后稅費改革時代與鄉鎮財政收支矛盾研究

[提要] 農村稅費改革作為新時期農村稅費制度的一次強制性制度變遷，是農村經濟利益的又一次重大調整，被稱為中國農村的“第三次革命”，可不容忽視的是它對鄉鎮財政收支帶來了較為嚴重的負面影響，主要表現為：鄉鎮財力大幅下降，收入缺口較大，收支難以平衡；稅源出現短缺，財政收入增長困難；鄉鎮收入的穩定性減弱，財政支出方面也出現了不可預測性。基于前人研究成果，本文認為應從鄉鎮體制改革，規范財權、事權以達到“產權明晰”，切實保護農民根本利益等方面入手來解決兩者之間的矛盾。

[關鍵詞] 農村稅費改革；鄉鎮財政；矛盾；對策建議

[作者簡介]李麗娜(1982—)，女，江西省社會科學院經濟研究部研究實習員；薛華(1985—)，女，江西省社會科學院研究實習員。（江西南昌330077）

一、背景

（一）農村稅費改革的回顧

20世紀90年代以來，在中國經濟持續高速增長的背景下，農民人均收入增長遲滯，甚至呈現下降趨勢，農民負擔問題日益尖銳。為了提高農民收入，中央政府從2000年初開始推行農村稅費改革。農村稅費改革是根據社會主義市場經濟發展和農村民主法制建設的要求，規范農村稅費制度，治理對農民的各種亂收費，切實減輕農民負擔，保護農民根本利益，鞏固農村基層政權，促進農村經濟發展和社會穩定。它是中央、國務院為加強農業基礎、保護農民利益、維護農村穩定而作出的重大決策，是近年來中央“多予、少取、放活”農村工作重要指導思想的體現。農村稅費改革不僅有利于規范農村稅費制度，理順國家、集體、農民三者之間的分配關系，從根本上減輕農民負擔，保護和發展農村剩余勞動力，真正實現“耕者有其利”；而且有利于促進鄉鎮精簡機構，轉變職能，改進作風，促進農村基層民主政治建設，改善干群關系。它是農村經濟利益的又一次重大調整，涉及面廣，影響深遠，被稱為1949年以來繼土地革命、改革開放初期推行家庭聯產承包經營之后的中國農村的“第三次革命”。

然而，關于這場改革所能取得的實際效果，社會各界的看法都比較謹慎。中國“三農”問題的困境由來已久，如果基層政府配合不力，或者相應的配套改革不能跟上，如構建政府間合理的轉移支付體制，改革當前的鄉鎮政府治理機制等等，農民負擔可能反彈。從歷史經驗來看，幾次重大的正稅清費的改革，從“兩稅法”、“一條鞭法”、“攤丁入畝”到“耗慕歸公”，無不是起初有“從弊為之一清”的效果，但日久則恢復故態，以至于一些學者也有“黃宗羲定律”之憂。

盡管如此，農村稅費改革，從總體來看進展順利，運行平穩，實現了從試點到突破，從探索到規范，從農民滿意到各方面基本滿意的轉變，取得了突破性進展和重要階段性成果。這些成效具體表現為：

1、農民負擔明顯減輕，調動了農民的生產積極性，農民根本利益得到初步維護

據統計，2002年20個全面試點省份農民負擔平均為73．7元，比改革前減少47元；畝均負擔為53．6元，比改革前減少34．1元，減負率一般在30％左右。農民從改革中得到的好處一年在300億元以上，如果再考慮治理農村亂收費、亂集資和各種攤派因素，實際減負效果更加明顯。例如，改革后安徽省農業兩稅及其附加金額為37．61億元，比改革前的49．25億元減少了23．6％，加上屠宰稅和教育集資等收費的取消，農民負擔總額減少了16．9億元，人均負擔由109．4元減少到75．5元，減幅為31％，農民減負效果明顯。據有關部門對20個省40個縣80個鄉鎮160個村800個農戶的問卷調查，農民滿意率在98．7％以上。

2、擴大了有效需求，拉動了經濟的全面增長

農村稅費改革使農民可支配收入相應增長，農民收入的增加為啟動農村市場，擴大消費需求提供了先決條件，而消費需求的擴大又為經濟增長提供了動力源泉。據統計，2004年度全國縣社會消費品零售額為543．8億元，2005年度全國縣社會消費品零售額為609．6億元，增長12．1％；2004年度全國縣以下社會消費品零售額為1063．5億元，2005年度全國縣以下社會消費品零售額為1174．1億元，增長10．4％。農村市場消費增幅雖然仍低于城市，但兩者差距已明顯縮小。

另外，稅費改革在以下方面也有成效：初步理順了農村分配關系，大體上規范了農村稅費制度；促進了農村上層建筑變革，加強了農村基層政權組織建設；推動了農村義務教育體制改革和縣鄉財政體制改革，保障了鄉村公益事業正常發展經費；改善了干群關系，維護了農村社會穩定。

近年來，黨中央、國務院以科學發展觀統領經濟社會發展全局，按照統籌城鄉發展的要求，采取了一系列支農惠農的重大政策。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了今后5年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。2006年的中央一號文件正式公布，這份名為《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的文件，從增加農民收入到提高農業綜合生產能力，再到建設社會主義新農村，人們可以看出中央對解決“三農”問題越來越清晰的思路?！兑庖姟分赋觯哼M一步深化以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革。2006年，在全國范圍取消農業稅?？刹蝗莺鲆暤氖牵r村稅費改革作為新時期農村稅費制度的一次強制性制度變遷，對鄉鎮財政收支帶來了較為嚴重的負面影響。

（二）我國鄉鎮財政的困境

鄉鎮財政設立于20世紀80年代中期，一直以高于全國財政收入的增長率增長。然而，自20世紀90年代中后期，鄉鎮政府債務與村級組織債務問題開始浮出水面，引起政府決策層的廣泛關注。根據農業部主管單位的全面清查和推算，截止到1998年底，全國鄉村兩級會計賬面的債務總額為4007．8億元，債權總額為2789億元，凈債務總額為1218．8億元。剔除債權中的壞賬，加上集體企業經營性債務的轉嫁，鄉村兩級承擔的實際凈債務額高達3259億元，其中，鄉級債務高達1776億元，每個鄉鎮平均408萬元；村級1483億元，村均21萬元。而且鄉村兩級債務總量仍在繼續增加。根據全國農村經濟情況統計資料顯示，僅村級債務1999年就比上年增長了17．5％，2000年比上年又增加了11％。（鄉級債務沒有統計），據此推算，2000年鄉村兩級凈債務至少達到3600億元以上。

近年來，鄉鎮財政一直處于困境當中，表現為工資欠發普遍化，赤字規模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政運行壓力日漸膨脹，是一個為了生存而奮斗的財政，真正意義上的功能財政職能很弱。特別是農村稅費改革后，鄉級財政危機凸顯，鄉級財政支出規模的壓縮存在限度，使之再度收費陷入了“黃宗羲定律”怪圈。一些學者研究表明，鄉鎮以及村級組織缺乏公共支出自主預算權、多頭收支、法定監督主體難以對公共收支實施有效監督、債務管理體制不健全是產生村級債務的制度性原因。一些實地調查表明，財政體制造成的收入上繳以及地方教育支出沉重是造成中西部地區地方財政困難的重要原因。值得注意的是，鄉鎮財政中的制度外財政不斷膨脹，被認為是增加農民負擔的根源，但也有學者認為，體制外的鄉鎮財政恰恰是農村公共產品供給的重要保障機制。綜合前人研究的成果，本文將運用比較分析法、定性與定量分析相結合的分析法，來研究繼續深化農村稅費改革與鄉鎮財政收支矛盾的問題。

二、農村稅費改革對鄉鎮財政收支的沖擊

(一)鄉鎮財力大幅下降，收入缺口較大，收支難以平衡

十屆全國人大一次會議的財政部報告顯示，2002年農村稅費改革使全國鄉鎮財政收入減少約300億元，中央財政下撥的資金為245億元。從表面上看，稅費改革使鄉鎮財政產生了約50億元的缺口。但實際上，近年來全國的農業稅、農業特產稅、三提五統、農村教育附加以及亂收費等年收入總計約在1600億元左右，其中，農業稅收不到450億元，由此大致可以推算，稅費改革后，全國鄉鎮財政收入減少約905億元。

從表1中可以看出，Ｃ鎮在稅費改革的第一年（2000年），收支相抵后較之稅費改革前（1999年）財政赤字增加；Ｅ鎮在稅費改革前后其贏余減少；Ａ、Ｇ兩鎮在稅費改革的第一年（2000年），收支相抵后出現了財政赤字，但在稅費改革的第二年（2001年），情況開始有所好轉，赤字大幅減少，其減少金額分別為34．9萬元、86．25萬元。Ｈ鎮則出現了稅費改革后的贏余（2001年）。不過，以上關于財政收支的計算沒有考慮鄉鎮財政與上級財政之間上繳補助的關系。如果剔除與上級財政上繳、補助，我們可以從表中看出，其財政的變化情況不那么樂觀，五個鄉鎮在稅費改革后都出現了不同程度的財政赤字，即使是財政狀況相對較好的Ｈ鎮，它的財政赤字也達到了10．19萬元。在稅費改革前，鄉鎮財政的上繳要高于上級補助，而稅費改革促使了上級補助力度加大，據統計，2004年，中央財政安排219億元對地方取消特產稅和減免農業稅帶來的減收予以補助。當年，農村稅費改革轉移支付補助總額達到524億元。資料顯示，在1999年Ｃ鎮和Ｅ鎮的上級補助占財政總收入的9．7％和9．6％，在2000年上級補助收入所占比重分別達到22．7％和20．2％。根據中央政策，農村稅費改革轉移支付補助總額只會逐年增加，而不會減少。可以說，鄉鎮財政在稅費改革之后呈現好轉的原因是因為上級轉移支付的大幅增加，這也是鄉鎮財政收入各年間劇烈變動的一個重要原因。

上述案例只是一個縮影，它在相當程度上能反映農村稅費改革后鄉鎮財政的窘境，兩者之間的矛盾值得人們深思。

(二)稅源出現短缺，財政收入增長困難

在農村稅費改革之前，鄉鎮財政收入基本上由國家預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成。鄉鎮財政的收入規模在地區間差異極大。在東部沿海地區，一個鄉鎮的財政年收入可達到幾個億，而中西部地區許多鄉鎮則只有幾十萬。從收入結構上看也有很大差異。經濟不發達的地區基本都以農業四稅稅收為主，經濟發達的地區農業四稅可以忽略不計，有的已經將農業稅和特產稅免除。表2和表3是江西?。停渔偟呢斦杖肭闆r，從中可以看出，對于經濟不發達地區，預算內收入是鄉鎮財政的主要收入來源，在預算內收入中，農業四稅又占主體，這主要是由于我國中西部大部分地區農村以農業生產為主。從全國看，自籌資金和預算外資金在鄉鎮財政收入中還是占有相當大的份額（如表4所示），這些資金大部分來自農民，顯然擴大這部分收入規模必然會加重農民負擔。農村稅費改革后，取消了三提五統，將費改為稅，規范了自籌資金的征收渠道，預算外收入已經十分有限，使得鄉鎮財政收入只能靠預算內收入。特別是從2003年以來，降低農業稅稅率、免征農業稅使鄉鎮的主要收入來源進一步減少了。這對于農業收入為主的鄉鎮來說無疑是雪上加霜。

(三)鄉鎮收入的穩定性減弱，財政支出方面也出現了不可預測性

據統計，農村稅費改革初期，全國農業各稅總量顯著增加。2001年，農業各稅收入合計481．7億元，2002年增加至717．85億元，2003年高達871．77億元，分別比2001年增長49．02％和80．98％。其中，農（牧）業稅增長尤為迅速，由2001年的164．32億元增至2002年的321．49億元和2003年的334．22億元，分別增長95．65％和103．4％，其中農業各稅總量的比重也由2001年的34．11％增至2002年的44．79％和2003年的38．34％。

農業生產過程是自然再生產和經濟再生產的統一。農業生產不僅受市場變化的影響，而且還要受動植物生長發育的自然規律的限制。因此，農業生產具有較大的不穩定性和風險性。當上述風險成為現實時，因稅收減免等原因，農業稅收往往減幅較大。這在一定程度上降低了鄉鎮財政收入的穩定性。

另外，隨著農村稅費改革的深化，取消農業特產稅和農業稅，已經成為農村稅費改革的必然取向，由此導致的邏輯后果便是以農業稅收為主要來源的鄉鎮財政收入必將受到進一步沖擊，其對政府轉移支付資金的依賴程度必將提高?，F階段，我國的政府轉移支付制度很不健全，轉移支付資金規模小，操作不規范、不透明，資金到位率低，導致“會哭的孩子有奶吃”等現象屢見不鮮，鄉鎮財政收入的自主權受到很大限制?，F行支出分配體制的不明確性和不可預測性使得鄉村的預算職權弱化，沒有權力根據財力安排支出，造成鄉村公共支出預算的不確定性以及支出職責過大的后果，使得支出具有很強的波動性和被動性。由于沒有自主權，導致鄉村支出表現出不可預測性和支出職責過大的特點，使得鄉鎮財政和村級財務的籌劃難以實現，產生更大的舉債壓力。

三、解決兩者矛盾的建議和對策

在上級財政轉移支付力度不斷加大的情況下，鄉鎮一級財政狀況不斷趨于好轉，正在走出鄉鎮財政困境，這也正說明了稅費改革的積極作用得以發揮。但是繼續深化農村稅費改革會對鄉鎮財政收支產生巨大的影響，對此，不同學者都紛紛出謀劃策：李普亮、朱永德提出，若要有效地緩解因進一步深化農村稅費改革而對鄉鎮財政收支帶來的沖擊，就要構建鄉鎮財政收入體系：第一，要科學合理地確定鄉鎮財政的主體稅種；第二，要健全政府的轉移支付制度；第三，規范使用費制度；第四，加強債務管理。馬小河、武翔宇認為，要從鄉鎮機構改革入手來解決鄉鎮財政收支的困境。鄉鎮政府要轉變政府職能，強化農村公共管理，增加公共品供給，提高公共服務效率，為農村經濟發展創造良好的環境。他設計，鄉鎮機構改革應分兩步走：第一步，用3～5年時間實現政府職能轉變及強化農村公共管理和公共服務職能，將不屬于鄉鎮政府職能范圍的人和事壓下來。第二步，再用3～5年時間，取消鄉鎮一級政府，將財權和事權上收到縣，使其變成鄉鎮公所，作為縣級政府的派出機構對農村行使公共管理和公共服務職能。

不同的學者有不同的見解，他們所提出的政策建議都具有一定的代表性，而且也能運用到實際當中去解決一些問題。要想徹底化解兩者之間的矛盾需要大膽地進行鄉鎮體制改革：

首先，應明確鄉鎮政府的職能，切實轉變政府的工作作風，現階段應建立服務型政府、有限責任政府。要根據實際需要設置機構，避免一刀切。要結合具體的區情，具體問題具體分析，特別是西部地區，由于自然條件和經濟基礎的限制，應該加大政府轉移支付力度，但總體上要建立起“一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔，特殊轉移支付為補充”的轉移支付體系。有能力的鄉鎮要改“輸血”為“造血”，從根本來提高鄉鎮的財力。在西部地區，鄉鎮政府不僅不能撤消，而且要加強。只有這樣才能發揮橋梁作用，更好的發揮基層政府的作用，也只有這樣才能解決兩者之間的矛盾。

其次，加強鄉鎮財政運行的規范化，除了要加強整頓執行財經紀律，更重要的是要“產權明晰”，明確財權和事權，讓財政分權制度更顯公平和效率。

最后，改革的目的就是維護中國大多數農民的根本利益。所以，進行改革應站在廣大農民的立場上，一切以農民的根本利益為出發點和落腳點，一切有損農民利益的改革都是不成功的改革。

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[責任編輯：堯水根]