從天門事件反思城管制度

［摘 要］天門事件暴露出城市管理中的深層次問題，但如何解決城市管理困局，選擇正確的方向是至關重要的。讓上級公務員對其作出的錯誤命令的所有后果負責，讓被 執(zhí)法對象 參與監(jiān)督，修改《國家衛(wèi)生城市標準》讓小商販融入城市，這些方案對化解城管人員與執(zhí)法 對象之間矛盾頗有價值。

［關鍵詞］天門事件；城管；魏文華

［中圖分類號］D631.43 ［文獻標識碼］A

［文章編號］1009－2234(200 8)02－0037－03

2008年1月7日，天門市城管局下屬的環(huán)衛(wèi)局工作人員到市郊灣壩村倒垃圾，被村民堵在 路口不讓傾倒。接到環(huán)衛(wèi)局工作人員報告后，城管局分管領導通知50多名城管工作人員到現 場協助處理此事，城管工作人員與村民發(fā)生沖突。路過此地的天門市水利建筑公司總經理魏 文華，下車用手機拍攝現場情景，遭到城管人員的圍攻毆打，魏文華因外傷誘發(fā)冠心病急性 發(fā)作而當場死亡。這就是天門城管打人致死事件（以下簡稱天門事件）。該事件引起了社會 各界的強烈震驚，也引起許多人對城管執(zhí)法制度的思考。筆者對此人命關天的事件深表關注 ，應該深刻反思該事件，避免悲劇重演。

一、天門事件發(fā)生的原因

（一）暴力事件群體對個體心理的影響

數十人毆打魏文華屬于群體性暴力事件，暴力事件群體對個體心理和行為會產生從 眾行 為、心理暗示、情緒感染、行為模仿、去個性化等影響。從眾行為是指個體在社會群體的壓 力下，放棄其原意見，轉變原有的態(tài)度，采取與大多數人一致的行為。俗稱“隨大流”。心 理暗示出現的情況是，當參與群體性暴力事件的個體處在激情狀態(tài)中，注意力集中在群體成 員共同關心的問題上，認知和自我控制能力較弱，極易接受他人的暗示，引起強烈的內心體 驗，按照暗示者的意圖主動行動。情緒感染在群體性暴力事件中起著統一群體成員感情的作 用，情緒傳染的結果是群體成員處于高度興奮的心理狀態(tài)，并產生強烈的行動傾向，當他們 把注意力集中在某個對象時，便拋棄社會道德規(guī)范和法律規(guī)范，產生激情行為，甚至達到瘋 狂的程度，致使事態(tài)迅猛地向惡性發(fā)展，帶來難以預料的危害后果。模仿是個體在他人行為 的刺激影響下，仿效他人的活動方式，有意或無意地做出與他人相同或類似的行為。在群體 性暴力事件中，行為模仿產生于群體成員之間，特別是群體的領袖、骨干和帶頭人物的行為 ，更容易被其他成員模仿。去個性化是指群體活動中的個體，其原有的個體特征暫時喪失或 屈從、淹沒于群體之中，成為“沒有個性”的人的現象。產生去個性化的原因主要有群體成 員的匿名性、責任模糊和分散以及非理性三個方面。〔1〕

（二）城管人員暴力執(zhí)法的慣性

天門市市委常委、副市長汪發(fā)良接受記者采訪時稱，城管人員的初衷是維持現場秩 序， 這次行動屬非執(zhí)法行為。但是，在非執(zhí)法行為中，敢于采取實施暴力行為，應該是“習慣性 動作”的結果。2004年，天門市包括城管局在內的12個職能部門的“一把手”相繼在當地電 視臺亮相，公開承諾整治本部門工作人員作風，提高服務水平。〔2〕這說明天門市 城管的機 關作風在歷史上口碑并不好，否則，怎么會有“一把手”承諾去“整治”呢？從全國來看， 城管人員暴力執(zhí)法的報道一直不絕于耳。2008年1月8日，南京城管圍毆售樓員，拳打腳踢還 噴辣椒水。2008年1月2日，河南省鄭州市金水區(qū)行政執(zhí)法局的執(zhí)法車攆商販追打過路市民， 被市民圍堵了5小時。2006年7月31日，深圳市城管隊員在龍華街道執(zhí)法時遭街道辦城管當街 扒褲。2005年7月20日，興化市周莊鎮(zhèn)農貿市場發(fā)生一起城管執(zhí)法人員與一名農婦糾纏致其 重傷死亡的事件。2002年6月16日，石家莊一輛城管執(zhí)法車拖著一名孕婦行出一百米左右， 孕婦被拖倒在地，不省人事。等等。城管人員暴力執(zhí)法不是一時一事的事，而是長期 的、全國性的事。在天門事件中，正如天門市委書記別必雄所指出的，此次城管打死人雖然 是一起突發(fā)事件，但是絕非偶然，它充分暴露了一些部門尤其是執(zhí)法部門在機關建設上存在 的突出問題。

（三）尊重人權意識不夠

盡管“國家尊重和保障人權”在2004年的憲法修正案中已經確立，然而，公務員在 執(zhí)法 中落實該規(guī)范還有一個過程。“人權一詞，依其本義，是指每個人都享有或都應該享有的權 利，是‘人人的權利’。它包括兩層意思:第一層指通常所說的法學意義上的權利，由各種 各樣的權利構成；第二層是指若干類關于人及人類社會應該怎樣對待人、尊重人的原則，可 簡稱為‘人道’。一般說來，人權概念是由權利和人道這兩個概念構成的，它是這兩者的融 合”〔3〕。“尊重”意即“尊敬與重視”，意指“不侵犯”，國家權力對人權負有 不侵犯的 義務。此處的“保障”則是指要求國家保護公民的各項權利免受來自于國家機關、其他公民 、法人和社會組織的侵害與破壞〔4〕。在天門事件中，城管人員敢于對魏文華動粗 ，說明他 們不具備人權意識。大量城管人員暴力驅趕小商小販，說明他們也沒有尊重和保障人權觀念 。另外，城管人員執(zhí)法不遵守程序也是不尊重人權的表現，如城管執(zhí)法人員不履行告知義務 ，告知行政處罰的事實和依據，不聽取行政相對人的陳述和申辯，不告知行政救濟的權利， 等等。如何使城管人員樹立尊重和保障人權觀念，在執(zhí)法中以人為本，應該是我們努力探索 的重點之一。

（四）制度原因

對于城管執(zhí)法人員屢屢出現野蠻執(zhí)法的原因，有人認為，“城管部門的執(zhí)法權過于 集中 ，權限過大。”“應當縮減城管部門的執(zhí)法權限，將一些領域的執(zhí)法權交還給相關管理部門 行使。”〔5〕筆者認為此觀點不成立，因為城管部門的執(zhí)法權再大也大不過公安機 關。我們 能對公安機關的野蠻執(zhí)法控制在公眾可承受的范圍內，為什么不能解決好人數少得多的城管 呢？有人認為，我國城管機構在設置上，“中央無部委、省里無廳局”，純粹屬“地方部隊 ”，只為地方利益服務，缺少上級對口主管機關，用群眾的話說就是“只有公公，沒有婆婆 ”，規(guī)范行政存在先天不足。〔6〕這種觀點有不少人贊同，但筆者卻不敢茍同，增 設主管機 關的弊端，一是增加了政府編制，二是過分依賴中央集權，與世界民主化潮流的發(fā)展不符。 其實，在城管人員與商販之間的沖突中，雙方都存在一定問題，一方面，少數城管執(zhí)法人員 執(zhí)法不規(guī)范；另一方面，許多商販經營不規(guī)范。城管執(zhí)法人員和小商販之間無休止的“貓捉 老鼠”游戲讓城關人員心力交瘁，情緒變壞，加上外界對其權力約束不嚴，就采取簡單粗暴 的方式處理問題；而小商販們?yōu)榱思彝ド嫴坏貌话选坝螒颉崩^續(xù)做下去。因此，如果繼續(xù) 采取這種管理方式，在相當長的時期內，我們是捉不完“老鼠”的。真正解決小商販的生計 問題才是解決城管執(zhí)法困局的根本出路。

二、避免天門事件再次發(fā)生的措施

（一）讓上級公務員對其發(fā)出的錯誤命令的所有后果負責

數十人毆打魏文華的群體性暴力事件之所以會發(fā)生，是因為如上所述的暴力事件群 體對 個體心理和行為產生從眾行為、心理暗示、情緒感染、行為模仿、去個性化等影響所致。但 這只是表面原因，更深層次的原因在于領導的錯誤命令。本來環(huán)衛(wèi)局工作人員與村民發(fā)生沖 突，應該由警察來處理，但是，環(huán)衛(wèi)局工作人員卻向城管局長報告情況，這說明環(huán)衛(wèi)局工作 人員相信城管局長能“擺平”此事。城管局長真的派了50多名城管人員前去維持秩序，城管 局長應該知道這是越權行為，正是他的違法命令導致了城管人員與村民的沖突，也才發(fā)生了 毆打魏文華的惡性事件。如果他拒絕了環(huán)衛(wèi)局工作人員的請求，則沒有以后發(fā)生的一切，因 此，城管局長應對這50多名城管人員的行為負責。但是，公務員法第54條規(guī)定：“公務員執(zhí) 行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命 令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行該決定或者 命令，執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的 ，應當依法承擔相應的責任。”按照該條規(guī)定和刑法有關規(guī)定，城管局長承擔玩忽職守罪， 參與毆打魏文華的城管人員承擔故意傷害致人死亡罪。筆者認為，應該在行政程序法中完善 該制度。具體條文可以這樣規(guī)定，下級公務員執(zhí)行上級公務員作出的違紀、違法命令，造成 違紀、違法后果的，由上級公務員承擔所有的紀律或法律責任；造成犯罪后果的，下級公務 員承擔自己行為所造成的法律責任，上級公務員承擔下級公務員所造成的所有法律責任。這 樣的規(guī)定表面看是加重了上級公務員的法律責任，實際上是符合行政法中權責統一原則和刑 法中罪責刑相適應原則。

1.上級公務員對下級公務員強大的支配力，決定了上級公務員應該承擔與其權力相稱 的法律責任。中國社會有崇尚唯上的傳統。當今的管理體制，在黨的機關是民主集中制，在 政府是行政首長負責制。“一把手”的意志嚴重影響著下級公務員的榮辱晉升。2004年，四 川省黨建研究會進行的一次調查發(fā)現，相當多的干部對政治理論學習并不感興趣，卻把心思 花在上級領導關注什么上。“上面說的做錯了也對，下面干的做對了也有錯”，有的干部甚 至認為，現在形勢變化很快，跟隨形勢不要緊，跟緊領導最重要。〔7〕雖然我們進 行了保持 共產黨員先進性教育，但是，在我國的政治體制和行政管理體制沒有發(fā)生根本性變化的情況 下，唯上的傳統習慣還起著很大的作用。只有讓上級公務員對執(zhí)行其錯誤命令的下級的公務 員的所有后果承擔法律責任，才能使上級公務員的權力與責任相統一。

2.只有讓上級公務員對其錯誤命令承擔更重的法律責任，才能更好地避免錯誤命令的 發(fā)出，才能更大可能避免嚴重后果的出現。公務員群體參與暴力事件，多數都有領導干部參 與指揮，下級公務員認為出了事由領導擋著，行動往往就肆無忌憚；如果不聽領導的話，以 后的好事就輪不到自己。因此，在實際工作中，下級公務員更愿意聽從領導命令，而不是拒 絕領導的命令。所以，要避免嚴重后果的出現，必須從源頭入手，避免錯誤命令的發(fā)出。最 好的辦法就是加重上級公務員的法律責任，使其對違法命令的發(fā)出有所顧慮。

（二）讓被執(zhí)法對象參與監(jiān)督才能從根本上解決城管人員的粗野行為

長期以來，城管人員的野蠻行為不斷被曝光，以至人們聽得都麻木了，只是這一次 打死 了人才引起多方關注。當然，也有一些地方的城管執(zhí)法比較文明，受到人們的贊許，如山東 聊城城管被評為“百姓口碑最佳單位”，江蘇淮安城管成為全國學習的“和諧城管”經驗范 本。但是，這畢竟是個案，他們做得好主要和領導的嚴格要求密切有關，2007年3月5日，溫 家寶總理代表國務院向近3000名人民代表作政府工作報告，他說：“政府的一切權力都是人 民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督。”他還說：“只有人民監(jiān)督政 府，政府才不會懈怠。” 毛澤東也曾說過：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈； 只有人人起來負責，才不會人亡政息。”所以，我們必須建立人民參與監(jiān)督城管執(zhí)法的制度 ，才能從根本上解決城管野蠻執(zhí)法的行為。筆者認為，在現行制度框架內采用行風評議的方 式是一個最經濟、最有效、最易操作的制度，不過推行行風評議制度必須做到如下兩點要求 ：一是行風評議標準必須有被執(zhí)法對象充分討論通過。二是只能由被執(zhí)法對象參與評議。筆 者相信，如果此制度得到推廣，野蠻執(zhí)法的行為將大大減少，尊重和保障人權的理念一定能 在城管執(zhí)法人員頭腦中樹立起來。

（三）讓小商販融入城市

我們正在建設的社會是全面小康社會，我們正在構建的社會是和諧社會。這就意味 著我 們不能再玩無休止的“貓捉老鼠”游戲了，應該改變思維方式，讓小商販融入城市。在北京 城管李志強被刺死案發(fā)生后，一些地方的城市管理發(fā)生悄然變化，比如開辟一些地方讓小商 販經營商品，讓賣菜的商販按時間在偏僻的巷子買菜，等等。筆者認為，應該采取更有力的 措施，讓城市成為小商販的經商和生活的天堂。

1.修改《國家衛(wèi)生城市標準》。許多城市的城管人員驅趕小商販與這個城市主要領導 提出創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市活動有關，他們認為，街頭小販就是導致城市臟亂差的“罪魁禍首” ，是“全國衛(wèi)生城市評比”的天敵。導致管理城市的領導得出這樣邏輯的原因與《國家衛(wèi)生 城市標準》有關。例如，在《國家衛(wèi)生城市標準》的市容環(huán)境衛(wèi)生部分，第5項規(guī)定無亂搭 亂建、亂設攤點現象。第7項規(guī)定，商品劃行歸市，攤位擺放整齊；嚴禁無證、占道經營。 在食品衛(wèi)生部分，第5項規(guī)定，街頭飲食攤點應集中設置，統一管理，嚴禁無證、占道經營 ，直接入口食品不得露天制作。在單位和居民區(qū)衛(wèi)生部分，第3項規(guī)定，居民區(qū)衛(wèi)生飲食、 商業(yè)服務設施設置合理，經營符合衛(wèi)生要求，無亂設攤點現象。在民意測驗部分，規(guī)定隨機 訪問當地居民80人和過往旅客20人，滿意率達90％以上。現在許多城市就是以《國家衛(wèi)生城 市標準》為標準答案去做城市管理這份答卷的。按照這個標準，流動商販沒有活動的空間， 一切都整齊劃一，并且小商販沒有法定的表達權。筆者建議應該修改《國家衛(wèi)生城市標準》 ，第一，取消商品劃行歸市，街頭飲食攤點應集中設置，統一管理，居民區(qū)無亂設攤點現象 的規(guī)定。集中設置賣小商品和蔬菜市場沒有科學根據。賣小商品的能不能和賣菜的在一起， 可以交給商販和市民自主選擇，居民區(qū)設不設攤點可以交給該社區(qū)的居民選擇，國家都不應 該干預。第二，把嚴禁占道經營改為占道經營者只能在城市管理部門指定的時間和地點經營 。因為現在多數城市的規(guī)劃沒有給小商販的活動空間，占道經營在所難免，但是，城市管理 者完全可以讓小商販在早晨和晚上讓他們經營。第三，取消“直接入口食品不得露天制作” 的規(guī)定。烤白薯和烤羊肉串投入少、見效快，并且完全可以在露天制作，是不少小商販的經 營首選。食品安全是大事，但露天制作并不是安全問題的主要原因，應該讓消費者選擇。第 四，在民意測驗中規(guī)定必須隨即訪問5名小商販。讓一定數量的小商販參與民意測驗，是尊 重弱勢群體的表達權，也有利于小商販融入城市，能更準確地反映該城市的衛(wèi)生管理現狀。

2.在流動人口密集區(qū)規(guī)劃更大面積的小商販經營區(qū)。小商販“打游擊”的地方主要 在大型商場附近的流動人口密集區(qū)，而現在的城市規(guī)劃通常就沒有小商販在這些地方活動的 區(qū)域，他們游走于街道路邊，多數小商販和城管人員的沖突就發(fā)生在這些區(qū)域。我們的城市 規(guī)劃設計應改變思路，在這些地方應該規(guī)劃更多的區(qū)域讓小商販有立足之地。再說，出入大 型商場的流動人口對小商販的商品也有需求。一舉數得的好事應該引起我們的重視。

總之，天門事件的悲劇不能重演了，我們應該堅信，綜合行政執(zhí)法體制改革的方向沒有 錯，沒必要在城管執(zhí)法機構之上設立中央、省一級的主管機關。我們應該完善有關法律制度 ，尤其要改變城市治理模式，讓小商販融入城市，使城市變成社會的城市而非該城市居民的 城市，到那時，城市的居民生活會更方便，小商販的生活質量會大提高，城管人員的形象會 大轉變，整個城市會更和諧。

［參 考 文 獻］

〔1〕 劉彥成．淺析暴力事件群體對個體心理和行為的影響〔J〕．北京人民警察學院學報 ，2003，（6）．

〔2〕 董淑健，劉春斌．天門用鐵手腕治理軟環(huán)境 打造親商政府形象〔N〕．湖北日報，2004 -07-12．

〔3〕 夏勇．人權概念起源——權利的歷史哲學〔M〕．北京：中國政法大學出版社，2001 ．

〔4〕 焦洪昌．“國家尊重與保障人權”的憲法分析〔J〕．中國法學，2004，（3）．

〔5〕 從“天門事件”反思城管制度之弊〔N〕．北京青年報，2008-01-13．

〔6〕 “天門事件”迫城管執(zhí)法改革〔J〕．望新聞周刊，2008-01-14．

〔7〕 林楚方．30萬黨員調查震動中央 中共黨內教育將啟動〔J〕．望東方周刊，2004-1 1-23．

〔責任編輯：張振華〕