欠發達地區農村社會保障建設研究

[提要] 在欠發達地區，農村社會保障的建設在建設社會主義新農村的過程中尤顯重要。本文對江西省高安市農村社會保障建設現狀進行實地調查取證，分析了當地農村社會保障制度的狀況，提出了當地農村社會保障制度建設存在的不足及一些有利于農村建設的對策建議。

[關鍵詞] 農村；社會保障；農民

[作者簡介]陳麗，女，華南農業大學經濟管理學院。（廣東廣州510642）

十六大以來，黨中央、國務院高度重視“三農”問題，在全面構建和諧社會之時把農村工作作為全黨工作的重中之重，十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”，2006年中央一號文件以此為主題，把農村工作推向了新的歷史高度，建設一個“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村成為全黨全社會的共同認識和行動綱領。

目前，隨著農業稅的全面取消和其他支農政策的實施，農業生產發展問題已基本解決，而生活寬裕是農民一直向往但還沒有得到徹底解決的問題，而且農民看病難、看病貴的問題越來越突出，所以，在建設社會主義新農村的過程中，農村社會保障制度的建設是非常重要的內容。特別在一些貧困地區建立完善的農村社會保障制度，才能確保生活困難的農民能脫貧，身體生病的農民不致貧，贍養負擔重的農民不會貧，生活富裕的農民遠離貧，才能最終實現全體農民生活寬裕。但是，目前我國農村的社會保障事業才剛剛起步，存在很多不足，尤其是在欠發達地區問題尤其突出。所以，關注欠發達地區農村社會保障制度的建設情況是新農村建設的主要內容。基于建立農村社會保障制度在新農村建設中的重要地位，本文以江西省高安市為例，研究欠發達地區農村社會保障制度的建設情況。

一、研究對象及其特征

1、江西省經濟情況以及高安市概況

從江西省的實際情況來看，一方面，新世紀以來，江西經濟社會發展取得了令人矚目的成績，到2005年底，江西省人均ＧＤＰ突破1000美元，工業增加值占生產總值的比重達到35．9％，財政總收入突破400億元，財政總收入超億元的縣（市、區）達到84個，全省城鎮化率達到37％。另一方面，江西省工業化、城鎮化水平不高，工業反哺農業、城市反哺農村的能力還比較弱。2005年底，江西省人均ＧＤＰ、工業增加值均列全國第24位，地方財政收入列全國第23位。江西省還處于工業化初期向工業化中期轉變的過程之中，仍將較長時期居于欠發達地區的行列。

高安市位于江西省中部偏西北，東經115度，北緯28度，距省會南昌僅60公里，總面積2439．33平方公里。全市下轄20個鄉鎮（街道），市區所在地為筠陽鎮。國民經濟和社會發展中存在的主要問題是：經濟總量小，人均水平偏低；農業產業化水平不夠高，農民增收難的矛盾依然突出；工業支柱體系支撐力不夠強，大型工業項目不多，工業發展后勁需進一步加強；社會保障體系還不健全，居民因病因災致貧現象仍然嚴重，部分群眾生活仍然比較困難。2005年財政收入占生產總值的比重為7．34％，比上年下降1．24個百分點，低于宜春市平均8．3％的水平，更低于全省平均10．5％的水平。此外，據《江西省統計年鑒》統計，江西省高安市農村貧困人口的情況如下：

2、老齡化挑戰社會保障制度

聯合國國際人口學會編著的《人口學詞典》對人口老齡化的定義是：當一個國家或地區60歲以上人口所占比例達到或超過總人口數的10％，或者65歲以上人口達到或超過總人口數的7％時，其人口即稱為“老年型”人口，這樣的社會即稱之為“老齡社會”。中國在1999年已經進入老齡化社會。2004年全國參加基本養老保險人數為1．64億人，占總人口數的12．57％，2005年為1．74億人，占總人口數的13．38％。雖然覆蓋面有所上升，但是遠遠低于國際勞工組織規定的20％最低線。江西省高安市是個農業大市。2006年末，全市總人口794409，其中農業人口有605872，占總人口的76．27％，其中60歲以上的有86577人，占全部人口的比重為10．90％，已經進入老齡化社會。歷史上，我國農民的養老和醫療保障以單一的“家庭保障”為支撐；改革開放前，在人民公社體制下，形成了“家庭保障＋集體保障”的保障模式；改革開放后，人民公社體制被取消，形成了“家庭保障＋土地保障”的保障模式。高安市也是同樣的情況，在計劃生育政策實施以后人口老齡化所產生的“四、二、一”家庭模式和撫養系數比上升，使得現行的家庭養老模式發生困難，挑戰著當前的農村社會保障制度。此外，農村人口結構的變化也在老齡化的基礎上給社會保障提出了要求。由于農村勞動力過剩，江西省高安市經濟又相對比較落后，生計的需要使得農民都會選擇外出打工。這樣一來，家中上了年紀的老人生活照料問題無法落實，經濟上又根本不可能請保姆來照顧。所以，對敬老院或是村中的老年協會等諸如此類的組織的需求已顯得非常的迫切。

二、高安市農村社會保障制度的建設情況

目前，江西省農村社會保障水平較低，城鄉差別過大，農民缺乏生活安全感。據江西省信息中心2006年7月的調查統計資料顯示，江西省五保對象供養率只有84％，集中供養5．4萬人，集中供養率只有30．4％，遠低于浙江省集中供養率81．8％的水平；據測算，江西省五保對象集中供養保障標準和分散供養標準實際保障水平只相當于應保標準的75．4％和72％；限于財力，特困群眾救助標準也偏低，常年救助標準每人每年為300元，臨時救助標準為60元。

農村稅費改革整體上減輕了農民的負擔，但也帶來了一些新問題。稅費改革后，原本就處于“吃飯財政”狀態的縣鄉兩級財政實力進一步削弱，村級集體經濟趨于瓦解，中央財政轉移支付又相當有限，致使原由鄉鎮統籌和村級集體經濟負擔的部分五保戶和其他一些農村貧困對象失去了救濟保障。在欠發達地區的農村，情況更為嚴重，一些符合五保政策的對象，因財政下撥資金有限而被擋在五保門外，未能實現應保盡保。江西省在資金的安排方面如下：城鄉大病醫療救助資金省、市、縣按5 ∶2．5 ∶2．5的比例負擔；農村居民最低生活保障經費按省、縣8 ∶2的比例負擔。

據調查走訪，江西省高安市關于農村社會保障工作從以下三方面來開展：

1、城鄉低保工作的開展

2006年，高安市共有城市低保對象5614戶，12679人，到2006年12月底共發放低保金1243．12萬元，基本上保證了低保對象的基本生活。從2006年5月分開始，低保標準由每人每月120元提高到140元。全市低保對象人均補差由2005年的58．2元提高到2006年的75．05元。2006年，全市共清理出224戶，611人不符合低保的對象退出了低保范圍，并對485戶，1065人家庭人口和家庭收入發生了變化的低保對象，調整了其低保待遇。同時，對全市困難居民進行了一次排查，將符合低保條件的對象及時納入低保范圍，全市新增低保對象627戶，1494人。在農村低保方面，全市農村低保對象為8371戶，16314人，2006年三、四季度發放保障金195．768萬元。2006年，高安市出臺了《高安市農村居民最低生活保障實施細則》和《高安市農村低保家庭收入核定評估辦法》的通知，是根據個人申請、村委會審查、鄉鎮（街辦）審核、市局審批的原則辦理農村低保的。

2、農村老年人工作的開展

從1999年開始，高安市先后投入資金2612萬元改建、新建了24個鄉鎮敬老院和市福利中心，建筑面積達3萬平方米，使供養率達90％以上。扶助農村特困老人8519人，每人每年獲生活救助200元。為14位農村百歲老人發放每月100元的長壽補貼。每年市財政撥款120萬元，在農村試行大病救助制度，建立健全大病統籌、醫療救助和醫療服務三大體系。為減輕農村老年人負擔，規定農村老年人不承擔“兩工”和村級興辦集體公益事業出資義務；村委會撥給農村老年協會一定數量的山林、土地或水面等作為養老基地；有條件的地方還成立了老年經濟實體，通過管理農貿市場、耕牛市場、文藝場所和公房店面，興辦采石場、沙場等獲得收入，為村里老年人提供養老保障。2006年，在全市又一次開展了農村五保供養對象一次性調查工作，對全市五保工作進行了重新審核，將符合五保條件的對象全部納入了五保供養范圍，全市共確定五保對象4519人，其中集中供養對象2782人，分散供養1737人。2006年加大了農村五保“敬老工程”的實施力度，全年市鄉兩級共投入600余萬元新建或改擴建了蘭坊敬老院等鄉鎮敬老院，提高了五保戶的集中供養率。

3、新型農村合作醫療工作的開展

江西省全省78％的公共衛生資源分配在城市，約占總人口三分之二的農村人口只享有22％的公共衛生資源。目前，江西省新型農村合作醫療的覆蓋面有限，有40個新型農村醫療試點縣（市、區），占縣（市、區）總數的40％；參合農民約占全省農業人口的45．43％。新型農村合作醫療的保障水平還很低，平均補償比例僅為30％，還不能解決因病致貧、因病返貧的問題。為著力解決農民就醫問題，從2006年12月1日起至12月底高安市分四個階段，在全市全面開展新型農村合作醫療試點工作。新型農村合作醫療制度是在政府組織引導下，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的互助合作、共同抵御疾病風險的一種農民健康保障制度，實行政府資助為主、個人繳費為輔的籌資機制。目前每個參合人員可以享受50元醫療基金，其中政府資助40元、農民每人繳納10元。參加新型農村合作醫療的人員必須具有本市農業戶口，以戶為單位，由農戶以全體家庭成員的名義提出書面或口頭申請，以村委會為單位組織施行，對參合人員進行造冊登記。2006年12月31日之前各個鄉鎮農醫所已將第一批參合農民的醫療證進行了填寫、審核并發放，臺帳以戶為單位也已填寫完畢。農醫所正在進行參合人員信息錄入工作，近期將開通全市新型農村合作醫療網絡管理系統。5個市級定點醫療機構、24個定點鄉鎮級醫療機構及全市560個定點衛生所都已做好了迎接新型農村合作醫療運行工作的準備。29個定點醫療機構已按照規定布置好了咨詢臺、制作并懸掛了住院費用補償公示欄、報帳程序圖、設立了直補窗口，做到了服務承諾、醫療收費、藥品價格、農醫政策四公開。

三、高安市農村社會保障制度建設中存在的不足及相關對策建議

1、農村社會保障資金來源不穩定

江西省目前的模式是每年初政府計劃撥款，然后按照某種比例由省、市、縣共同負擔。這樣貌似各級政府都履行了各自的義務，但是這樣的資金來源存在不穩定性。如果先按照一定的標準首先進行預算，確定需要多少資金來進行農村社會保障的建設，每年制定一個剛性的資金指標，再考慮各級政府的分配比例，這樣才能使農民的社保資金有保障。

2、缺少關于失地農民的保障制度

隨著工業化、城市化的快速推進，大量農民，特別是城市、城鎮邊的農民，隨著城市化發展步伐的加快，大量農用土地被征用。農民土地的被征用，導致了大量失地農民的產生。在我國現階段，土地是農民賴以生存的物質基礎。農民由于擁有相對穩定的土地使用權，來自于土地的收入就成為農民最基本、最可靠的收入來源，是農村家庭保障最基本的經濟基礎，也是農民的最后一道生活安全保障。在我國農村土地被稱為“刮金板”，土地為農民提供著基本的生活保障，為農民提供著在農業就業的機會，為農業人口提供著生息勞作的權利，土地收益是絕大多數農民收入中最基本、最穩定的部分， 是解決溫飽的根基。 如今，高安市在工業化、城市化的進程中也產生了很多的失地農民，他們的生活沒有了保障。雖然，高安市已經有相關的文件來確定受保對象，基本做到了“應保盡保”，但是，目前，高安市仍沒有出臺針對失地農民的專門條例來保護這些失地農民。

3、應該提升土地保障和家庭保障的“造血”功能

在農村建立社會保障體系，并不是全盤否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反，土地保障和家庭保障符合中國國情和文化傳統，是農村社會保障體系的有益補充。高安市未充分發揮這兩個功能，沒有在提升土地保障和家庭保障的“造血”功能上下很大的功夫。要充分發揮土地保障和家庭保障的功能和作用，就必須提升其“造血”功能。一方面，要進一步調整農村產業結構，加強農業基礎設施建設，加大科技扶貧力度，提高土地產出效益，使農業增產、農民增收。另一方面，家庭保障主要依賴于子女的贍養，而子女的贍養能力往往決定于其就業狀況，就業狀況又決定于其受教育程度。因此，應加大農村教育投入，提高農民子女的文化素質，增強其將來的就業能力，從源頭著手，為家庭保障提升“造血”功能。

四、小結

我國是一個農業大國，13億人口中有8億在農村，農村社會保障是我國社會保障體系中極其重要的組成部分。但傳統城鄉二元結構模式的影響，使我國城鄉發展極不平衡，目前城市社會保障體系基本完善，但農村社會保障卻存在著保障水平低、社會化程度低、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等諸多問題。在建設社會主義新農村的過程中，應把農村社會保障制度建設作為一項非常重要的內容，這是實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的必須之舉。

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[責任編輯：堯水根]