經濟法視野下的商品房消費者權利保護

摘要：由于商品房和商品房消費者的特殊性，商品房消費者權利的保護僅僅依靠民法很難實現，需要政府的參與，發揮政府的作用，運用經濟法的理念和調整手段。經濟法是商品房消費者保護的主要法律部門。為維護商品房消費者權利，應強化經濟法對其保護力度。

關鍵詞：商品房消費者權利； 民法保護； 經濟法保護

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：Ａ

隨著我國住房制度改革不斷演進，住房由原來的福利化分配物逐漸轉變為商品。人們為了取得商品房的所有權，就必須通過市場交易支付對價，住房的這種商品屬性決定了購買方就是消費者。在購買住房這種商品時，商品房消費者理應享有消費者權利。商品房消費者權益是我國消費者權益的新熱點，它直接關系到公民的基本生存權利，將其作為經濟法法權，強化經濟法的保護十分必要。

一、商品房消費者權利內涵

何謂商品房，我國目前的法律法規以及司法解釋均未明確予以定義。有學者從文義上理解：商品房即為作為商品的房屋。其實，商品房在我國是具有獨特含義的，絕不能簡單地認為進入市場交易的房屋就是商品房。根據我國現行立法和房地產開發經營實踐，筆者認為，商品房首先是為進入商品流通領域而建造的房屋。凡是自建或委托施工單位建設或者參加統建，又是自己使用的住宅和其他房屋，則不屬于商品房范疇。其次，從事房地產開發經營者應當具備法定主體資格，只有經合法登記的房地產開發企業才能從事房地產開發經營。由此，商品房的特定含義應該是指房地產開發經營企業建造的用于出售的房屋。[1]而其他如房改房、私有房雖然也可以交易，但因出售方并非房地產開發企業，不能稱之為商品房。

消費者，就是為消費生活購入和利用他人所供應的物資和勞務的人，是一種與供應者相對立的概念。[2]這是學界比較認可的提法。我國《消費者權益保護法》第二條規定：消費者為生活需要購買、使用商品或接受服務，其權益受本法保護。綜合學界的觀點和我國現行規定，筆者認為，商品房消費者的概念可界定為：為滿足生活需要而購買房地產開發企業提供的商品房的人。

消費者權利是指消費者在購買、使用商品或接受服務時依法享有的受法律保護的利益。一般認為，最早提出消費者權利的是美國總統肯尼迪。他在向國會提出的“關于保護消費者利益的特別國情咨文”中，提出了消費者應享有的四項權利，即：獲得商品的安全保障的權利，獲得正確的商品信息資料的權利，對商品的自由選擇的權利，提出消費者意見的權利。肯尼迪的“四權論”影響深遠，各國在此基礎進行了一些補充和發展。1968年的韓國《消費者保護法》規定了7項消費者權利；1984年的西班牙《消費者和使用者利益保護法》規定了消費者的6項權利；而國際消費者組織聯盟則提出消費者的8項權利，包括生存權、平價權、選擇權、安全權、知情權、求償權、獲助權、教育權、環境權等。[3]

根據我國《消費者權益保護法》的規定，消費者享有九項基本權利：保障安全權，知悉真情權，自主選擇權，公平交易權，依法求償權或者索賠權，依法結社權，接受教育權，獲得尊重權，監督批評權。筆者認為，由于我國實行商品房預售制度，支付房款時所購房屋尚未建成，購買的標的物為未來物，其特殊性明顯。因此，商品房消費者的權利，除上述九項消費者基本權利，還應享有以下兩項具體權利：

其一，對預購房屋的優先權。即在商品房預售合同經過登記后，預購人對正在建設中的房屋享有對抗第三人的權利。即使開發商在該“房屋”上設置抵押或一房多賣，最先經過登記的預購人享有優先請求交付房屋的權利。最高人民法院出臺的《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》雖然對出賣人一房數賣以及先賣后抵押的惡意違約行為規定了懲罰性賠償責任，但并不能從根本上杜絕開發商的惡意違約損害消費者的行為。《物權法》借鑒了德國不動產預登記的規定，賦予登記后的合同債權以優先效力，確立了購房者的優先權。

令人遺憾的是：這種優先權可能因《城市房地產管理法》的疏漏而落空。《城市房地產管理法》雖然規定預售合同需要經過登記，但并未規定不及時履行登記義務的法律后果，對商品房消費者的保護并不徹底。事實上，是否登記取決于開發商的意愿，倘若開發商蓄意違約，拖延登記或干脆不予登記，《物權法》賦予購房者的優先權就會落空。因此，應在《城市房地產管理法》中確立開發商不及時履行登記義務的法律責任。

其二，對預售款監管情況的知情權。該項權利是對傳統的消費者知情權的擴張，是一種新型的權利。《消費者權益保護法》將知情權作為一項基本權利予以保護。依據該法規定，消費者有權根據商品或服務的不同情況，要求經營者提供商品的價格、產地、生產者、用途、性能、規格、等級、主要成份、生產日期、有效期限、檢驗合格證明、使用方法說明書、售后服務，或者服務的內容、規格、費用等有關情況。但這里的知情權只是對商品或者服務本身的真實情況知悉的權利。商品房消費者的知情權內容除了對商品房本身情況的知悉外，還應包括對預售款監管情況的知情。我國《城市房地產法》第44條規定：“商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設。”為保障開發商所收取的預售款能真正用于相關項目建設，保護預購人利益，相關法規規定了預售款的監管制度。在實踐中，開發商挪用預售款，以致影響工程質量、竣工交付遲延等情形司空見慣。為保護消費者利益，筆者認為，消費者在簽訂預售合同前，應當有權要求預售方出示預售款的監管協議，并知悉相關情況。

二、現行經濟法對商品房消費者權利保護的闕如

1．《消費者權益保護法》對商品房消費者權益保護的缺失。消費者權益保護法的性質雖然存在爭議，但學界普遍認為它屬于經濟法的部門法。其立法基礎、調整對象、法域、調整方法等諸多方面，已經大大突破了傳統的私法體系。它體現了尊重和保障人權，以及對消費者特別保護原則，保障社會經濟秩序原則，國家和社會干預原則。盡管它在形式意義的立法中既涉及到私法的原則也涉及到市場主體，但是，其宗旨、所保護的法益、對私法主體之間的交易的規制，不僅使其超越傳統的民商法，而且也使其成為解決由于信息偏在、外部性等產生的市場失靈的重要手段。鑒于它與經濟法中的市場規制法有共同的產生基礎和宗旨等，因而它應當是經濟法的組成部分。[3]196

綜觀各國傳統的消費者權益保護法，在消費者權益保護法律關系的權利客體上，多局限于動產，鮮有及于不動產權益。一些消費者權益保護國際法規范亦明確將不動產排除在其保護范圍之外。多數國家受其影響，未將不動產納入消費者權益保護法的調整范圍。然而，隨著消費者運動的發展，鑒于商品房以及商品房交易的特殊性，將商品房納入消費者權益保護范疇是理性的選擇。我國消費者權益保護法并未區分動產與不動產，在形式上并沒有排除對商品房消費者權益的保護，但事實上以工業產品，即以動產為限，與消費者權益保護法相配套的法律如《產品質量法》、《食品衛生法》等，亦僅涉及動產。

《消費者權益保護法》是有關消費者權益保護的基本法，作為基本法未對商品房消費者權益予以明確保護，商品房消費者實現其消費權利就無據可依。2003年，最高人民法院出臺《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規定：“買受人可以請求返還已付購房款及利息、賠償損失，并可請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。”該解釋雖然體現了消費者權益保護法的基本精神，但這畢竟只是司法解釋。而且該司法解釋局限明顯。《解釋》第九條只列舉了三種情形經營者需承擔加倍賠償責任，即：故意隱瞞沒有取得商品房預售許可證明的事實或者提供虛假商品房預售許可證明，故意隱瞞所售房屋已經抵押的事實，故意隱瞞所售房屋已經出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。但事實上，開發商的欺詐行為遠不止于此，還有虛假宣傳其配套設施、建筑材料，虛假宣傳其裝修裝飾品質，故意隱瞞沒有取得土地使用證明的事實，故意擴大或縮小面積等等。

2．《城市房地產管理法》及《建筑法》等相關法規對商品房消費者權益保護的不足。《城市房地產管理法》是調整城市房地產管理過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱，[3]252亦應屬于經濟法的部門法。然而，該法及相關法規較多地調整行政管理部門與經營者之間的法律關系，過分突出行政管理色彩，而不是從房地產權利保護的角度立法，忽視房地產消費者權益的保護。依據這些法規，管理部門對違法的經營者課以行政處罰，罰沒所得收繳國有。但這并不能使商品房消費者修復其受損利益，因為消費者需要的是被經營者所侵占的利益能最大程度的回歸。而且，《城市房地產管理法》雖有部分涉及經營者和購房者之間法律關系的規定，但對經營者法律責任并未確立嚴格責任原則和加倍賠償原則，對購房者的保護力度顯現不足。

3．《產品質量法》未將商品房作為規制對象。《產品質量法》是我國規范產品質量最主要的法律，屬于經濟法的部門法。凡是違反了產品質量法要求，除法定免責的情況外，都應承擔相應責任。其中，追究產品瑕疵擔保責任，不以是否造成損害為前提，也不論是否存在過錯。追究產品缺陷造成損害的法律后果，實行嚴格責任，適用于生產者，不論有無過錯。[3]210但該法第二條規定：“本法所稱產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品。建設工程不適用本法規定。”據此，因商品房質量問題損害消費者權益，開發商不會依據《產品質量法》承擔嚴格責任。

三、強化經濟法對商品房消費者權利保護之必要性與進路

隨著我們房地產經濟發展和住房制度改革的不斷深入，房地產這種特殊的商品在公民生活消費中的地位日漸重要，消費糾紛亦日益增多。據中國消費者協會的報告稱，消費者對房地產消費投訴的案例逐漸增多，并成為我國消費者保護的一個新課題。

考量現行的商品房消費者權益之保護，較多地依賴于合同法等民事法律。然而，單純的民事法律保護顯現不足。按照民法之補償性原則，經營者只需向作為特定受損害的消費者進行補償性賠償。[4]表面看來，似乎已對消費者給予足夠補償。但是，經營者的欺詐行為侵害的不僅僅是單個消費者的利益，其欺詐行為同時侵犯的也是整個消費者群體的利益。消費者權利可認為是“作為弱者的消費者回復失地的一種手段”，[5]但同時消費者權利又被視為是一種“易腐”的權利[6]。由于信息偏在，消費者不可能都知道權利受損，同時權利的主張和滿足是需要花費成本的，加上訴訟風險因素的考慮，大量的消費者會選擇沉默。法律經濟學將這種全體受害的消費者只有部分賠償或補償的情形稱之為“履行差錯”。由此，經營者的違法成本低廉而獲利甚豐，這時不法經營者的有利可圖會使“責任機率”下降，不法行為的發生機率上升，經營者主動采取預防性措施來避免違法行為產生的動力大大減弱，不法經營者寧愿花費一定代價去補償部分消費者，也不愿放棄侵害行為。在此情形下，倘若對經營者的欺詐行為缺乏嚴密的經濟法律規制，消費者權利難以得到保障。有學者提出，消費者權利實質是一種社會權利而不是單純的私人權利，法律應當采用特殊手段加以治理。[7]如果僅僅依照民事法律規范，損害消費者權益的經營者只承擔民事的補償性賠償責任，經營者承擔了民事的補償性責任即可獲得欺詐自由，商品房消費者權利維護將無從談起。另外，經營者的侵害行為不僅僅損害消費者利益，更是對市場交易秩序的破壞，是對社會正義的破壞。對此，民商法的調整已明顯力不從心。這一切提供了以國家干預經濟為特征的經濟法介入其中的適宜的空間。

商品房消費者的權益需要強化經濟法的保護，是商品房這一商品的特殊性和商品房消費者權利的特殊性的要求：

1．商品的特殊性的要求。與普通商品相比，商品房的特殊性明顯。表現為：其一，商品價值的巨大性。我國住房已基本實現市場化，由于開發商的逐利本性驅使，加之土地使用費等開發成本日益提高，商品房的價格不斷攀升，房屋已成為普通家庭最昂貴的消費品。購買商品房會耗費多數家庭的全部積蓄，稍有不慎，可能招致傾家蕩產。其二，半成品性。一般的商品在交易時已是成品，其質量、性能等均可感知，而商品房在交易時多為半成品，能否按期建成，質量如何等等都不可得知。對購房者來說，風險較大。其三，交易手續復雜性。從簽訂認購書、交付定金、簽訂預售合同和物業管理合同、辦理貸款、到辦理房產證和土地證，整個交易過程漫長而復雜，消費者缺乏相關知識，必然使開發商有機可乘。

2．住房商品化改革后，商品房消費者的弱勢地位明顯。在計劃經濟體制下，基本不存在商品房交易，我國傳統的福利住房制度弱化了房地產消費者的權益。房地產交易關系只是表現為居民與所在單位或政府房管部門之間的福利租賃關系，而非消費者與房地產經營者之間的商品交易關系。承租人的權益僅僅依靠行政手段而非法律手段予以保護。但隨著住房制度改革，福利分房制度壽終正寢，住房實現市場化，昔日政府通過公房管理對居民房地產利益的行政保護趨于衰弱，取而代之的是以盈利為目的的開發商昂首闊步挺進市場。與實力強大的經營者相比，消費者明顯處于弱勢地位。從力量對比來看，房地產經營者一般是擁有雄厚資本的企業組織，而消費者多為個人。從承擔風險來看，經營者所承擔的是經濟風險，而消費者則除了承擔經濟風險外，還需承擔生存風險，因為住房本身可能存在危害人身安全的風險。從利益滿足來看，開發商的利益在得到房款后可以得到即時滿足，而消費者的需求只能在交易完成、獲得并使用消費品后才能得到滿足。[8]尤其是商品房預售中，消費者與經營者訂立合同并付款時，房屋尚未實際建成，付款與實際交付房屋有一段時間差。房屋能否順利建成、質量是否符合要求、能否按期交付等等都尚未可知。因而，雙方的利益并不平衡。從信息資源來看，雙方對信息掌握的程度嚴重不對稱，存在信息偏在的特點。另外，商品房經營者可能處于壟斷的地位。在不完全競爭的市場中，壟斷者支配市場，消費者別無選擇，不得不接受質次價高的商品。在商品房消費者與經營者的利益衡量中，商品房消費者處于弱勢地位，理應優于經營者得到法律的更多保護，以實現實質的公平正義。因而，需要經濟法律規范對商品房消費者進行保護，在充分考慮消費者弱者地位的基礎上給予消費者特殊的保護，體現國家對消費者利益的傾斜，體現國家對社會經濟生活的干預。

3．房地產消費者權益是我國消費者權益的新熱點，它直接關系到公民的基本生存權利。從消費者運動的發端、發展進路考察，消費者的斗爭矛頭往往指向與消費者利害關系最大、問題最多的領域，從食物、藥品等一般消費品，逐步延伸到汽車等耐用消費品領域，并進而擴及公私機構對消費者受害事件受理的態度、服務的質量及環境損害等領域。近幾年來，我國房地產業迅速發展，購買商品房已成為消費熱點，房屋已逐漸成為普通家庭的主要財產；房屋價值之高、與消費者基本生存利益聯系之緊密，自然使之成為消費者權益中最重要的權益。房地產所有權的私益性包括生存利益和財產利益。[9]但凡房地產作為確保生存或生活的利益，均屬于生存利益；房地產所有權人將其作為資產占有或收益則屬于財產利益。財產利益和生存利益都應受法律保護，而當上述兩種法益在實踐中發生沖突時，法律應優先保護生存利益。因此，經濟法對商品房消費者的傾斜性保護不可或缺。

4．商品房市場規制的需要。房地產市場開放初期，在巨額利益的誘惑下，形形色色房地產公司蜂擁而上，遍地開花，造成我國房地產企業散、小、亂、差、良莠不齊的局面。許多企業根本不具備開發能力，也無意開發，只是靠“炒地皮”、“倒項目”發橫財。后雖幾經整肅，但此類現象并不能完全杜絕。市場秩序混亂，商品房消費者不得不為此付出代價。一些房地產開發企業缺乏誠信，虛假宣傳、為追逐利潤與建筑商串通，偷工減料，工程質量低劣，極大地損害了消費者的權益。

綜上分析，由于商品房和商品房消費者權利的特殊性，商品房消費者的保護僅僅依靠民法很難實現，需要政府的參與，發揮政府和消費者組織的作用，運用經濟法的理念和調整手段。有學者將經濟法的主體概括為經營者、消費者、政府[10]更有學者認為：消費者應該成為經濟法主體的核心，并以此構建經濟法體系。[11]可見，經濟法是商品房消費者保護的主要法律部門。為維護商品房消費者權利，應強化經濟法對其保護力度。

其一、完善《消費者權益保護法》，將商品房消費關系納入該法的調整范圍，明確商品房消費者權益保護的內容。商品房具有商品屬性，將其納入消費者權益保護法的保護，已越來越被人們接受。一些國家和地區已明確予以規定。臺灣地區《消費者保護法施行細則》第4條規定：本法第7條所稱商品，指交易客體之不動產或動產，包括最終產品、半成品、原料或零組件。[12]該規定值得借鑒。2001年福建省制訂《房屋消費者權益保護條例》，明確將商品房作為消費品予以保護，是我國第一部將商品房消費者納入保護的地方法規。2002年6月11日，最高人民法院發布的《關于建設工程價款優先受償權問題的批復》規定了消費者預購商品房所有權的期待權優于工程拍賣權，確立了商品房生存權益優于經營權益的原則。我國《消費者權益保護法》應借鑒一些國家和地區消費者保護法的規定，吸收最高人民法院司法解釋之理念，旗幟鮮明地將商品房消費者納入其保護之中。應在《消費者權益保護法》中補充規定：商品房經營者的加倍賠償責任，預購人的優先權、期權保護，預購人對預售款監管情況的知情權，商品房產權保護，等等。

其二、完善《城市房地產管理法》和《建筑法》：（1）確立商品房經營者的產品嚴格責任。（2）明確商品房質量責任人，確立商品房經營者、施工者、勘測者、設計者對消費者的直接責任。《城市房地產開發經營管理條例》雖然規定了房地產開發企業應當承擔保修責任，但在實踐中，存在多數項目公司，一旦開發完畢，公司就予以注銷，消費者無法找到責任人。而且，《建設工程質量管理條例》規定的建設工程保修制度，只在開發商與施工、勘測、設計等單位之間有拘束力，一旦住房在保修期內出現質量問題，由于購房人與施工、勘測、設計單位之間無合同關系，不能直接要求這些單位保修或索賠。因此，《建筑法》應明確商品房質量責任人，使施工者、勘測者、設計者對消費者亦直接承擔責任。（3）提高預售條件。根據《城市房地產管理法》第38條的規定，完成開發投資總額的百分之二十五以上即可進行銷售。這一預售條件過低，而且不便操作。一些學者建議：為保護消費者利益，應取消預售制度，一律實行現房銷售。筆者認為：在現階段，預售制度仍有其存在的合理性，只是應該予以規范，提高開發商的預售條件。如明確規定所建房屋必須封頂才可申請預售。（4）確立預售合同預告登記遲延責任。所謂預告登記，又稱預登記或預先登記，是指為保全一項以將來發生不動產物權變動為目的的請求權而為的登記。[13]即：登記后的預售合同便使合同債權產生保全效力、順位保證作用、債務人破產時對債權人的保護作用。[14]筆者認為：《城市房地產管理法》應確立預告登記遲延責任，使《物權法》賦予購房者的優先權得到保障，以防范經營者一房數賣惡意損害消費者利益。（5）嚴格預售商品房建筑設計變更的審批制度、房屋驗收制度、商品房預售款監管制度，規范房地產開發交易市場。

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（責任編輯顧錦）