中國加快廉租住房建設的政策導向和發展對策

摘 要：建設部等九部門聯合發布的《廉租住房保障辦法》已經開始實施，這為中國保障性住房的發展與建設奠定了堅實的法律基礎。它將大大促進中國廉租住房和經濟適用住房的開發與建設。研究表明，中國加快廉租住房建設工作，必須從基本國情、政策導向、資金來源、運作機制、發展對策等方面進行科學的闡述、論證和實施，才能確保廉租住房建設的順利進行。

關鍵詞：廉租住房；加快建設；基本國情；政策導向；資金來源；運作機制

中途分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890(2008)02-0079-05

2008年是“十一五”規劃的關鍵之年，為了明確和部署全年的經濟工作，中共中央政治局于2007年11月27日召開專題會議，分析當前經濟形勢，研究新一年經濟工作。會議明確新一年的經濟發展要以穩為基礎，以進為取向，要堅持穩中求進，保持經濟持續平穩較快的協調發展。民生改善問題作為重點在會議上進行了深入的討論，明確了要加大住房保障和社會保障等與百姓生活相關領域的財政投入力度，而且強調要注重制度建設，保證廣大人民長期受益。這就為中國新一年加快廉租住房建設提供了政策導向和奮斗目標，將推動中國廉租住房建設工作全面發展和落到實處。

一、中國住有所居的基本國情

中國的城市住房問題，是一個人口大國經濟快速發展和城鎮化快速推進過程中的問題，面臨著非常復雜的情況和十分艱巨的任務。據國家統計局資料顯示：截至2006年底，中國城市居民人均住房面積達到27m²。而在全國城市低收入家庭當中，人均住房面積不足10m²的還有1000萬戶，約占全國城市居民家庭總數的5.5％。以上現象由中國現階段的基本國情決定。

(一)中國仍處在社會主義初級階段

雖然經過近30年的改革開放，中國的社會進步和經濟發展已取得了令世人矚目的發展，但是中國仍處在社會主義初級階段的基本國情沒變，我們國家的人口基數大，中西部地區發展滯后，中低收入家庭多，人地矛盾尖銳。目前，中國城鎮居民約有5.6億人，家庭戶數約1.9億。其中，中等收入以下家庭約占70％，約4億人口，通過政府供給來主導解決這么多人的住房問題，肯定不切實際。即使是占10％左右的最低收入家庭也有近6000萬人口，其中人均住房面積低于10m²的住房困難戶就有約1000萬戶，這1000萬戶的人口數約在4000萬人，超過了很多發達國家和發展中國家的人口總數，僅保障這部分人的基本住房需求就是一項非常艱巨的任務。據建設部統計測算，要解決這1000萬戶居民的住房困難，“十一五”期間每年需要投入約500億元，資金缺口非常大，必須吸引政府以外的大量資金投入。

究竟是房價帶動了地價還是地價抬高了房價，一如爭論雞生蛋還是蛋生雞，房地產界一直有不同的看法，但地價上漲與房價高之間確實存在正相關性。實踐證明：要達到平抑房價的目標，就要千方百計地將地價控制在合理的范圍內。中國雖然有960萬km²的國土面積，但適合城市化發展的平地面積只占12％，約15萬km²，人地矛盾突出問題十分嚴重。目前，中國人均平地面積不到900m²，與人地矛盾最為突出的日本相當。到2030年人口高峰時，按16億人口計算，人均平地面積將下降到720m2，約為日本同期的90％。平地資源的高度稀缺，意味著占有土地的邊際機會成本很高，所以為了保障世世代代住有所居的基本權利和實現代際公平，就必須積極制定和實施集約用地的政策導向。

(二)中國經濟發展的不平衡導致社會差距過大

進入21世紀，中國房價持續上漲，國務院各相關部門非常重視，調控政策不斷出臺，但是，各省市尤其是一、二線城市房價卻迎著步步緊逼的調控昂首向上，出現了各國少有的越調控房價漲得越快的怪現象。2006年，中國平均房價收入比為6.7，仍屬于可接受范圍，與國際平均水平也相接近。但是，中國的房價收入比的社會差距很大，2006年最低收入家庭的房價收入比約為22，而最高收入家庭的房價收入比剛超過2，前者是后者的近10倍。并且，這種差距仍呈現出逐年擴大的趨勢，2000年最低收入家庭的房價收入比是最高收入家庭的5倍，2004年最低收人家庭的房價收入比擴大至最高收入家庭的9倍。由此可見，中國商品房價格的快速非理性上漲和人均每年可支配收入的差距的日益增大，既影響了消費者改善住房需求和積極性，又使一批低收入家庭改善住房和實現住有所居成為難以實現的奢望。

根據聯合國教科文組織的調查統計表明：中國高收入家庭與低收入家庭房價收入比的差距要比國際平均水平高出很多，中、低收入家庭的購房能力明顯低于國際同等水平。如果以房價增速與中等收入家庭收入增速大體同步為合理標準來看，中國“十一五”期間房價增速明顯偏高，直接導致了中、低收入家庭購房支付能力下降。但是，由于低收入家庭收入增速一直較低，即使房價增速恢復到與中國經濟發展的同步水平，這些家庭的房價收入比也依然會較高，與中、高收入家庭的差距過大。由于市場經濟條件下，中、低收入家庭不大可能通過提高家庭收入來顯著提高購房能力。因此，基本居住權的保障和購房能力社會差距的調節需要政府制定科學和合理的住房政策來發揮作用。

(三)中國的住房征信體系還不完善

住房是資金密集型產品，單位價格很高，一般都在數十萬元乃至幾百萬元之間，遠遠超過了一般家庭所能承受的能力。因此，住房消費總是與社會信用，尤其是消費信貸緊密結合的。這樣，政府就可以對個人購房提供金融支持來提高他們的支付能力。支持手段除了降低首付比例以外，更應提供長期優惠利率。可根據長期國債的利率趨勢，確定一個相對固定的政策性住房貸款利率，利率水平相當于市場利率的1/2左右，還貸期限可延長至30年，對一些特殊的困難人群到期無法還貸，應在原貸款期限的基礎上再延長10年。

中國目前與居民住房、購房相關的信息還分散在房屋、城建、民政、公安、金融、保險等部門，不僅各個部門內部的征信體系不完善，部門之間也無法互聯互通，政府主管部門也沒有建立起有效的公共信息披露制度，整個住房征信體系很不完善。商業銀行在住房信用查詢方面主要依賴人民銀行建立的銀行業個人征信系統，但該系統的個人信息還不完整、不準確、更新慢，不能充分、及時地記錄和反映家庭成員的相關信息，不能對家庭住房情況進行精確統計，因而也不能為購買經濟適用住房和廉租房配租等工作提供征信支持。由于政府不能準確掌握居民的收入和住房情況，居民也不能對政府和政府官員的行為進行有效的監督，雙方存在著嚴重的信息不對稱，使得一些在發達國家和亞洲“四小龍”實施多年且行之有效的住房經驗，在中國這個急需建立和完善住房體系的發展中國家沒有“開花結果”。

二、建立保障性住房的合理運作機制

繼建設部等九部門聯合發布《廉租住房保障辦法》之后，建設部等七部門又聯合發布了《經濟適用住房管理辦法》，這為中國保障性住房的發展與建設奠定了堅實的法律基礎和良好的政策環境，它將大大促進中國廉租住房和經濟適用住房的開發與建設。房地產市場分為兩大塊：商品房與保障性住房。商品房市場由市場自發調節，政府需要的只是正確引導。需要管理與調控的是關系民生的保障性住房。溫總理在新加坡考察保障性住房時指出：解決住有所居的核心就是要建立一套模式，通過限價房、經濟適用房、廉租住房及小戶型住房，使保障性住房成為市場供應的大頭。然而，搞好保障性住房建設，前提就需要確立一個標準，也就是一個城市保障性住房合理價格的形成體系，有了科學合理的保障性住房合理價格的形成體系，就能確保中國保障性住房的建設得以快速和穩步的發展。

(一)建立保障性住房的價格形成機制

中國和諧社會建設中人民享有充分的住房權利，2007年全國建設工作會議明確指出：擁有住房是人的一種基本權利，是一種基本的社會保障。黨的“十七大”更是將“住有所居”定為了基本國策。然而，從改革開放30年的探索與實踐來看，僅靠市場機制還無法全面和快速地解決住房領域的社會公平問題。權利體現在具體的政策中，1998年國務院相關文件制訂的保障性住房補貼標準是3口之家60m²，即人均20m²。2005年以來，建設部曾經公布小康社會住房標準人均30m²。中國作為人口大國，參照保障性住房標準來統籌保障性住房建設，用小康住房的標準來指導城市商品住房建設，具有非常重要的操作價值與實踐意義。每個城市的資源情況不同，人口集中度狀況不同，小康住房標準也應當根據這些不同和差別而有所區別。

“十一五”以來，國務院多次明確提出：要重點開發面向廣大百姓的中低價位的商品住房與經濟適用住房，所謂重點就是數量上要占較大的比例，所謂面向就是指城市居民有基本償付能力的價位的住房。而當前，雖然實際需求保障性住房的數量看上去并不大，實際上是我們提供的數量太少，加上房價倒逼提前消費的消費者較多。在有條件享受保障性住房待遇的80％的城市居民中，只有至今沒有住房、有住房但面積小于保障性住房標準、現有住房功能落后和質量較差的城市居民才是實際需求的用戶對象。據建設部初步測算，這個數量不超過城市家庭總數的30％，而且近期有需求的則可能是其中的一半左右，并不會給社會帶來巨大的壓力。

根據各城市的大小不同，經濟增長及住房需求量不同，合理的保障性住房價格計算方式應該分為：一是計算城市居民平均年收入及統計城市人口。二是計算城市家庭平均人口與家庭平均年收入。三是用家庭年收入平均出月收入，得到以月收入40％歸還20年8成商業貸款的月供數。我們需要有提高保障性住房消費能力的住房貸款制度。公認的前提是在居民家庭收入的總支出中，支付住房貸款的款項不能超出總數的40％。四是按月供為家庭收入30％標準計算出可承受的房價下限，此房價即為城市保障性住房的合理房價指標。城市合理房價顯示出城市居民的購房能力，讓我們知道了標準的上限。而保障性住房的合理房價應當讓這一階層的家庭有能力進入購房市場。同時，保障性住房合理房價還可表明，城市房地產市場是投資性市場還是消費市場。超出合理標準，引起的是投資與投機的需求。投資與投機性需求任何時候都應當控制在總量的20％左右。不難看出：制訂保障性住房合理房價是將房地產市場宏觀調控落到實處的重要一環，否則穩定房價和住有所居就成了一句空話，也無法操作。過去那種缺乏標準與依據的調控方式應當予以徹底的改變和根治。

(二)發展廉租住房應以實物配租為首選

世界各國推出的廉租住房制度主要分為兩種基本形式：一是實物配租，就是指對符合條件的申請人配租一處廉租住房；二是貨幣配租，就是指對符合條件并已有自行租賃住房的，按人口和住房面積核發租金補貼。實物配租和貨幣配租各有利弊。貨幣配租的最大益處在于退出機制的完善。當收入或人口發生變化，享受廉租住房的家庭依照規定已不符合條件時，在實物配租制度下，要求租戶辦理回購廉租住房或加收租金的工作不僅被動，而且工作量大、成本高、效率低。采取貨幣配租的方式則可以通過停止發放補貼的方式，以最低的成本實現退出機制。但是，鑒于中國特殊的國情，目前還是應該以實物配租的形式為主。否則，如果讓各地根據自己的情況決定是選用實物配租還是貨幣配租，那么絕大多數地方政府肯定會選擇貨幣配租而放棄實物配租。原因很簡單，因為新建廉租住房不僅需要大量的資金投入，還需要政府無償劃撥土地。對于地方政府而言，出土地比出資金更能觸動其利益。因為出的資金只是土地出讓金的10％，而拿出土地則相當于拿出100％的土地出讓金，地方政府通過劃撥土地建設廉租住房的動力顯然是被動型的。

目前，中國可用于廉租的住房太少，貨幣配租的方式只能在短時間內緩解而不能從根本上解決問題。國家統計局統計數據表明：截至2007年初，全國城鎮廉租住房制度建設和實施仍有約60個地級以上城市存在空白點，而已經實施的城市廉租住房數量也非常有限。至于二手房，多數大城市靠近中心城區的舊房幾乎拆遷完畢，新建的住房不僅距離遠，增加租房戶的生活成本，更重要的是現在的新建住房面積一般都偏大，遠遠超過了困難產的承受能力，簡單的貨幣補貼無濟于事。在廉租住房資源非常少的情況下，若采取貨幣補貼，等于將廉租住房戶全部推到市場上去租房，這很可能推動租金的上漲，加重租房戶和政府的負擔。在經濟發達國家，大都有對房屋租金進行管制的配套法律和法規，而中國的《廉租住房保障辦法》剛剛推出，相關政策等還不配套，如果租金大幅上漲，貨幣配租很可能被逼上絕路，失去社會保障的本來意義。

2008年是中國廉租住房建設大力開發和實施的一年，尤其需要重視廉租住房實物配租的重要性和緊迫性。實踐表明：世界多數國家在解決廉租住房等社會保障性住房的時候，在初始階段大都選用實物配租，等到實物配租發展到一定階段后才實行貨幣配租。通過深入的分析和研究，我們不難看出貨幣配租是在實物配租的基礎上產生出來的一種廉租住房形式，而不能先于實物配租而存在。在中國現階段，廉租住房建設剛剛興起、廉租住房源嚴重短缺和地方政府建設廉租住房的動力不足的情況下，一方面應該嚴格要求地方政府建設一定數量的廉租住房，而不能聽任個別地方政府以貨幣配租替代實物配租，充分發揮廉租住房的社會保障功能。與此同時，發揮實物配租平抑房價的功能以彌補貨幣配租不足，而此功能恰恰是政府用于平抑房價的有效武器之一。

三、發展廉租住房的制度保障與資金來源

中國于2007年12月1日起正式開始實施建設部等九部門聯合推出的《廉租住房保障辦法》，對中國廉租住房的建設和推廣提供了具有規范性和實用性的制度保障。與此同時，國家財政部頒發并于2008年1月1日起實施的《廉租住房保障資金管理辦法》，將進一步明確中國廉租住房的資金來源和收支兩條線，對如何確保收支兩條線做了明確的規定，確保了廉租住房保障資金的正規渠道來源，真正使國家加強和加快廉租住房的建設從原來大多數的紙上談兵，發展到了實際操作，使我們的住有所居的基本國策從根本上得以落實。

(一)建立廉租住房的保障制度

新頒發的保障辦法明確指出：廉租住房保障方式實行貨幣補貼和實物配租相結合。貨幣補貼標準由各市、縣人民政府根據當地經濟發展水平、城市低收入住房困難家庭的經濟承受能力等因素確定。其中對城市低保家庭，可以按照當地市場平均租金確定租賃補貼標準，如果采取實物配租，配租面積為城市低收入住房困難家庭現住房面積與保障面積標準的差額。實物配租的住房租金標準則實行政府定價。有條件的地區，對城市居民最低生活保障家庭，可以免收實物配租住房中住房保障面積標準內的租金。城市低收入住房困難家庭的收入標準，住房困難標準等以及住房保障面積標準，將由各市、縣人民政府按照各地實際情況自行確定并每年按時向社會公布一次。

《廉租住房保障管理辦法》的頒布和實施，把中國廉租住房變革和中國住房保障推向了一個全新的境界和高度。此輪針對房地產業宏觀調控的重點在于住房保障，而住房保障的重點又在于廉租住房制度的建設和完善。目前，中國政府已明確廉租住房的來源主要包括政府新建、收購的住房、騰退的公有住房、社會捐贈的住房等。新建廉租住房，應當采取配套建設與相對集中建設相結合的方式，主要在經濟適用住房、普通商品住房項目中配套建設。此外，新建廉租住房的單套建筑面積要控制在50m²以，內，建設布局也要充分考慮城市低收入住房困難家庭居住和就業的便利。仔細研究九部委聯合發布的新規和以往發布的《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》等相關法律、法規并無太大的本質的區別，關鍵是有關廉租住房的保障制度得到進一步的完善，而且以相當具體和可操作的條文加以規范，它標志著中國廉租住房制度真正邁入規范化、成熟化、科學化、嚴格化和法制化的新階段。

在廉租住房申請過程中，如果申請家庭存在隱瞞有關情況或者提供虛假材料，主管部門將不予受理。對以欺騙等不正當手段取得審核同意或者獲得廉租住房保障的居民，主管部門將給予警告。已經登記但尚未獲得廉租住房保障的將取消其登記。而對已經用欺騙手段獲得廉租住房保障的，責令其退還已領取的租賃住房補貼，或者退出實物配租的住房并按照市場價格補交以前的房租。同時，明確中國居民承租的廉租住房不得以任何理由和任何形式進行轉借、轉租或者改變用途。無正當理由連續6個月以上未在所承租的廉租住房內居住，或者無正當理由累計6個月以上未交納廉租住房租金的，必須退回廉租住房。另外，新出臺的保障辦法，在年度財政預算安排廉租住房保障資金外，又重申了土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金比例不得低于10％以及住房公積金余額等資金渠道，以保障廉租住房建設的資金要求。

(二)確保廉租住房的資金來源

同《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等相關政策相比，此次新頒發的《廉租住房保障資金管理辦法》中關于廉租住房保障資金的來源多了兩項，即社會捐贈的廉租住房保障資金和其他資金。然而，新頒發的管理辦法中，除了對土地出讓金中多少用于廉租住房建設做了具體規定以外，其他幾項來源的資金比例仍不明確，還須早日出臺相關的實施細則相配套。從2008年開始，中國廉租住房保障資金實行專項管理、分賬核算、專款專用、專項用于廉租住房保障開支，包括收購、改建和新建廉租住房開支以及向符合廉租住房保障條件的低收入家庭發放租賃補貼開支，不得用于其他開支。廉租住房保障資金實行項目預算管理制度和國庫集中支付。市、縣財政部門要按照批準的項目預算，根據廉租住房保障計劃和投資計劃以及實施進度撥付廉租住房保障資金，確保廉租住房保障資金切實落實到廉租住房購建項目以及符合廉租住房保障條件的低收入家庭。

根據政府出臺的此項新政，對于年度享受廉租住房保障的低收入家庭的收入狀況進行跟蹤復核。對于不符合廉租住房保障條件的，要停止發放租賃補貼，并且按照市場租金收取廉租住房的租金或收回居民所配租的廉租住房。眾所周知。此項利國利民的新政的具體實施還要看各級政府的執行力度，收支兩條線管理是實施的關鍵所在，主要是要確保廉租住房各項資金的落實到位和各項配套政策的盡早出臺。目前中國保障性住房的政策和市場都在往一個好的方向發展，雖然在發展的過程中存在的諸如技術操作、法規、政策都還有不盡如人意的地方，但不影響整體向好的發展方向。改革開放30年來，中國政府在借鑒國外先進經驗和成熟做法的基礎上，制訂政策和法規的水平日顯提高。而作為開發商而言：一方面要進一步加強市場競爭的能力，另一方面是要與政府保持一致，盡可能地完善保障性住宅，只要把這項工作做好了，才能真正提升市場競爭的能力。

發達國家的經驗表明：廉租住房的運營并不一定由政府或國有企業獨攬，也并非全部實行計劃經濟的辦法。應該在堅持政府主導原則的前提下，適當發揮市場配置資源的優勢。比如：經過試點后，可以在開發建設、運營管理等環節引入以微利獲取為目的的專業公司，由這些自主積極投身廉租住房開發和運營的企業參與廉租住房的設計規劃和開發建設，政府在政策上應予以積極的引導和鼓勵。只有不斷進行機制創新，調動各方的積極性，才能使廉租住房制度步入一個真正良性和持久的發展軌道。

責任編輯：孫 飛

責任校對：艾 嵐