后農業稅時代鄉鎮職能轉變淺論

[提要] 后農業稅時代，鄉鎮政府轉變職能是大勢所趨，也面臨諸多困難，重點要解決好“錢從哪里來、人往哪里去、事該怎么辦”三大問題。本文就此作一闡述。

[關鍵詞] 后農業稅時代；鄉鎮職能轉變；對策思考

[作者簡介]吳映紅(１９７５—)，男，遂川縣委政研室主任。(江西遂川３４３９００)

農業稅全面取消后，廣大農民實現合同內“零負擔”，鄉鎮工作機制、利益格局等發生了深刻變化，鄉鎮政府轉變職能既是形勢所迫、大勢所趨，也面臨很多新情況、新問題。學術界稱為后農業稅時代，本文就后農業稅時代鄉鎮政府職能轉變作一探討。

一、認識論：后農業稅時代鄉鎮職能勢在必“轉”

我國政權體系點多、線長、面廣，很多工作最終落腳在基層鄉鎮。鄉鎮政府既是上級各項工作“千線之針眼”，也是農村基層各種矛盾的交匯點和緩沖帶。鄉鎮政府擔負著落實上情、安定下情、公共服務、發展經濟等國家管理農村社會事務的重要職責。現行鄉鎮治理模式在我國農村根深蒂固，發揮著政權傳遞體系末端所不可替代的重要職能和作用，很長時期內有其存在的必要性與合理性。轉變鄉鎮政府職能，對增強農村基層干部執政能力，鞏固我國農村基層政權的基礎，確保新形勢下農村基層穩定，具有重要的戰略意義。

鄉鎮政府轉變職能是后農業稅時代的必然要求。鄉鎮政府直接與基層、農村、農民打交道，長期以來，是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶。農業稅取消后，行政化聯系農民群眾的傳統手段不復存在，鄉鎮政府行政職能削弱，惟有適新應變，加快轉型，切實為農民群眾生產生活提供服務，才能有效維系干群紐帶，進一步密切農村黨群干群關系，增強黨和政府在農村工作的群眾基礎。

二、矛盾論：后農業稅時代鄉鎮轉型面臨困境

全面取消農業稅，在深受農民群眾歡迎、緩解鄉鎮干部工作壓力、緩和農村干群關系的同時，也給鄉鎮工作帶來很大的沖擊。鄉鎮政府轉型中主要面臨四大矛盾。

——“窮財政”與“要辦事”的矛盾。農業稅取消后，鄉鎮特別是農業鄉鎮的財力大受影響。盡管上面安排了一定的轉移支付，但多數切塊到了各職能部門，實際由鄉鎮支配的很有限。不少鄉鎮負債沉重、收支缺口、財力不濟、運轉艱難，辦事情困難重重，但群眾對農村基礎設施建設及有效提供公共服務的要求越來越高。

——“權力小”與“責任大”的矛盾。在目前部門職能政府化、部門利益法律化的體制下，鄉鎮政權很大程度上成了上級政府各職能部門的執行機構。由于條塊分割，基層站所人權、財權、物權大都歸口上面，事權留在鄉鎮。上級政府及有關部門運用政策、利益的控制權，將職權和資金上歸，把責任和缺口下移，造成部門權大責小，而鄉鎮權小責大，有職能無職權，有責任無權利，責權利失衡，與一級政府、一級政權、一級事權不相稱。

——“卸包袱”與“難轉型”的矛盾。隨著農民群眾民主法制意識的增強，鄉鎮工作面臨“事情照辦，錢不能收”的狀況。面對新形勢，一些鄉鎮工作“失重”，干部心理“失衡”。由于喪失傳統“抓手”和依托，一些鄉鎮干部觀念、方法、思路、模式、能力上表現出不適應性，為群眾辦事“有愿望沒能力、有想法沒辦法”，思想上滋生惰性，工作中缺乏底氣，隊伍結構、能力素質跟不上形勢發展。

——“政策好”與“遺癥多”的矛盾。由于被廣大人民群眾奉為天經地義的“皇糧國稅”這一傳統制約手段的消失，一些農民極端個人主義抬頭、集體主義觀念淡薄，鄉村組織對農民群眾行政管理難度加大；農業稅尾欠收繳的不平衡，導致農村公益事業“一事一議”、籌資籌勞阻力大，甚至一些法定費用（如水費、電費）也難以征收；農業稅尾欠成無源之水，一些為此墊付了農業稅的鄉村干部工作積極性受影響；失地農民“要地熱”凸顯，農村土地糾紛等不穩定因素增多。

三、方法論：后農業稅時代鄉鎮職能轉變大有可為

從長遠看，農業稅取消后鄉鎮政府職能轉變是形勢所迫、大勢所趨，關鍵是如何積極應對，將壓力變動力，解決好“錢從哪里來、人往哪里去、事該怎么辦”三個問題，真正使鄉鎮政府成為推動農村發展、維護農村穩定、促進農民增收的“火車頭”。

１、育財源，抓發展，破解“錢從哪里來”

借助外力，拓寬財源稅源。結合推進全民創業，積極引導農民調整產業結構，培育農產品流通大戶、流通組織，放膽、放手培植和發展民營經濟，凡是法律法規未禁的行業和領域，只要符合安全生產和環保要求，都允許其存在和發展。要創優發展環境，擺正發展與規范、執法與服務、“取”與“予”之間的關系，堅持方向上引導、政策上扶持、資金上支持、法律上保護，真正使民營經濟成為農民增收、財政增長的主力。鄉鎮政府要立足農業但不囿于農業，圍繞資源優勢和產業發展抓好農業招商引資工作，突出在農業深度開發和精深加工上招商，大力發展農副產品加工業，延伸農業產業鏈。通過招商引資，盤活存量資產，培育稅源企業，壯大地方財源。

盤活資源，增強“造血”功能。對鄉鎮企業閑置資產，通過拍賣、租賃、國有民營、資產重組、承包經營、股份制改造等方式進行產權改革，盤活低效或閑置的存量資產；對集鎮所有閑置的土地且適合房地產開發的，允許農民以入股方式聯合開發或出售長期使用權，借地生財，形成產業發展、人口聚集、市場擴大的良性互動；捆綁代賑、扶貧、農業綜合開發、財源建設等資金，抓好資源型財源項目建設；發展鄉村合作經濟組織，拍賣集體山場、種養水面、水利設施承包經營權等。

分門別類，化解鄉村債務。在全面清理核實債權債務的基礎上，按照“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐年消化”的總要求，妥善化解鄉村債務。對村級債務，要促成債務雙方達成還本免息或停息掛帳，以免債務進一步擴大；對教育“兩基”債務，視作農村社會事業的歷史欠賬，每年按比例單獨切塊，通過轉移支付逐步化解；對興辦鄉鎮企業的歷史舊債，采取“破、股、并、賣”等方式盤活資產。

２、強素質，抓服務，破解“人往哪里去”

加強培訓，提升素質。鄉鎮基層干部是黨的農村政策的執行者，是黨和政府直接聯系廣大農民群眾的實踐者，其執政能力的強弱，直接關系到黨在農村的執政基礎和群眾基礎。要本著實用、有效的原則，突出觀念更新和提升業務、為民服務能力，加強對鄉鎮干部培訓。要將黨校學習、離崗培訓與在職自學、跟班學習、掛職鍛煉、實踐鍛煉相結合，加強對鄉鎮干部政治理論、法律法規、農技知識的學習，增強依法行政和為民服務的能力，提高新時期做群眾工作的本領。特別是加強對現代農業科技、現代市場經濟、現代營銷技術等的培訓，使鄉鎮干部能用現代農業科技知識指導農業，幫助農民，推廣農業新技術。

優化組合，內部挖潛。適應農業稅取消后人員、時間、精力相對“富余”的狀況，堅持因事設崗，因崗定人，采取擇優留用、到村任職、提前退休、離職創業、領辦企業等途徑，通過上下聘任和雙向選擇，合理分流鄉鎮干部，優化鄉鎮干部年齡、知識、專業、搭配結構，發揮鄉鎮干部個體優勢和組合“乘法”效應；采取續聘鄉鎮咨詢員、民意信息員、糾紛調解員、政策宣傳員等，發揮鄉鎮離崗人才資源的“再利用”。對改革中崗位變化的干部，實行“變工作崗位，不變干部身份；變工作職能，不變原職務職級；變分配方式，不變開支渠道”。真正做到“減人、減事、減支，不減服務，變職能、變身份、變觀念，不變為人民服務的宗旨”。

以民為本，強化服務。鄉鎮政府轉變職能，關鍵是要從“越位”的地方退位，從“缺位”的地方補位，寓管理于服務中，以主要精力發展經濟、服務農民、管理公共事務、維護農村穩定，有效為農民群眾提供信息、科技、流通、政策等服務。實行服務窗口前移，服務重心下移；實行農村工作“六到戶”，即黨的政策宣傳到戶、民事糾紛調解到戶、移風易俗教育到戶、群眾意見聽取到戶、便民利民服務到戶、扶貧濟困慰問到戶，建立鄉、村、組便民服務網絡，真正實現“瑣事不出組、小事不出村、大事不出鄉”。

３、活機制，抓配套，破解“事該怎么辦”

建立和諧運轉機制。按照“一級政府，一級財政”和“權隨事走，財由事定”的原則，合理劃分鄉鎮財權和事權，加大對鄉鎮特別是純農業鄉鎮的財政轉移支付力度。按照“條塊結合，以塊為主”的管理體制和“資源優化配置、人力優化組合”的要求，賦予鄉鎮政府對站所人員的管理權、考核權和調配權。按照“強化公益性職能、放活經營性服務”的原則，按服務、按發展的需求來設置機構，推進鄉鎮政事、政經分開，將服務性、技術性和中介性質的機構從鄉鎮機關分離。對過去設置重復、職能交叉、越位錯位的機構進行撤銷；把業務相近、性質相似的機構進行合并；把業務單一、工作量相對較少的機構進行掛靠。

加強各項配套改革。各項配套改革要與推進鄉鎮職能轉變同步。要積極探索建立適合農村發展的公共財政體系，逐步形成以財政投入為導向，集體、企業、個人投入為主體，其他社會資金投入為補充的農村基礎建設多元投入機制。探索以立法形式，建立農村公共事業國家公共財政投入體系，加強農村基礎設施、農業科技推廣和農村教育、醫療、衛生等社會事業建設；建立健全上級財政轉移支付機制，改革分部門分配財政資金的管理辦法。

[責任編輯：徐永祥]