北洋政府時期安徽地區的災荒救濟

摘要：安徽由于其特殊的地理位置與氣候條件，歷史上一直災害頻仍，素有“多災省”之稱。到了北洋政府時期，自然災害仍是連年不斷、種類繁多。本文就這一時期政府對災情及賑災的基本態度，賑災機構的建立與職能的劃分，以及賑災的措施、途徑與方法等作一論述。希望能對我們今天做好防災、救災工作有所啟示和幫助。

關鍵詞：北洋政府； 安徽； 災荒； 救濟

中圖分類號：K258.2 文獻標志碼：Ａ

安徽省由于其特殊的地理位置與氣候條件，歷史上一直災害頻仍，素有“多災省”之稱。近年來，隨著社會史研究的不斷深入，學界對民國救災史的研究取得了一定的成果。但研究內容多集中為對災害的一般性描述；研究范圍也是以全國為主、以南京國民政府時期為重；對于北洋政府時期安徽地區的災荒救濟雖有涉及，然系統研究并不多見。故本文選取1912-1927年北洋政府時期安徽地區的災荒救濟為研究對象，擬就政府對災情及賑災的基本態度，賑災機構的建立與職能的劃分，以及賑災的措施、途徑與方法作一論述。希望能對我們今天做好防災、救災工作有所啟示和幫助。

一、政府對災情及賑災的基本態度

北洋政府時期，安徽地區災荒不斷且種類繁多。據有關資料統計：16年中，有10次水災，4次旱災，此外還有8次地震，7次雹災，5次風災，以及4次蝗災等[1]。災害不可謂不多，災情不可謂不重。

當自然災害特別是重大災害發生的時候，北洋政府對災情發展和災民賑濟還是比較重視的。如1921年安徽等八省發生水災，災情為歷年所罕見。北洋政府即發布政府“公令”，要求發生水災的各省行政長官派員核實分發國庫賑災款，并由內務部援案請設賑務處統籌辦理。鑒于災情嚴重，公令強調“所有賑糶事務亟應迅籌進行，以資救濟。著派各該省長督辦本省賑撫事宜，務各悉心籌劃，隨時督率所屬，認真辦理”。[2] 同年8月2日，政府頒發“國有鐵路運送賑濟物品平糶糧食減價條例”，規定凡運送糧食、衣服、銀錢、棚帳及藥品等賑濟物品，“經行國有各鐵路，依照該路普通運價五折核收現款。”[2]公令2災情發生后，各省、縣政府對救災工作也較重視。安徽省受災之各地方縣知事及查災委員，除了組織一些臨時救濟外，還紛紛以最快速度向上級匯報當地災情，以便上級政府能夠及時了解情況，盡快做出恰當的部署。當時任職于五河縣的殷知事，在寫給查災委員會的呈文中描述了當地的水災情況，“五河地處低洼……七月十五、二十一、二十七八九及八月十二至十五等日，不分晝夜，暴雨狂風巨浪如山。縣委殷誠之、張蒼時在三沖壩督工，先后被風卷入水中卒。……各堤壩先后潰決，村莊次第被淹，糧食、畜生漂流不計其數，險工盡付洪流。災民遷徙，類皆風餐露宿，鵠面鳩形，目不忍睹。”[2]報告3

由于北洋政府時期政治潰亂、經濟震蕩、戰事連綿，國庫空虛，政府對自然災害的關注和救助往往疲于應付，甚至力不從心。于是，救濟活動進一步向地方慈善團體擴展。[3]一種“由民間自行組織勸賑，自行募集經費，并自行向災民直接散發救災物資的‘義賑’活動”逐漸興起。[4]政府因自身力量不足，樂于看到此種情況的發展；同時也想方設法，采取了一些支持、保護和鼓勵的措施。為了動員社會力量賑災，調動民間抗災、救災積極性，拓展賑災經費來源，內務部于1913年和1914年先后頒布《災賑獎章條例》和《義賑獎券章程》。1918年4月，政府又擬訂了義賑獎勵章程十五條，并在1920年將其中部分條款暫時放寬，以求更大限度動員全社會力量投入到賑災工作中去。[5]

二、賑災機構的建立與職能的劃分

面對連連災情及持續賑災的需要，北洋政府先后成立了一些賑災機構來處理振撫事宜，并對相關機構的職能作了劃分。1920年前，北洋政府沒有設立專門的賑災機構，所有救濟工作均由內務部民政（治）司負責。內務部民政司成立于1912年，主要負責貧民賑恤、罹災救災、貧民習藝所、感化所、盲啞收容所、瘋癲收容所、育嬰恤嫠、慈善及人民移殖等事項。[6]1913年，民政司改為民治司。次年，民治司擴編，內部設立五科，由第四科專管救濟及慈善事項。后變更為不同司、科職掌。到了1917年，第四科負責的事務增至十六項。[7]直到1920年華北五省大旱災發生后，北洋政府才迫于形勢的壓力，設立了專門的災賑機構——賑務處，縱覽賑災行政事務。[8]當時賑務處的權利很大，除經管賑款外，所有災區狀況及賑濟一切事宜，賑務各官署得隨時向它報告。[9]

地方救濟機構隨著中央機構的變化而不斷調整。1913年，省一級行政公署設置一處（總務）、四司（內務、財政、教育、實業）。其中內務司辦理賑恤、救濟、公私慈善、病院、衛生等事項；實業司辦理地方水利、天災、蟲害的預防和善后。[10]1914年5月，省行政機關改稱巡按使署，下設政務廳和財政廳，由政務廳之內務科兼管社會救濟工作。1916年7月，改巡按使制為省長制，由省長公署下設的政務廳兼管救濟事務。道一級行政機關救濟事務由下設的內務科管理，直到1924年7月道制撤銷為止。縣一級的社會救濟工作則相應由內務科負責。[11]

按照北洋政府的統一部署和要求，安徽省也先后設立了一些賑災機構。早在1913年，安徽就設立了官賑義賑合一的賑撫局，并在北京設立安徽駐京籌賑處。1915年，在蚌埠設立安徽工賑總局。1921年，設立由省長兼任督辦的安徽賑撫事宜處，并在蚌埠設立事務所。處內職員分為內勤和外勤二種，共有總務、會計、賑務、撫務、采運和工賑六科。總務、會計兩科為內勤，賑務、撫務、采運、工賑四科為外勤。以上六科又分別有其各自下屬課：總務科下設文牘課、收發課、編查課、庶務課；會計科下設出納課、簿計課；賑務科下設調查課、勸募課、考核課；撫務科下設保衛課、教養課；采購科下設采買課、運輸課；工賑科下設測繪課、工程課。“各科辦事人員秉承督辦之命并商承坐辦分理事務”，不但“純盡義務，不支薪金”，而且“各本真誠，不憚勞怨”。此外，工作人員在辦理賑務過程中，還接受大眾及媒體的監督。同年頒布的《督辦安徽賑撫事宜處章程》規定，“凡關于賑款之出納、賑品之收放，除隨時公布外，事竣后詳細編制表冊宣布中外，以昭信實。”[2]專件36如此一來，既增加了賑災工作的透明度，又可多少起到一點監督與約束的作用。1922年，安徽省成立了防災委員會，各道設有分會。同年冬天，安徽水災籌賑會及其下屬機構皖北賑務處成立。[12]上述機構的設立，初步形成了安徽地區官方賑災救濟組織系統。

民間義賑機構種類繁多，但缺乏統一組織和管理，基本上處在一種自發的狀態。在安徽省，當時具有代表性的機構主要是安徽華洋義賑會和紅十字會。據《中國紅十字會二十年大事綱目》所述，“上海紅十字會鑒本年皖省水旱災侵遍及四十九縣，沿淮一帶情形尤慘，災民不下數百萬。冬工春賑需款過巨，爰聯合中外人士組織安徽華洋義賑會以資輔助，于十年十月十六日成立。公推張文生督軍、韓入敦主教、許世英省長為會長……以省長公署為會址。”[13]義賑會下設的分屬機構有5個，分別為總務課、勸募課、會計課、調查課以及公告課。決策層由董事組成，董事經選舉產生，主要辦事人員則為干事，也需選舉產生。[2]記事:1-4. 除安徽華洋義賑會和紅十字會之外，還有旅居漢口紳商建立的安徽義賑會，旅京士紳設立的皖北水災賑濟公所，以及上海安徽義賑會、上海皖北義賑事務所、北京安徽水災協會、北京佛教籌賑會、天津安徽義賑會、福建蘇皖災賑會等團體。[12]156

三、賑災的措施、途徑與方法

北洋政府時期安徽地區賑災的措施、途徑和方法多樣，概括起來大體有以下幾種：

（一）災賑的查放災賑的查放是北洋政府一項很重要的賑災制度。查賑，即核實災民戶口、劃分受災等級，并發給賑票，以備賑災。放賑，即按照賑票所列情況，將米、銀、衣等物資分發給災民的過程。為了規范和督促災賑的查放，政府還專門制定了章程。1913年訂立的《安徽賑撫局章程》規定，賑撫分為冬賑、春賑、平糶、工賑、購買蝗子五項，災情按照輕重緩急分為4等，災民分為極貧和次貧兩等。災害發生以后，由賑撫局派調查員赴災區，會同查賑的士紳到各鄉挨戶清查情況、核定受災等級，同時填寫賑票，交于災戶持領。振撫局在放賑前10天左右，布告通知具體詳情。[12]157

1921年之后，災賑的查放工作由安徽賑撫事宜處委托各縣義賑協會完全辦理。查放賑工作，則以縣署及義賑協會呈報的災民戶口表冊為根據，由各縣知事及事宜處委派的常駐調查干事進行復查。復查的時間和地點，經商議后先期公布。并要求災民在此段時期內不可外出。受災地區的復查工作，按照各鄉村的實際情況進行：房屋被水沖垮，人畜皆傷的鄉村，是復查的重點，作為極重；因水災顆粒無收，但水已退去的鄉村，可以酌量復查，作為次重；房屋雖被水沖垮，可水已退去的鄉村，以及遭受水旱災害的各縣城鎮，可酌量復查；各縣遭受旱災的鄉村，除赤貧無收戶外，不予復查；未受水旱災害的鄉村，不管是否歉收，均不予以復查。

查賑工作結束后發放賑票，作為領賑憑據，極貧賑票的發放不受復查地區限制。災民的情況在賑票上都有所反映，如有鰥寡孤獨老弱病殘者，可在賑票上注以“極”字，酌情予以加口；過于貧困以致無衣御寒者，可在賑票上以“光、明、正、大”四字作為暗記，屆時按照暗記所對標準發放賑衣。

放賑時，各鄉村災民均需持票前往。賑票和存根核對無誤并加蓋戳記、名章后，才可放賑，賑票隨即收回。如發現賑票與存根不符，則以存根為準，并將賑票隨時更正。災民若因特殊情況遺失賑票，如有公正紳董作保，可根據存根，當場開具臨時賑票，發給賑物。放賑完畢，由有關人員將賑票及存根一起呈交賑撫事宜處核實后銷毀。放賑地點距離最遠災村最多不得超過20里，以便災民當日往返。對待災民要友善，不得嫌棄呵斥老弱病殘，不得辱罵調戲年輕婦女，“倘有使役人等，無知違犯，一經覺察，立即送懲。”[14]

（二）賑款的籌集賑災款項的籌集是賑災的重要措施之一。北洋政府時期官方賑款籌集渠道主要是中央和地方政府的財政支持。據《皖災報告書》中所述，1921年安徽等八省發生百年不遇的水災，中央政府應安徽淮泗縣道尹所請，從中央賑款一萬元中撥發九千四百元分于皖北各縣，另余六百元留備[2]公布23。安徽省政府也酌情撥發了賑款七千二百元。由于當年安徽地區災情嚴重，救災所需賑款急切、難籌，政府臨時動用了煙酒、印花兩稅的稅款用于賑災，以解燃眉之急。[14]公布1可是，由于中央和地方財力匱乏、財政拮據，通過以上方法所籌賑款遠不能滿足救災賑濟的需要。所以，政府往往借助于各大銀行的財力來彌補賑款的不足。資料顯示，1921年大水時，安徽淮泗道尹就曾通過向銀行借款的方式來為各縣發放賑款。當年共計借款一萬一千一百九十五元六角一分五厘。其中，發往蚌埠河南決堤地方第一次急賑款二千元，壽縣、鳳臺縣第一次急賑各五百元，修筑蚌埠土壩用款八百四十一元八角零五厘，鳳陽縣急賑二千二百元，五河縣、鳳臺縣急賑各二千元，鳳陽縣王家臺急賑一百三十一元三角六分……[2]公布：4-5與此同時，政府還積極向社會募捐，并給予捐助者以各種獎勵。1920年內務部頒布《修正義賑獎勵章程》規定：捐資1萬元以上或募捐5萬元以上者，給予晉升實職或授予勛章；捐款5000元以上者，授予一至九等寶光嘉禾獎章；1000元以上者，授予一至七等嘉禾獎章；500元以上者授予一、二、三等義賑金色獎章。[12]158此外，發行公債對于賑款籌集也起到了一定的作用。

除了政府部門積極籌措之外，民間各義賑會也都為了救濟災民在積極奔走，多渠道籌集賑款。安徽華洋義賑會和紅十字會，通過多種途徑為救災賑濟籌集資金。它們的做法主要有：1. 各縣酌情設立華義會分會，各分會再自行籌募資金。分會越多，籌募的資金數也就越多。2. 各地的義賑會會員慷慨解囊。1921年10月22日，安徽華洋義賑會會長及各董事捐款四千三百六十八元。3. 通過媒體向社會各界勸募資金。勸募的對象包括一些義士、善士以及部分有實力的大集團、大公司等。4. 向上級華義會申請資金。安徽華洋義賑會的李董事曾提議向上海華洋義賑會請助賑款。5. 向政府部門申請援助。援助的內容包括借用船只調運糧食、與交通部交涉請發火車免費執照以及向上級部門申請蠲緩以濟皖賑，等等。[2]記事：1-146 向各大銀行請求支持。1922年底，紅十字會蚌埠分會曾向蚌中行申請三百元作為醫隊資金，中國紅十字會總辦事處曾為此事多次發電催撥賑款。[13]慈善近錄：59

雖經官方和民間的多方努力籌得一些賑款，可因災情過重，散放起來依然捉襟見肘。而就是這本已少的可憐的經費中，依然有部分由于各種各樣的原因難以到賬，給救災賑濟工作帶來了不小的麻煩與困難。

（三）防災的舉措在賑災的諸多途徑與方法中，防災是一種較為積極的救助形式。隨著中國從傳統社會向近代社會的轉型，這種積極的賑災方法也越來越多的被采用。北洋政府時期安徽地區的防災舉措主要有三個方面：

一是興修水利。據《安徽省志·水利志》記載，1912年淮河流域大水，沿淮堤防潰決成災。大水過后，在渦河口以上，修筑了魯口孜經賀家塘至禹山腳下的沿淮堤防（即今董峰湖沿淮堤防），以及西淝河右堤禹山壩和六坊堤。對渦河口至五河淮堤作了堵復修筑，使渦河口以下原間斷的堤防連為一線，并于入淮溝口修建了涵閘。當時，政府雖然在興修水利方面做了一些事情，可主要精力仍然放在“導淮計劃”的爭議中，沒有在行動上有更多的表示。因此，當1921年淮河流域特大水災發生的時候，“千里淮堤半皆潰決”，沿淮百姓僅能堵口，無力修復。[15]在淮河支流地區修筑了一些大大小小、零零星星的堤防，大多只是局部地區的堵口復原及增筑，防洪效果并不明顯。

二是植樹造林。1915年，北洋政府將每年清明節定為全國植樹節。1915年安徽省政府頒發《皖北沿淮各縣勸民種樹獎勵簡章》，對栽樹的高度及數量等作出了規定。[16]1925年，孫中山逝世，遂廢植樹節，轉將3月12日定為總理逝世紀念植樹日。此間，安徽林業建設取得了相當的進展。據后來任南京國民政府實業部調查專員陳筏南之調查，北洋政府時期安徽造林的數量為：1915年200株，1916年10.48萬株，1917年28.38萬株，1918年22.09萬株，1919年25.64萬株，1920年22.71萬株，1921年24.59萬株。[17]除1915－1916年外，其余年份植樹都在22萬株之上。各地的植樹造林運動，保持了水土，改善了環境，對防災減災起到了一定的作用。

三是倉儲制度。北洋政府時期，舊有的倉儲制度已經衰敗，不能滿足調配賑糧的需要。“民國肇興，軍事連年……所有各縣積谷存款，大都由當地防軍撥充軍食，或挪作軍用，以致倉石懸馨，名存實無。”[18]鑒于此種情況，安徽省政府于1922年制定了《安徽省各縣積谷章程》，以求能恢復倉儲制度，增加官倉儲量。可是由于災荒嚴重，倉儲之糧十分有限，難以起到應有的賑災救濟作用。

（四）救災的措施對于災荒的救濟，政府還采取了各種治標的措施，以求最大限度減少損失，為災后恢復打下基礎。

開辦粥廠是最直接的糧食救濟方式之一。在《皖災報告書》中，曾提及“發馬廳長放給蚌埠露處災民餅洋二百元”[2]公布5。這種最直接的救濟給予災民的是最需要、最快捷、最實惠、最有效的幫助。

平糶也是糧食救濟中的重頭戲。由于自然災害，糧食歉收，受災地區普遍缺糧。為防止因缺糧而引起糧價上漲，政府從外地調集糧食，用以平抑物價，抑制通貨膨脹，保證災民的基本生活不受影響。

打擊投機商人，禁止本地糧食外流。每當水旱災害發生時，總有奸商、洋販抬價收購糧食，以致“災民既半死于兇年，復盡殲于商販”。政府對違禁偷運者進行嚴厲處罰，所運糧食全部充公，以五成助賑，以五成充賞，并將所犯人員送交法庭從嚴懲處。[14]公牘：1-3

不浪費糧食，確保災區糧食最大限度用于救濟災民。1921年水災，安徽境內17縣因災缺糧，而酒商卻把糧食燒釀成酒用以出售，使原來就十分緊缺的糧食更加緊張。阜陽縣知事遂向上級政府呈請禁止燒釀，之后“令被災各縣一體嚴禁，以杜消耗而維民食”[14]公牘：7。

保護生產工具，以便災后盡快恢復生產。水旱災害來襲，各縣貧寒交迫，農民往往將所養牛只販運外境、賤價出售或者交由屠戶宰殺，用以補貼家用、維持生計。安徽省政府曾頒布《保留農用牛只辦法》，避免來年春耕時出現有地無畜現象，不利于災后生產恢復。[14]公牘：6-7

蠲緩免稅，減輕災民的負擔。1915年，北洋政府頒布《勘報災歉條例》，規定按災情輕重酌情蠲免，并對“緩征”做了相應規定。[19]安徽地區蠲免緩征賦稅的比例則按是否災歉年份而隨機變動[20]，這種人性化的措施，配合了救災工作的展開，相對減少了災民的負擔。

重建房屋，政府及有關部門制定優惠政策。1921年大災，安徽省五河縣城鄉及各鎮積水甚深，房屋倒塌者不計其數，老弱病殘等無處棲身，房屋重建迫在眉睫。可本地材料不足，而建屋又所需量甚大。省公署遂填發免厘護照，選派專人攜款赴六安、霍山交界等處采買建筑用料，運回災區，并按原價出讓。[14]公牘3使房屋重建得以順利進行。

（五）民間的救助在頻繁發生的自然災害面前，民間各種義賑團體也四處活動、籌集錢糧，發放救災款項和賑濟物資，成為賑災救濟的重要補充。紅十字會發揮其聯系面廣、影響較大的優勢，在義賑方面做了不少的工作。

1921年安徽等八省發生水災，中國紅十字會為救濟皖省災民，吸納各方熱心公益人士為會員，首先成立了‘安徽水災急賑會’。會內分設理事、評議和干事三部。其中干事部又分為總務、文牘、調查、交際四組。會內職員除極個別外都是盡義務，一概不支薪金。急賑會募集之賑款存入銀行后，在會員的監督下，由各縣推舉代表商議放賑辦法。賑款收到后，隨時備集，并在報紙上按期公布使用情況[13]慈善近錄：13-49，以接受媒體和大眾監督，增加透明程度，避免暗箱操作。

自然災害發生之后，各縣知事紛紛去電陳述災情，請求紅十字會給予支援。紅會一方面利用各種媒體，登報勸募賑款；另一方面以最的快速度為受災各縣匯去部分賑款，選擇極貧之戶先行散放，以緩解其特殊困難。在此期間，各地紅會還加大了會費的征收力度，想盡一切辦法做好賑款的籌集工作。[13]綱目：29-30

對于大災后出現的大疫，紅十字會也想方設法，盡其所能予以救助。1921年水災后，安徽各地疫情不斷，亳縣、蚌埠、渦陽、正陽、阜陽、鳳陽、壽縣、太和、泗縣等，疫情十分嚴重。各地紅十字會分會紛紛派出醫療隊，前往受災地區，或施醫、施藥，或開辦臨時診所、種植牛痘。經過醫療隊的精心救治，疫情在不長的時間內就得到了控制，救活災民不計其數，亳縣等疫情嚴重地區紛紛發電致函表示感謝。[13]綱目：38、46，慈善近錄：45、47

除了上述救助措施之外，紅十字會還通過賑谷等方式救助災民。經查閱有關資料，合肥紅十字會自1926年起辦粥廠，每年用款三四五七千不等，每年募放賑米數十石亦不等。巢縣紅十字會冬季施米，遇到水旱荒歉則開廠施粥，年計施米百石、洋一千元，施粥則無定額。潁上縣紅十字會于1927年設立流動粥廠，全活災民甚眾。大通紅十字會在1927至1930年，每年臘月施粥，每日施粥者約二千人，每年施粥約二千元。三河紅十字會施粥每年支碎米三千余石。[21]

除紅十字會外，其他義賑團體也開展了一些諸如農貸、賑衣，施棺，施材，掩埋等救助的措施，因篇幅所限，這里就不一一贅述了。

四、結 語

北洋政府時期安徽地區的災荒救濟，雖然建立了相應的機構和相對完整的救災體系，也制定出不少規章制度和實施辦法，可是由于政治腐敗、戰事頻仍、財力匱乏等原因，執行的效率不是很高，實際的災荒救濟收效甚微。安徽作為一個多災的以農業為主的省份，救災賑濟任重道遠。如果我們把以上論述總結一下不難發現：北洋政府時期安徽地區災荒救濟具有三個方面的特點：

第一，以政府為主，民間為輔。“在全部救災主體中，政府居于最關鍵的地位，扮演最重要的角色。”[22]民間救災團體則因缺乏具體統計數據，無法對其成效做出定量分析，但其救災熱情之高、組織之眾、方式之多，籌款數目之巨，在一定程度上彌補了官方渠道的不足，成為災荒救濟的重要補充。

第二，以農村為主，城市為輔。在國民經濟的各個部門當中，農業受自然災害的影響最為突出。而且安徽又是個農業大省，農業經濟在國民經濟中所占的比重相當大。所以安徽地區災荒救濟自然以廣袤的農村為工作重心，而城市特別是中心城市，一般處在較為次要的位置上。

第三，以救災為主、防災為輔。救災活動屬于傳統的消極救濟模式，但它畢竟是在災荒發生以后，短時間內最直接也最行之有效的救濟手段。而防災則屬于事前預防，積極救濟，投入相對較大，周期也較長。政府將有限資金優先用在更為直接的救災工作上，在當時的情況下顯得更為實際一些。

其實，本文對北洋政府時期安徽地區災荒救濟的研究，目的并不局限于災荒本身，而是為了能使我們以史為鑒，防患于未然。災害的發生除了不可避免的自然因素之外，社會因素也很重要。因此，保持經濟的健康發展，推動社會的穩步前進，增強防災救災意識，做好社會保障工作，是當今社會減少災荒發生，降低災害損失的最佳途徑。

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[20] 參見，民國.太和縣志.卷四，食貨志·蠲賑;民國.全椒縣志.卷六，食貨志.

[21] 山東、河南、安徽等省紅十字會概況報告表.安徽省檔案館館藏，L1宗1目-228.

[22] 孫紹聘.中國救災制度研究[M].北京:商務印書館，2004:180.

（責任編輯顧錦）