廣東農村貧困問題的ＳＥＰ－ＳＡＤ對策

[提 要] 廣東城鄉收入差距日益顯著，省內農民收入地區性差距明顯，農村內部貧富差距不斷拉大，這三大特點綜合顯示了廣東農村貧困問題的復雜性#65377;對此，本文認為應該采用綜合治理的方法，構建一個題為“SEP-SAD”的復合型應對策略，從而多管齊下，綜合治理廣東農村貧困問題#65377;

[關鍵詞] 廣東農村;貧困問題; 系統管理理論;復合型方案; SEP-SAD對策

[作者簡介]賈海薇(1972—)，女，華南農業大學公共管理學院副教授;向安強(1960—)，男，華南農業大學管理學院教授;武玉坤(1978—)，男，華南農業大學公共管理學院講師;朱漢平(1979—)，男，華南農業大學管理學院講師#65377;(廣東廣州 510642)

廣東農村貧困問題現已成為影響廣東社會穩定#65380;和諧發展的重要因素，更是全省各級政府及社會普遍關注的重要民生問題;尋找解決對策，提高農民生活質量，實現城鄉和諧發展，成為當務之急#65377;

一#65380;廣東農村貧困問題的現狀與特點

1.城鄉收入差距日益顯著

1980年廣東城鄉居民收入比為1.72:1，1985年為2.06:1，之后差距逐年加大，農民人均年純收入在全省居民人均純收入方面所占的份額越來越少，對全省居民收入水平提升的貢獻越來越小，相對貧困化的趨勢漸趨明顯#65377;2005年，城鄉居民收入差值為10080.36元，比值為3.15:1;2006年廣東農村居民人均純收入為5079.8元，城鎮居民人均可支配收入為16015.58元，差值為10935.78，比值維持在3.15:1，遠高于山東#65380;浙江#65380;江蘇的2.79:1#65380;2.49:1#65380;2.42:1，城鄉差距顯著#65377;①

2.省內農民收入地區性差距明顯

粵北山區及粵東#65380;粵西的部分市縣如惠來#65380;陸豐#65380;廉江#65380;雷州等地，貧困村相對集中，貧困村中貧困戶的比率較高，個別村超過50%#65377;2000年珠三角與粵西北農民的人均純收入差距由1980年的1.43擴大為1.57，絕對差額由105元增加至1829元，擴大了16.4倍#65377;2003年全省農民人均純收入為4054.58元，而16個扶貧開發重點縣的農民人均純收入僅為3174元，同期東莞農民人均純收入則達到了8481元#65377;②超高與高收入市的農民純收入分別是低#65380;超低收入市的近兩倍，形成了“粵北-粵西-粵東-珠三角”的由低到高的地區排列格局#65377;

3.農村內部貧富差距不斷拉大

2000年廣東農民人均純收入最高收入組為最低收入組的4.17倍，絕對差額由1980年的332元增加到5558元，擴大了15.74倍;2001年是4.59倍;2002年5.13倍;2004年高收入農戶人均純收入已達9580.77元，但低收入農戶只有1657.87元，人均純收入1500元以下的，處于絕對貧困的農戶所占比例仍有6.4%，最高#65380;最低收入的比值達到了5.78:1，基尼系數由2003年的0.3367擴大為0.3413，農戶之間貧富差距顯著#65377;③2006年我們在梅州蕉嶺縣三圳鎮招福村的實地調查中也發現:同一村莊中高低收入農戶之間的差距比較顯著，達到了3.47:1，貧困戶大多負債生活，現金收入很少，家庭恩格爾系數較高#65377;

分析原因，城鄉居民收入差距過于懸殊主要是因為城鎮居民收入增長得較快較多#65380;農民收入增長較緩較少;地區性農民收入差距拉大主要是因為各地自然條件與地緣因素導致;農民內部收入差距拉大則主要是因為中低收入層農戶致富能力低#65380;家庭抗災害能力低等#65377;

盡管經濟學家庫茲涅茨根據發達國家的經驗提出的著名假設是:經濟起飛前，收入分配的差距程度會適當地擴大，經濟發展到一定程度后，這種差異程度會開始縮小#65377;但是面對農村貧困，只有政府積極介入，才能為問題解決提供外源動力#65377;

二#65380;破解廣東農村貧困問題的SEP-SAD對策

廣東農村貧困是政治性#65380;經濟性#65380;社會性#65380;文化性等多重因素導致的復雜問題集合，必須基于“系統管理理論”來創建針對問題的網絡式復合型解決方案，并在對策實施中按照“一點突破#65380;綜合治理”的路徑發揮方案作用#65377;

L.貝塔朗菲創立了一般系統理論，T.帕森斯將其引入社會科學領域，F. E.卡斯特#65380;J. E.羅森茨威克和R. A.約翰遜等將其推展至管理領域，形成“系統管理理論”，其基本觀點為:①社會作為一個開放系統要解決4個問題:適應環境#65380;達成目標#65380;整合子系統成為更大系統#65380;維持價值結構，其子系統亦然#65377;②大系統的平衡不僅僅取決于自身構成部分的互相作用，還取決于與所處環境的互相作用，其子系統亦然#65377;③大系統對于自身的子系統而言，即為其生存環境#65377;根據此理論，我們可以發現“農業#65380;農村#65380;農民”是當今中國社會大系統中的一個復雜的#65380;開放的社會技術子系統，有其內在的層次結構性，也有與外部環境(城市#65380;市場#65380;政府等)的相關性與對環境的適應性，它與環境不斷進行著“輸入—轉換—輸出”的過程，在動態中達到平衡#65377;

因此，針對廣東農村貧困，我們提出了下述六領域——制度改革(System-reform)#65380;經濟服務(Economic-service)#65380;政策執行(Policy-implementa-tion)#65380;社會保障(Social-safeguard)#65380;能力培養(Ability-train)#65380;不滿消除(Dissatisfaction-elimi-nate)綜合構成的環境干預策略，建構了一個網絡式#65380;復合型對策方案，命名為SEP-SAD對策(六領域首字母簡縮)#65377;模型框架如圖1所示，具體展開如下:

(一)從宏觀的制度改革層面入手(System-re-form)

1#65380;戶籍制度改革

必須堅定不移地改革戶籍政策，在一個較長的時間階段內，減少與消除農村剩余勞動力轉移的制度壁壘#65377;2006年6月廣東省副省長湯炳權就表示:廣東將打破城鄉分割，實行城鄉統一的戶籍管理制度，鼓勵農民進城從事工業和其他非農產業，允許農民在城鎮落戶#65377;這意味著廣東將率先逐步改變城鄉二元結構舊體制，逐步消減戶籍制度導致的城鄉不平等待遇，提高農民自由流動的可能性#65377;

2#65380;土地制度創新

規范土地征用#65380;土地使用權流轉等領域的操作制度，建立有利于農村經濟持續發展#65380;農民收入持續提升#65380;符合社會主義市場經濟要求和現代法制精神的土地制度#65377;通過創新制度，引導農民#65380;村鎮合理利用土地資源，從長遠著想，有規劃地從土地資源中獲取生活資料與收益，建立與自然和諧共生的關系，將生產發展與環境保護統一起來#65377;

3#65380;稅收制度調整

在減免農村相關稅費的基礎上，創新政府財政稅收制度，通過城市工業#65380;服務業的發展實現國家#65380;省市稅收的不斷提高，進而建立規范的#65380;有利于增進農民利益的#65380;促進城鄉二元結構轉換的財政支付制度，確保逐年劃撥專門款項補貼農民收入#65380;農業生產與農村建設，彌補多年來對農民勞動的低價值給付，并通過提升城市超高收入人群的所得稅#65380;遺產稅等，逐步減小城鄉收入差距#65377;

(二)從中觀的經濟發展服務入手(Economic-service)

1#65380;科學改造農業生產

運用國家財政支持改善農業生產工具與農耕水利設施的條件，大力培養掌握現代化農業生產技術的人才，強化農業新技術的推廣運用#65380;新產品的開發試種，發展農業現代化，扶持農民進行農業生產改造，提高農業生產的科學化水平，促進農民從科學的農業勞作中長期受益#65377;

2#65380;合理發展鄉鎮企業

創建與發展可以就地深加工農產品#65380;提升農產品附加價值并符合環境保護要求的鄉鎮企業，改變農產品低價輸出的現狀，讓農民獲得長期收入增長的穩固源泉#65377;在農產品生產→消費的鏈條上，提升初始端的價值獲得，降低中間商的投機利潤，減輕城鎮終端消費者的經濟壓力#65377;同時鄉鎮企業還可以就地吸納農村剩余勞動力，增加農民增收途徑#65377;

3#65380;積極培育專業經濟組織

因地制宜地建立#65380;鼓勵#65380;扶持#65380;發展各種形式的農民專業合作經濟組織，在容許以家庭為單位進行農業生產#65380;副業經營的同時，通過專業合作組織，改變農戶各自經營#65380;資源信息分散的不利現狀，整合小農戶的力量，發展與本地農村地理環境#65380;區域位置相適應的特色農業園區，創建有地方性特色的農產品品牌，融入全球化農業市場，提升農產品的市場競爭力#65377;

4#65380;建立勞動力輸出服務體系

為減少農民盲目流動#65380;降低城市就業壓力，必須盡快建立以縣級勞動力市場或縣級人力資源管理中心為依托的農村勞務轉移的服務機構，形成縣#65380;鄉#65380;村三級服務網絡，開展縣內外勞動力需求信息交流，逐步形成規范的就業信息#65380;咨詢#65380;職業介紹#65380;技能培訓#65380;安全保障等一系列服務在內的社會化人力服務網絡#65377;例如，以村#65380;鄉鎮為單位，對農民進行免費的技能培訓，提升其就地務農或外出務工的技能;以縣為單位建立人力資源庫，有計劃#65380;有秩序地輸出勞動力，并對輸出人員進行跟蹤服務和管理，解決實際困難，從戶籍學籍等管理上，支持#65380;鼓勵和引導貧困地區農民離土離鄉，開辟新的生產領域和生活門路#65377;

(三)從微觀的扶貧政策執行入手(Policy-im-plementation)

1#65380;積極改善農村基礎設施

省市政府應通過直接的經濟支持#65380;政府引介投資#65380;發展基金貸款等方式，較快改善邊遠地區與山區的農村基礎公共設施，促進交通#65380;物流#65380;人流#65380;知識信息流#65380;資金流等城鄉一體化，提高貧困農村發展的加速度#65377;例如，湛江市通過在農村推行“一增二普三通四改五有”的量化建設標準，并從“三通”(通硬底化道路#65380;通有線廣播電視#65380;通電話)“四改”(改造村莊#65380;改造房屋#65380;改造水網#65380;改造廁所)兩個硬件方面入手，迅速讓農村轉變了面貌，農民生活質量顯著提高，讓農民直接感受到了新農村建設的實惠與好處#65377;

2#65380;合理推進鄉村經濟項目

省市政府要認識到貧困農民進入現代市場的困難性，通過定點扶貧項目，積極引導貧困農民發展有特色的農業經濟作物#65380;旅游觀光項目等，在保護環境的同時，有效拉動貧困地區的經濟加速發展，以避免盲目引進工業，導致環境破壞#65380;民眾受害#65377;如湛江市麻章區湖光鎮云腳村是革命老區，村集體年收入3萬元以下，在脫貧致富路上，沒有盲從他人，而是充分利用已有的300畝古樟樹林發展生態旅游，帶動了現有農產品的銷售，拓寬了收入渠道，又就地解決了村民就業，改善了經濟狀況，實現了和諧發展的目標#65377;

3#65380;重點扶助中低收入農戶

在扶植重點村戶，達到“示范引路#65380;典型帶動”的激勵作用的同時，更要以增加大多數農民收入為目標，積極支持中低收入農戶調整產業結構，拓寬就業途徑，尋找增收的突破口，使中低收入農戶優先享受更多的增收機會，不斷縮小高低收入農戶的收入差距;只有促使低收入農戶的收入持續#65380;穩定增加，才能保證總體農民收入的較快增長，減少絕對貧困的人數，從根本上解決貧困問題#65377;

4#65380;加快發展鄉村民主管理

積極發展農村民主政治建設，切實改善農村干群關系，強化村委會的服務功能，讓接受了現代大中專教育的青年人擔當鄉鎮#65380;村委級別的干部，加強反腐敗教育，從微觀的行政管理與執行層面切實推進農村稅費改革后的鄉鎮職能#65380;工作方式#65380;經費使用等方面的轉變，合理精簡鄉鎮機構，發揮農村黨組織與黨員的先鋒作用，以基層民主管理推進農村綜合發展#65377;

5#65380;合理遷移貧困偏遠人口

調查發現:自然條件惡劣#65380;地理區位偏遠#65380;交通信息不便等是導致粵西北地區農村貧困的重要因素，再加之本地人才多外流#65380;外面人才難引進，當地的教育文化衛生等公共事業也非常落后，形成了雪上加霜的惡性循環#65377;所以適當遷移這些地方農戶到適宜生產生活的農村落戶，通過搬家補貼#65380;分田分地#65380;生產補助等形式引導他們到新地安居#65380;適應遷移，直接改善貧困農戶的生產生活環境#65377;

(四)從全面的社會福利保障入手(Social-safe-guard)

1#65380;建立全面的農村最低生活保障制度

在考慮地方財政支付能力的同時，以縣為單位，建立各地全面覆蓋的最低生活保障制度與執行網絡，確保農村貧困人口的基本生活#65377;在執行中注重對農村貧困群體中的突出弱勢群體——貧困婦女提供生活保障，并提供平等的社會發展機會#65377;關注貧困農戶中男女的平等社會發展權，重點做好貧困農戶適齡女童的受教育保障工作，提高未來母親的素質，改善下一代子女的思想觀念，為農村發展奠定基礎#65377;

2#65380;建立健全農村養老保險制度

貧弱農戶的養老問題更為突出，應由縣級財政出資為所有的貧困老人購買養老保險，并為普通農戶中沒有子女的#65380;或只生一名女童的農村家庭上父母雙養的高額養老保險，為生養兩名女童的家庭上中額的養老保險，配合以政策宣傳引導農民平等對待子女，引導女兒養老風氣的形成，從根本上消除“養子才能防老#65380;重男輕女”的舊觀念#65377;

3#65380;推進新型的農村合作醫療制度

逐步建立由政府組織和引導的#65380;農民自愿參加的，個人#65380;集體和政府多方籌資的，以大病保險#65380;地方病治療為主的農民醫療互助共濟制度，減少農戶因病致貧#65380;因病返貧的情況#65377;并且大力發展農村醫療衛生保健工作，控制重大疾病的發生率，預防傳染病，提高婦女#65380;兒童的保健，提倡優生優育，采取強硬措施減少超生現象，尤其是做好潮汕地區以及客家人聚集區的計劃生育工作#65377;

(五)從長遠的脫貧能力培養入手(Ability-train)

已有調查發現:廣東農村貧困戶的共同特征為勞動能力不足#65380;受教育程度低#65380;消費水平低#65380;生產資金缺乏#65380;生活習慣差#65380;自主脫貧能力低#65380;思想觀念落后等#65377;可見，貧困農民是一個經濟狀況#65380;社會地位#65380;心理狀態#65380;政治思想等方面都有待提高的復雜群體，脫貧工作不能局限于短期經濟扶助，而是要幫助農民樹立“內源發展觀”，走自主發展#65380;脫貧致富的道路，應從“開發有限的自然資源#65380;產生短期的收入增長”轉向“開發無限的人力資源#65380;實現長遠的創收能力增長”#65377;但是現有農村教育中存在兩個問題:一是培養目標與當地發展的需要脫離，學生所學與現實生活脫離;二是受教育程度高的人力資源外流，農業生產缺乏能人#65377;針對這些情況，應該采用以下策略#65377;

1#65380;義務教育與職業技能教育并重

堅持不懈地實行全面的九年制義務教育，同時強化職業教育與成人教育;在邊遠地區#65380;山區可以實行免費的高中教育與職業培訓，提高農村青少年的受教育程度，改善他們非農就業能力#65377;目前河源等地已經陸續開展“培訓一人#65380;扶持一家#65380;脫貧一戶”的工程，通過免費培訓貧困家庭的子女#65380;幫助就業來解決脫貧問題#65377;

2#65380;科技興農與教育興農并進

積極推進“科教興村”工程，促進大專院校#65380;科研單位的農業科技成果轉化，強化農業生產的科教含量，提高農業產品增值能力;政府出資，委托大專院校培養掌握農業科技知識的農村骨干人才，通過他們將科技農業#65380;綠色農業在各地農村鋪展開來#65377;如華南農業大學與湛江徐聞縣共建滴灌#65380;微灌的反季節香蕉農場，學校提供技術，并以此為試驗基地，農場提供土地#65380;勞力，收益很好#65377;

3#65380;鄉企管理者與農村管理者并育

實施人才工程，由政府出資，委托大專院校定向培養能夠掌握現代企業管理#65380;合作組織管理#65380;農村事務管理的農村骨干人才，通過他們加強鄉鎮企業#65380;農民專業合作經濟組織#65380;農村社區的規范化管理，創建綠色鄉企#65380;發展特色合作組織#65380;建設文明農村社區#65377;

(六)從消除當前農民的不滿入手( Dissatisfac-tion-eliminate)

1#65380;解決農民致富機會不均等的問題

集體財產和寶貴的礦產資源被少數人占有，相當一部分農村集體企業承包缺乏公開制，被干部和少數與干部有關系的人承包，國家#65380;集體和工人得小頭，承包戶得大頭;2005年的全國因煤礦重大事故不斷而進行的小煤礦整治工作中，廣東省內這個問題非常突出，普通農民意見很大#65377;

2#65380;解決部分偷稅漏稅#65380;違法經營者致富的問題

一些個體#65380;私營企業想方設法偷稅漏稅，財務管理混亂，加之企業利潤是用于個人消費還是用于企業擴大再生產混淆難辨，企業稅#65380;個人所得稅征收困難，一些地方政府管制不利，出現“違法暴富#65380;守法難富”的問題#65377;

3#65380;解決扶持重點偏離#65380;貧困戶難得扶持的問題

一些地方為出政績而扶富不扶貧#65380;扶工不扶農#65380;扶個人不扶集體，“干部下鄉看富戶，村里開會叫富戶，提用干部用富戶，扶貧貸款給富戶”，特別是個別領導為培養典型，從資源分配#65380;資金占用#65380;物資供應等方面優惠照顧少數人，不少地方扶貧資金60%到不了貧困農戶手中，有限的資金多數被非農產業和大戶貸走了，分散了扶貧攻堅的力量，人為地造成貧富懸殊#65377;

三#65380;結語

廣東農村貧困是多因素導致的“全身并發癥”，只有多管齊下#65380;綜合治理，廣東農村貧困問題才會從根本上解決，全省的農民收入水平才會增長，中低收入農戶的經濟狀況才會改善，才能逐步脫離1500元的生活貧困線，進而在農業再生產領域有更大投入，形成農業經濟良性發展，農村經濟全面增長，農民生活根本改善#65377;

注釋:

①②數據摘自廣東省統計年鑒及廣東省信息統計網#65377;

③數據摘自廣東省農調隊2001#65380;2003#65380;2004年調查報告#65377;

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[責任編輯:李麗娜]