論政府與公民行政合作的理念及制度構建

[摘要]合作是人類社會的基本生存狀態，是人的自身需要。合作不僅促進了人類社會的發展，也是人實現自我價值的途徑。政府與公民行政合作是一種新的行政理念，是建立服務型政府的基礎和前提條件。行政合作使行政法的模式由政府與私人對抗關系的管制行政法轉變為政府與私人合作信任關系的服務行政法。應加強行政合作基礎理論、基本原則的研究，并構建行政合作的制度體系。

[關鍵詞]行政合作；行政法模式；服務型政府

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)06－0068－03

溫家寶總理在2005年《政府工作報告中》首次提出建設服務型政府的目標：“我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。”應當說，建設服務型政府目標的提出是符合公共行政的發展趨勢的，較以往強調管理行政是一個巨大的進步。但是，如何使服務型政府真正實現從而不至于使其僅僅停留在政策口號的層面，卻是一個復雜的難題。有關服務型政府，學者們提出了很多指標，如民主、責任、法治、參與、開放、透明等等。不可否認，這些指標在某種程度上確實可以衡量一個政府是否以服務為宗旨。但僅符合這些指標的政府可能只是一個不會為非作歹的“好”政府，很難保證其成為以服務為價值目標的政府。真正服務型政府提供公共服務不是政府一廂情愿的事。在建設服務型政府的過程中，服務的接受者也具有舉足輕重的作用。因此，合作就成為服務型政府建設所不能回避的課題。

一、行政合作的理念

合作，從字面上解釋，就是“互相配合做某事或共同完成某項任務”。從實質上講，合作是人類社會的基本生存狀態，是人的自身需要。在人類的群體生活中，每個人對他人、組織都存在依賴關系，只有在與他人、組織的交往、合作中，才能獲得生活資料和生產資料。才能實現個人的價值。合作從形態上可以劃分為低級形態的合作和高級形態的合作。低級形態的合作即協作，是一種功利目的的合作。體現的是工具理性；高級形態的合作即我們所說的狹義的合作，是一種價值目的的合作，雖然包括工具理性的內容，但同時又超越了工具理性，是一種價值理性、實踐理性。因此，合作就是人類社會生活中主體之間共同活動的價值理性活動。合作的特點主要有：(1)合作是主體之間自覺的、共同的行動，是基于對合作的價值深刻認識和理解的行動，是具有明確方向和目標的連續性的過程，而不是出于被迫的或者恐懼威脅下的行動。(2)合作是平等的、自愿的和“自治的”，其中包括溝通、對話、協商、妥協等過程。(3)合作本身就是目的，是手段與目的的統一。合作是社會生活、社會交往的常態，是人之為人的標志。合作中雖然也有利益的追求，但不僅僅是利益關系，還包括精神追求和自主意識、自我實現的追求。在合作中，人的價值才能真正實現。(4)合作關系是一種彼此信任的關系、信賴的關系。所以從本質上講，合作關系是一種道德關系，雖然它也表現為一種法律關系。由此可以看出，合作可以達致和諧。而服務型政府建設正是實現社會和諧重要的一環。把合作的理念和精神引入服務型政府建設可以防止前述有關指標發生價值偏離和功能異化。可以說，合作是溝通服務行政的理想與現實的橋梁。

行政是管理國家和社會公共事務的活動。現代行政不僅是行政執行活動，還包括行政立法和行政決策。行政合作是行政機關與公民、法人或者其他組織之間共同行動的實踐理性活動，包括行政立法中的行政合作、行政決策中的行政合作和行政執法中的行政合作。行政合作應該滲透在行政活動的各個領域和環節，這是由公民與政府的委托代理關系決定的，也是具體相對人維護自身權利所必需的，更是合作的性質所要求的。行政合作的前提是行政相對人必須擁有平等自由的合作權利，包括參與、對話、協商等權利。這種合作權利必須是現實的、可實現的，而不僅僅是理念的或者宣示形態的。行政合作還必須是理性的、有序的合作，而不是非理性的、群眾運動式的合作。

人類社會的發展史就是人類合作的歷史。馬克思主義的總體性哲學認為，無論是個體、社會，還是歷史，都是全部構成因素組成的綜合性整體。這些因素的構成是有機聯系、相互作用、相互依存的。因此，從總體性哲學中我們可以推導出，個體、社會和歷史有走向和諧而不是斗爭的趨勢。和諧的一個表現就是社會主體之間的合作。具體到公共行政領域，公共行政活動同樣是一個總體性存在。公共行政的參與主體以及公共行政資源都是這一總體性整體的構成要素。因此，作為有關行政的法，行政法在構建其制度時也應看到公共行政的總體性，將合作的精神作為其指導理念。這種合作包括行政主體之間的合作以及行政主體與社會組織、個人的合作。概言之，行政合作的目的就是通過合作達到公共行政資源的科學、合理配置。

馬克思主義的總體性哲學為行政合作提供了哲學上的依據，是最根本的理論依據。而治理理論和博弈論以及機制設計理論則為行政合作提供了更為直接的理論基礎。治理理論認為合作是實現良好的治理——善治——的必不可少的條件。在社會治理系統內，離開了合作，整個系統將走向人們所期望的反面。作為一種新的公共行政理論，治理理論為公共行政提出了新的要求，也為行政法提出了新的任務。行政法應當為公共行政創新各種制度以保證合作的實現。合作的精神將作為行政法的指導思想貫穿于行政法的發展中，行政合作是治理時代行政法的生命所在。博弈論從實質上說就是要研究人與人之間的關系。而人們之間的關系無非就是利益的沖突與一致、競爭與合作的關系。根據重復博弈理論，我們會發現，合作是博弈無限重復后的一種趨勢，合作似乎是自然而然的。博弈論為行政合作在一定程度上同時解決了可能性和必然性問題。

二、行政合作的制度構建

行政合作不僅是一種行政理念，而且是一種新的行政法模式。傳統行政法將政府與個人之間的關系理解為對抗關系，相應地，公共行政的模式也就是管制行政。現代行政法是以民主行政為基礎的行政法，更強調公民的自治和參與。因此，現代行政法所理解的政府與個人的關系是合作信任關系，相應地公共行政模式也就是合作行政。行政合作作為行政法的新模式，要求在行政立法、行政決策、行政執法的各個層面和環節，都要有行政相對人、利害關系人、相關的利益團體、專家學者參與其中，發表意見和看法。行政機關應當充分聽取他們的意見，與他們討論、協商，在此基礎上最后做出決定。行政機關沒有經過合作程序或違反合作協議的，其決定無效或承擔相應的責任。

行政合作作為行政機關與行政相對人雙方互動的一種行為，是雙方為了一定的目的共同行動的活動。因此在行政合作中，雙方形成了合作的共同體，雙方各自既具有合作的權利，也都負有合作的義務。在行政合作中，行政機關的目的是為相對人提供服務，其權利是憑借法律法規授予的權力分配資源，其義務是利用合作機制保證資源公平、合理地分配；相對人的目的是獲取個人利益，其權利是利用合作機制保護自己利益的實現，其義務是遵守合作的規則。在行政合作中，不僅是行政相對人單方地服從和配合，行政機關和相對人都有配合的義務，而且這種配合、合作是建立在對合作協議和雙方利益的深刻理解和尊重的基礎之上的。只有在相對人拒不履行合作協議，損害到公共利益和他人權益，行政機關在用盡所有的臺作規則和方法，如溝通、說服、協商、調解等之后，才能使用管制或強制的方法，實現合作的目標。

可以看出，行政合作關系更多的是一種平等的關系，輔之以管制的不平等關系為最后的保障。這就要摒棄公私法絕對劃分的理念。因為現代政府的地位主要是服務者，而不是管理者，政府履行職能的方式主要是服務而不是管理。政府提供服務的方式主要是通過協議、競爭的方式，而不是通過指令、審批的方式。政府甚至可以委托私人組織提供服務和進行公私合作。

行政合作的基本原則有：1、信息公開和公眾參與原則。信息公開原則是指各類政府信息，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的以外，都應當公開。公眾參與原則是指在行政活動的各種層次和領域都要有相對人的充分參與和真正的合作。信息公開原則是公眾參與的基礎和前提，也是實現對行政權力監督和防止權力濫用的保證。對相關信息一無所知就無法實現真正的參與。行政合作必須同時強調信息公開和公民參與。以行政合作為理念的行政法必須構建一系列制度保證以信息公開和有效參與為基礎和前提的公共行政與相對人之間合作關系的實現。這一原則有以下三個方面的要求：(1)信息知情權。任何法律主體都有權知悉任何政府文件內容或者對其進行復制。當然法律可以對不予公開的文件作出例外規定或者允許文件作者對公開條件做出合理的限制。這一權力同時必須由司法救濟程序作保證。(2)公共行政部門保證信息知情權實現的責任和義務。這一責任和義務要求公共行政部門必須使公眾能夠獲得有關公共行政活動的信息，以方便的公眾能夠對其活動作出評價。信息具有相關性至關重要。對公布信息的選擇權不能完全交給公共部門，法律也應對此進行盡可能詳盡的規定。(3)公眾在行政決策中的參與。參與在以下方面是非常必要的：充分考慮決策所可能影響的各方利益；使政策過程合法；實現發現決策執行可能會遇到的困難以及時公共部門了解到公眾對公共行政的具體需求和需要公共部門盡快解決的問題。參與使公共行政具有前瞻性。忽視公眾參與會使公共行政盲目而沒有針對性。行政合作中的參與具體表現在：①合作規則、合作方式、合作協議擬定中的對話、溝通、討論、協商。②合作協議履行中獎懲、責任追究的參與合作。③行政機關與相對人糾紛解決機制中的參與合作。2、公平、公正原則。公平、公正原則是指在行政合作中，行政機關應當對所有相對人或潛在相對人平等對待、不偏私，尤其是公平、公正地行使自由裁量權。公平、公正原則的具體要求有：(1)行政機關應當保障相對人的合作權利，使其有發表自己意見和意愿的資格。(2)選擇的合作方式和程序符合客觀情況，具有可行性；符合常理常規，具有科學性；符合社會公共道德，具有合理性。(3)對相對人一視同仁、平等對待，應當考慮的因素一定要考慮，不應當考慮的因素不得考慮。3、自律原則。自律原則是指行政合作中以行政相對人、相關的自治組織自治、自律為主，行政機關最后干預為輔的原則。在行政合作中，尤其是行政執法合作中，相對人、相關的自治組織通過自治、自律活動，將法律規范和行政合作協議中約定的規則落實到自己的行動中，行政機關只需對相對人完成協議義務進行監管，并在必要時采用強制手段保證相對人義務的履行。4、誠實守信原則。誠實守信原則是指行政機關和相對人都必須以誠相待、信守承諾，否則要承擔相應責任的原則。誠實信用原則充分體現了行政合作的倫理要求，能夠使行政法更易于實現。當代行政法發展的一個明顯的趨勢就是它的內容越來越多地滲透著倫理的要求。這是一個進步的方向。“越文明發達、法治完善健全的國家，其法律中體現的道德規范便越多。”誠實守信原則要求行政機關在行政活動中要將相對人當作合作伙伴真誠相待，不得敷衍了事，不得野蠻執法、欺騙執法，承諾必須踐行，否則要承擔相應的經濟責任和行政責任。誠實守信原則要求行政相對人必須守法經營、誠信經營，踐行合作協議的約定，真誠地與行政機關合作、配合，否則也要承擔相應的經濟責任和行政責任。5、指導原則。指導原則是指行政機關有義務指導、輔導、幫助相對人的原則。行政機關由于其自身的優勢地位，應負有指導、輔導、幫助相對人了解國家法律、政策和相關信息，提高相對人的經營能力、克服經營中的困難的義務，指導的范圍、方式、程序等應在行政合作協議中約定。

行政合作作為一種新的行政法理念和模式，必須落實到具體的制度上，因此有必要完善和創新行政合作的制度。根據行政合作的理論，行政合作制度創新應包括以下方面：(1)政府信息公開和電子政府的制度創新，這是行政合作的基礎和前提條件。(2)行政合作的途徑和形式創新，如論證會、聽證會、審議會制度的創新，專家論證的制度創新。(3)行政合作程序的創新，如對話、溝通、協商、調解的制度創新。(4)行政合作協議的制度創新。(5)合作激勵制度創新。(6)行政指導、輔導的制度創新。(7)弱勢群體和社會成員有效參與的制度創新。(8)行政服務委托的制度創新。

行政合作作為一種新的行政法理念和模式，是民主行政和以人為本的科學發展觀的必然要求，也是行政法實踐的經驗總結，符合世界性的民主政治、合作治理的浪潮和構建社會主義和諧社會的趨勢。中國政治哲學界和行政學界對行政合作有較多的討論，但法學界對此討論還處在剛剛起步階段。因此，有必要加強行政合作的法理基礎研究，檢討傳統的公、私法劃分理論和管制行政法理論，并在此基礎上設計、創新行政合作的科學制度，從而真正確立行政合作的理念和模式，為建立服務型政府奠定堅實的基礎。

[責任編輯：王潤秋]