經(jīng)濟文化條件與環(huán)境，筆者認為，黨委參與的董事會領(lǐng)導下的校長負責制更符合中國國情。所謂黨委參與的董事會領(lǐng)導下的校長負責制，是指我國高校實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制，高校的師生員工在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導和參與下，充分發(fā)揚民主，依法選舉自主組織董事會，聘任或者選舉校長，組成以教授為主體的學術(shù)委員會主管高校的教學和學術(shù)工作的高校管理制度。具體來講，在這一體制中，高校黨委是高校的政治領(lǐng)導核心，董事會是高校的決策機構(gòu)，董事會按照法律和學校章程規(guī)定組成，校長是經(jīng)董事會聘任或經(jīng)教職員工選舉產(chǎn)生的高校行政和學術(shù)負責人，黨委在董事會組成過程中發(fā)揮候選人員推薦、組織領(lǐng)導和監(jiān)督保障作用。根據(jù)高校的規(guī)模不同，董事會成員設(shè)定在21－51的單數(shù)，其董事來自四個方面：即黨委、政府、社會和高校本身。從身份上看，由教授、政府官員、企業(yè)家、教育職員、民主黨派成員和其他社會賢達組成。高校黨委書記擔任董事會主席，其中，共產(chǎn)黨員人數(shù)不少于三分之一，來自教學科研一線無行政職務(wù)的普通教授的人數(shù)不少于三分之一，專職黨務(wù)工作者和具有行政職務(wù)者不得超過三分之一，除黨委書記、校長外，其他副校長、法治監(jiān)督人員、財務(wù)、人力資源、教務(wù)和科研部門負責人不得兼任董事會成員。董事會的董事由委任、選舉和聘任三種方式產(chǎn)生。黨委和政府董事由委任產(chǎn)生，教授董事由選舉產(chǎn)生，社會董事由聘任產(chǎn)生。

之所以要實行黨委參與的董事會領(lǐng)導下的校長負責制，是因為：(1)除日本外。西方發(fā)達國家的高校大都采取董事會(或委員會)領(lǐng)導下的校長負責制，說明這是高校通行的內(nèi)部管理模式；(2)它便于與中國的政治體制、經(jīng)濟體制融通。實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制，便于黨委、政府作用的發(fā)揮，黨委、政府可以將符合條件的黨員委任成董事會主席或董事，實現(xiàn)對高校的政治領(lǐng)導和方向把握。同時，學校可根據(jù)不同時期的發(fā)展需要。將各方面的社會賢達吸收到董事會，有利于高校的對外開放，便于高校與社會的聯(lián)系，有利于高校與市場經(jīng)濟的融合。(3)它理順了黨委、政府和高校的關(guān)系，高校具有了自己獨立的決策機構(gòu)，是高校真正成為獨立的教育事業(yè)法人，有利于形成高校的自主管理能力；(4)精簡機構(gòu)，將高校的二元權(quán)力中心變?yōu)槎聲I(lǐng)導的一元權(quán)力中心；(5)有利于高校的管理創(chuàng)新，形成不同院校不同的管理風格和個性；(6)有利于通過董事名額比例的限制，使教學科研一線的教授、教師成為董事會中的多數(shù)，克服“官本位”，形成以培養(yǎng)人才為本，以教學與科研為本的“學本位”，形成教授治教的局面；(7)有利于高校依照法律和高校章程辦事，形成法治的局面。

四、新領(lǐng)導模式下黨委在高校的法律地位和作用

黨委在高校的法律地位和作用，是由高校黨委性質(zhì)和職能決定的。黨委的性質(zhì)是政治組織，它的職能就是政治職能，所以，黨委依然是高校的政治領(lǐng)導核心。而高等教育職能應由高校自治機關(guān)行使。

在新的領(lǐng)導模式下，黨委的作用表現(xiàn)在以下八個方面：1、領(lǐng)導和監(jiān)督董事會的組成；2、通過董事會中黨員的討論和投票權(quán)參與高校決策；3、領(lǐng)導馬克思主義政治理論課的教學工作；4、向董事會和校長推薦優(yōu)秀管理人才；5、依法監(jiān)督董事會、校長、學術(shù)委員會等校內(nèi)管理機構(gòu)的活動；6、在高校內(nèi)部發(fā)展黨的組織；7、維護教職工和學生的合法權(quán)益；8、領(lǐng)導高校內(nèi)部愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等。黨委的地位和職責權(quán)限應以法律的形式予以確認和保障。

實行黨委參與的董事會領(lǐng)導下的校長負責制，只是黨委領(lǐng)導方式和職能的轉(zhuǎn)變，黨在高校中的政治核心地位絲毫不受影響，也不會出現(xiàn)黨和政府對高校領(lǐng)導力下降的狀況，反而更加有利于黨和政府對高校的管理和監(jiān)督。高校辦學的權(quán)力和責任交給高校后，高等教育的責任也就從黨和政府轉(zhuǎn)移給高校，增強了高校及其管理者的責任，在校外，黨和政府可運用諸如政策引導、立法和執(zhí)法監(jiān)督、財政撥款、科研立項、必要的人事推薦與任免權(quán)等手段游刃有余地管理和監(jiān)督高校事務(wù)；在校內(nèi)，黨委可以通過其基層組織，影響學校的董事會的組成，通過董事會中黨員的活動影響董事會的決策，監(jiān)督校長及其行政管理，通過與廣大教職員工和學生的密切聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)人才，培育人才，把自己考察的優(yōu)秀人才輸送到高校的各級管理崗位上去，形成了既保障高校社會主義方向，保證國家的政治穩(wěn)定，保證高校決策的民主化和科學化，實現(xiàn)高校管理的自主性和法治化，又能防止高校內(nèi)部腐敗的蔓延，保障廣大師生的合法權(quán)益，促進和保證學術(shù)自由的良性發(fā)展格局，這也是黨的領(lǐng)導水平的新的提升。

[責任編輯：陳合營]