從龍崗鰲江建市困惑評析城鎮管理政策效能

[提 要] 本文以浙江溫州龍崗鎮與鰲江鎮合并建市的緩慢進程為例，分析我國小城鎮行政升級困難的主要原因，并從改革完善政策與制度的層面提出促進發達地區小城鎮行政區化升級的對策，從而提高小城鎮管理政策效能#65377;

[關鍵詞] 小城鎮;行政區劃升級;政策評析

[作者簡介]繆麗華(1966—)，女，浙江林學院人文學院社會學系副教授;朱慧斌(1976—)，男，浙江林學院人文學院社會學系講師#65377;(浙江臨安 311300)

浙江省龍港鎮是聞名海內外的“中國農民第一城”，是改革開放以后新崛起的城鎮#65377;從一個百戶小村(方巖下村)發展成為如今面積達83.7平方公里，人口達23.2萬的小城鎮，建立起印刷#65380;紡織#65380;服裝#65380;包裝#65380;機械儀表#65380;工藝美術#65380;標牌證卡等七大行業，形成一個以商促工，以工興城的經濟發展模式，2001年國內生產總值37.5億元，工業產值87億元，綜合實力居浙江省百強鎮前列#65377;

浙江省鰲江鎮是舉世聞名的百年古鎮#65377;100多年前就形成了繁華的商埠，成為浙南#65380;閩北的區域經濟中心#65377;改革開放以來，機械軋鋼#65380;皮件制革#65380;水產加工#65380;塑編紡織#65380;化工釀造等行業產值逐年猛升，成為溫州十大重點工業衛星鎮，也是國家級文明示范鎮#65377;如今鰲江鎮鎮域規模已發展到102平方公里，人口18.6萬，2001年國內生產總值29.2億元，工業產值46.1億元，綜合實力排行溫州市30強鎮前列#65377;

一#65380;龍崗鰲江建市的背景及存在的問題

鰲江#65380;龍港兩鎮同處浙江八大水系鰲江下游的入海口，兩鎮隔江相望，自古以來都是平陽縣的轄區#65377;1981年10月，區劃調整，平陽縣一分為二，新建倉南縣，鰲江南岸劃歸倉南縣#65377;由于兩縣#65380;鎮政府各自為政，規劃難以互相銜接，重復建設越來越多;同時，受鎮級財政和經濟實力的制約，多數建設項目規模偏小#65380;水平較低，給今后兩鎮組合建市帶來極大不利#65377;

鰲江#65380;龍港兩鎮組合中等城市，可謂強強組合#65377;它們可擴大產業規模，走集約化道路，發揮產業互補優勢，做到設施#65380;資源共享，使未來的城市成為以工業和商貿為主的現代化港口城市#65380;區域經濟中心#65377;兩鎮合并為中等城市，可帶動整個鰲江流域#65380;浙南和閩北的協調發展，使該地區成為溫州市域南翼政治#65380;經濟#65380;文化中心，溫州市的次中心，大大推進溫州城市化進程#65377;

1999年6月，溫州市委#65380;市政府決定組合鰲江#65380;龍港中等城市，對兩鎮原規劃作了整體協調#65377;鰲江#65380;龍港組合中等城市的戰略方針提出以來，成立了市推進城市化工作協調指導小組，編制了《龍港#65380;鰲江兩鎮整體協調規劃》#65377;該規劃經過有關領導和專家的多次論證，確定了未來中等城市的性質#65380;規模#65380;功能#65380;布局#65380;發展戰略目標;還規劃一個適應50萬人口的中等城市發展需要，集商貿#65380;金融#65380;辦公等綜合功能為一體的公共中心#65377;兩縣#65380;鎮多次修編了總體規劃，調整了道路網，編制了城鎮的建設規劃，并已開始付諸實施#65377;正在建設的甌南大橋連接兩鎮城區，一個40萬人口的中等城市便自然形成#65377;

鰲江兩岸人民自古聯系密切，交往深厚#65377;鰲江#65380;龍港整合建市是鰲江兩岸人民共同的愿望#65377;對龍港#65380;鰲江進行區劃調整，盡早建市已成為迫在眉睫的大事 #65377;

從浙江龍港和鰲江兩鎮組合升級為中等城市戰略的實踐來看，該戰略從溫州市政府提出并付諸實施以來，截止到2005年底已有6年半的時間了，但這一戰略目標仍然未實現#65377;究竟是客觀上連接兩鎮的橋梁等基礎設施建設進程延緩了城鎮升級，還是我國的行政區劃法規明確不允許鎮升級為市，也從沒有鎮升級為市的先例呢?就區劃法規而言，事實并非如此#65377;1986年4月19日，為貫徹“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的方針，國務院批轉了民政部《關于調整設市標準和市領導縣的報告》;1993年5月17日，為適應經濟#65380;社會發展和改革開放的新形勢，推進我國的城市化進程，國務院再次批轉了民政部《關于調整設市標準的報告》#65377;兩個先后頒布執行的設市標準，都規定了可以將鎮升格為縣級市，但其主要的設市模式是撤縣設市#65377;僅1989-1997年的9年里，我國就撤縣設市233個，撤鎮設市屈指可數，例如1987年12月27日設立的石獅市，1996年4月29日設立的東興市，1996年5月28日設立的合作市，其中，最具代表性的是石獅市#65377;

由此可見，一方面國家的行政區劃管理規章并未禁止鎮升級為市，而且還有此方面的若干先例可循;另一方面，一些早已具備升級為市資格的小城鎮，升級設市仍然進程艱難#65377;這種相互矛盾的現實，令人對發達地區小城鎮行政區劃升級難的現象困惑不解#65377;

二#65380;小城鎮行政區化升級困難的主要原因

1#65380;撤鎮設市標準模糊，審批程序復雜#65377;根據國家行政區劃法規的有關規定，撤鎮設市的審批權限在中央政府的民政部#65377;程序是由鎮政府提出申請，報請縣人民政府#65380;地級政府和省政府同意，交由民政部審批頒布后實施#65377;按現行行政區劃規定，市的最低級別為縣級市，那么，撤鎮設市一般都是由科級鎮升為縣級市#65377;雖然撤鎮設市的標準在民政部1986年和1993年的兩份調整設市標準的政策文件中有過規定，但主要強調撤縣設市模式，而對撤鎮設市的標準規定不明確，且要求嚴格，程序復雜#65377;

2#65380;由非城關鎮升格為市，面臨著縣市行政管轄體制的沖突#65377;如果在一個縣域范圍內，將縣政府所在地的城關鎮升格為市，實際就是撤縣設市模式#65377;原城關鎮大多轉為街道辦事處，城關鎮駐地的縣政府轉變為縣級市政府，不存在行政級別的變動，主要是換牌子，也就不涉及人員和機構的結構性大調整#65377;因此，發達地區小城鎮由城關鎮升格為縣級市或者說撤縣設市在現行體制下比較容易，已進入程序化的解決渠道，不存在難點#65377;困難之處在于，經濟發達#65380;人口規模大#65380;財政實力強又距城關鎮遠的非城關鎮，在向市級行政體制轉軌時，如果仍留在一個縣域范圍內，將不可避免地遇到行政級別和管轄權等方面的沖突#65377;按現行行政區劃規定，市的行政級包括省級直轄市#65380;副省級計劃單列市#65380;地級市和縣級市四級，撤鎮設市一般為縣級市#65377;于是，一個縣域范圍內就會平行存在兩個縣級政府，即城關鎮駐地的縣政府和由非城關鎮升格的縣級市政府，誰領導誰的行政管轄權沖突由此產生#65377;是否可以將非城關鎮并入城關鎮，走撤縣設市模式呢?若此類非城關鎮與城關鎮相鄰或接近，可以按此辦法進行#65377;問題在于待升級的小城鎮與城關鎮距離遠，無法合并，撤縣設市又主要以城關鎮的人口規模和經濟總量來劃定#65377;既然無法與遠距離#65380;待升級的非城關鎮合并，城關鎮自身又達不到設市標準，撤縣設市道路走不通#65377;若設置副縣級市或鎮級市，也許此問題可解決，然而我國的現行行政區劃規定沒有設立縣管市模式，也沒有設置副縣級市或鎮級市的具體規定#65377;

3#65380;切塊設市，步入利益沖突的雷區#65377;為了解決“一縣兩府”問題，可以走切塊設市的道路，即將小城鎮升格為縣級市，并與原縣政府脫鉤，平行接受上級政府的領導#65377;但是這種零和博弈的調整非常敏感，又會引發諸多方面的利益沖突#65377;

(1)縣政府與鎮政府的財政資源和權力資源分配沖突是主要矛盾#65377;一般縣政府的領導層，都傾向于追求財政收入#65380;經濟總量#65380;人口規模和轄區面積的最大化，鎮政府官員也不例外，這是同級別政府官員在彼此競爭中追求實際利益最大化的具體體現#65377;申請升級的小城鎮在縣里往往是財政收入貢獻大#65380;人口眾多的經濟強鎮#65377;如果將其切塊設市，首先縣級財政收入將承受很大損失#65377;例如，浙江倉南縣龍港鎮地方財政收入達到2.6億元，其中75%以上，約2億元留給了縣政府#65377;若龍港設市后，意味著倉南縣將減少近2億元財政收入#65377;其次，升級鎮切出去后，原縣所轄人口規模顯著減少，轄區面積削減，經濟總量下降，都減少了原縣的實際經濟利益#65377;因為這意味著該縣的政治和經濟地位在一個地區內的下降#65377;

(2)縣政府有關部門與鎮政府的利益調整矛盾#65377;鎮升級設市前，縣工商#65380;稅務#65380;公安等職能部門在鎮設派出機構，這些機構大多負重要的業績數額甚至部門創收任務#65377;若切塊設市，這些機構可能留在新市且級別上升，但原上級部門的利益渠道中斷，因此縣政府有關部門容易出現消極甚至抵制態度#65377;

(3)縣政府#65380;鎮政府#65380;企業和居民的利益關系也會受到影響#65377;小城鎮切塊設市后，原縣政府有關部門的派出機構可能劃入新市，沒有了“婆婆”下達的創收任務，工作走入正常執法收費，減輕了企業的負擔，企業受益#65377;此外，設市后形象提升，投資增多，商機增加，既利于企業發展，又增加居民收入和鎮民轉為市民的自豪感，企業#65380;居民得利#65377;相反，原管理機構則因本縣實力減弱而產生失落感#65377;

因此，盡管有政策依據#65380;撤鎮設市有成功的先例，但這一領域的權力與利益分配十分復雜，改革深化觸到了零和博弈型的“暗礁”#65377;如何改善小城鎮行政區劃管理體制效能，需要開拓思路，從多方面采取措施#65377;

三#65380;改革和完善現行制度，提高政策效能，促進符合條件的小城鎮行政區化升級

1#65380;加緊修訂小城鎮行政區劃升級的國家政策#65377;我國現行的設市標準是1993年的試行標準，已經不能適應國家經濟社會的進一步發展#65377;從我國國情看，撤縣設市是目前設市的一種重要模式，但不應是唯一模式，應該讓具備條件的小城鎮發展成為區域帶動能力更強的小城市，并在設市標準中明確體現#65377;抓緊修訂設市標準，優化設市模式，促進我國城鎮化進程，建立合理的區域城鎮體系，已成為當務之急#65377;

2#65380;設立利益補償機制，確保切塊設市后原縣財政的平穩過渡#65377;鑒于縣財政大量抽調經濟發達小城鎮財政收入的現實，為了避免一些地區小城鎮切塊設市后所帶來的財政收支失衡危機，可采取一些過渡性的利益補償措施，以減少縣政府對此類小城鎮撤鎮設市的阻力，化被動為主動#65377;一種方案是新設市向原縣政府以逐年遞減的方式，支付財政收入損傷補償金#65377;另一方案是上級政府在3-5年內按逐年遞減方式核減切塊設市的縣政府上繳稅收額度，資金由新設市上繳的稅收彌補#65377;

3#65380;試點多種模式，推動小城鎮的行政區劃升級#65377;有三種模式:學習計劃單列市模式，設立副縣級市;設立鎮級市，但要類似于縣級市政府的職能;遷移縣政府進鎮，走撤縣設市之路#65377;原政府所在地的辦公樓等基礎設施部分轉給鎮政府外，其余向社會轉讓，回收資金用于在新址修建市政府辦公設施#65377;過渡期可借用升級鎮政府的部分辦公設施，一些次要政府部門也可分批搬入新址#65377;為此，要精簡機構和人員，盡量將相關部門集中在一處辦公，壓縮新的市政府辦公大樓，做到“小政府#65380;大社會”#65377;

4#65380;改革完善行政區劃管理體制#65377;從長遠來看，“市管市”#65380;“市管縣”帶來的管理和統計信息混亂，缺乏與國際慣例城市的可比性#65377;市長主要精力被分散，并不在抓城市，而是用來解決大量的農村問題，專業分工被打亂#65377;同時，我國的行政區劃等級又過長，政府機構太多，管理寬度不等，成本太高#65377;其中，管理寬度最窄的就是地(市)級政府#65377;平均管理單位明顯少于中央政府和縣級政府，一般也低于省政府#65377;有的地市級政府只管1-2個縣或區，但機構門類齊全，管理能力嚴重閑置#65377;按新中國建國時的行政區劃建制，地級政府并不是一級完全政府，只是省政府的派出機構，行政區劃為中央#65380;省#65380;縣和鄉四級建制#65377;后來，隨著制度的逐漸演變，地級層次逐漸強化，尤其是地級市的設置，更是強化了地級政府的行政職能，由不完全政府轉為完全政府#65377;

按照市場經濟“小政府#65380;大社會”的要求，傳統計劃經濟體制下形成的多層級嚴格控制型行政管理體制，因交易費用過高，信息傳遞層級多#65380;漏損大，已不太適應21世紀信息化社會的要求，需要建立一個層級少#65380;層幅寬的扁平式行政管理結構#65377;美國聯邦政府可以管理50個州，我國中央政府至少可以管理30多個省級政府，足以說明一級政府的管理寬度，即下屬單位數可以明顯高于目前的水平#65377;

逐步削減#65380;合并直至取消地級政府，撤縣并市(縣級市)，減少縣市級政府數量，控制管理寬度，縣級政府直接歸省政府領導，繼續完善撤鄉并鎮工作，盡量拓寬并保持合理的縣級政府所轄鄉鎮數#65377;同時恢復中央#65380;省#65380;縣和鄉四級建制，按照切塊設市原則，多設直轄市，取消計劃單列市或副省級市，市政府#65380;鎮政府獨立設置，只管市域和鎮域內的城鎮經濟社會發展事務，不管農村事宜，各級市(鎮)政府與同級地方政府平行接受上級地方政府的領導，市政府之間沒有隸屬關系#65377;最終形成一種層級少#65380;層幅寬的扁平式行政區劃結構:中央—省#65380;直轄市—縣#65380;縣級市—鄉#65380;鎮#65377;

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[責任編輯:李麗娜]