城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下我國農(nóng)村金融體制的構(gòu)建

摘 要：社會主義新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)，“三農(nóng)”問題的最終解決，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有賴于農(nóng)村金融的大力支持。然而，我國農(nóng)村金融的組織結(jié)構(gòu)與服務(wù)體系并不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村金融的組織與操作層面仍然存在十分嚴(yán)重的問題，農(nóng)村金融的落后是造成我國城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的關(guān)鍵原因之一。本文基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角，以數(shù)字為實證，深入分析了當(dāng)前我國農(nóng)村金融面臨的瓶頸制約和癥結(jié)，并有的放矢地提出了破解路徑，以實現(xiàn)農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；內(nèi)生發(fā)展；視角

中圖分類號：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003－9031(2008)03－0044－10

一、引言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會正處在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，但長期以來形成的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，一直是制約我國經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展和健康轉(zhuǎn)型的瓶頸。我國“三農(nóng)”問題之所以如此突出，是因為它關(guān)乎“強(qiáng)位弱勢”群體的命運(yùn)。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村金融肩負(fù)著為“三農(nóng)”發(fā)展提供金融服務(wù)的重要使命。黨的十七大更是把農(nóng)村金融問題列入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)農(nóng)村金融體制的改革和創(chuàng)新。盡管近年來我國農(nóng)村金融改革已取得了重要進(jìn)展，農(nóng)村金融服務(wù)水平不斷提高，農(nóng)民及農(nóng)村中小企業(yè)貸款難問題得到了一定程度的緩解，但由于多種原因，當(dāng)前農(nóng)村金融體系還存在一些深層次矛盾和瓶頸亟待破解，以充分適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解決“三農(nóng)”問題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會的需要。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村金融面臨的瓶頸制約和癥結(jié)分析

(一)農(nóng)村金融主體萎縮，服務(wù)競爭乏力

由于商業(yè)金融信貸投向高贏利性與農(nóng)業(yè)固有的高風(fēng)險性和弱質(zhì)性之間的矛盾，近幾年來，為了實現(xiàn)利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)，國有商業(yè)銀行實施經(jīng)營戰(zhàn)略調(diào)整，信貸資金向城市和大中型企業(yè)集中，對基層行網(wǎng)點實施戰(zhàn)略性收縮，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的營業(yè)網(wǎng)點基本撤銷，向縣城甚至市內(nèi)收縮。國有商業(yè)銀行的紛紛棄農(nóng)，使農(nóng)村信用社成為承擔(dān)農(nóng)村金融服務(wù)使命的唯一正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。而2005年農(nóng)村信用社為防范風(fēng)險撤并了所有的代辦站，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“邊緣化”，一些鄉(xiāng)村甚至出現(xiàn)金融服務(wù)盲區(qū)，金融支農(nóng)職能嚴(yán)重弱化。作為農(nóng)村金融服務(wù)主體的農(nóng)村信用社，由于自身包袱沉重，基礎(chǔ)薄弱，資金實力不強(qiáng)，經(jīng)營困難，出現(xiàn)了“一農(nóng)”服務(wù)“三農(nóng)”而獨木難支的局面。同時，在單一的金融結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村信用社“一社獨大”的壟斷地位十分突出，服務(wù)功能弱化，極大地制約了對“三農(nóng)”的支持力度。這突出表現(xiàn)在，農(nóng)村信用社在農(nóng)村信貸市場處于壟斷地位，掌握著農(nóng)村貸款利率的絕對定價權(quán)和客戶選擇權(quán)，缺乏外部競爭壓力，造成了對農(nóng)村金融需求的“感應(yīng)遲鈍”，阻礙了競爭性農(nóng)村金融市場的形成，也導(dǎo)致農(nóng)村金融效率低下，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。中國銀監(jiān)會2007年6月28日向社會公布的《中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》顯示，我國農(nóng)村金融服務(wù)的現(xiàn)狀具有城鄉(xiāng)金融資源配置不平衡、農(nóng)村金融競爭不充分的特點：我國縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)平均每萬人擁有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)只有1.26個，而城市超過了2個，農(nóng)村地區(qū)仍有3302個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點，目前分布在縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用社，全國只設(shè)有一家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8231個，農(nóng)村金融市場基本處于壟斷經(jīng)營狀態(tài)，服務(wù)動力不強(qiáng)，服務(wù)活力不足。造成上述問題的原因很多，其中最重要的一條就是大銀行“棄鄉(xiāng)進(jìn)城”，而農(nóng)村中小型金融機(jī)構(gòu)自身建設(shè)不足、發(fā)展不力。

(二)農(nóng)村金融資源外流，服務(wù)資金短缺

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村資金需求呈多元化、多層次的剛性增長態(tài)勢，迫切需要與其相適應(yīng)的金融資金支持，但受資金趨利性和農(nóng)業(yè)自身弱質(zhì)性的影響，現(xiàn)有的農(nóng)村金融資金供給卻出現(xiàn)了與其反方向的發(fā)展趨勢：金融機(jī)構(gòu)不僅不能發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)資金“供水站”的作用，反而成為資金的“抽水機(jī)”，大量資金抽離縣域農(nóng)村市場，造成農(nóng)村資金供求失衡，抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。農(nóng)村資金外流的方式主要有四種：一是縣級金融機(jī)構(gòu)向上級行存放資金。目前四大國有商業(yè)銀行內(nèi)部上存資金利率普遍比一年期存款利率高1—2個百分點，基層的分支機(jī)構(gòu)為規(guī)避風(fēng)險和回避責(zé)任，更傾向于將資金上存，缺乏放貸的動力。二是部分農(nóng)村信用社以債券投資方式，將信貸資金違規(guī)進(jìn)入股票市場。三是部分地方性金融機(jī)構(gòu)以存放同業(yè)或拆放同業(yè)形式向主城區(qū)金融機(jī)構(gòu)輸出資金。四是郵政儲蓄機(jī)構(gòu)無論改制前后，其從農(nóng)村地區(qū)吸取的儲蓄存款，大部分按政策規(guī)定轉(zhuǎn)存中央銀行，獲取利差收入，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)資金體外循環(huán)。資料顯示，國有商業(yè)銀行每年在農(nóng)村吸儲余額為2000億元至3000億元，很大部分通過上存凈流出農(nóng)村，1994年到2004年我國農(nóng)村存貸差額累計達(dá)到40876.52億元(尚不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存款)，2005年為農(nóng)村服務(wù)的主要金融機(jī)構(gòu)共從農(nóng)村轉(zhuǎn)移了1.87萬億元，2005年底郵政儲蓄從農(nóng)村吸收的存款余額達(dá)到8839億元，并轉(zhuǎn)存央行。2007年3月正式掛牌成立的中國郵政儲蓄銀行存款規(guī)模約1.7萬億元，但目前其開辦的小額質(zhì)押貸款和小額信用貸款余額僅有1000多億元。[1]農(nóng)村現(xiàn)有正式金融制度實際上是一種從農(nóng)村獲取凈儲蓄的機(jī)制，農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”和持續(xù)外流，嚴(yán)重惡化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

(三)資金配置存在“非農(nóng)偏好”，民間金融“有為而無位”

一個時期以來，我國政府在戰(zhàn)略布局和資源分配上強(qiáng)調(diào)城市過多，關(guān)注農(nóng)村過少，尤其是農(nóng)產(chǎn)品短缺問題解決以后，發(fā)展重點向城市傾斜更加明顯。據(jù)統(tǒng)計，2005年我國全社會固定資金投入8.8萬億元，而用于農(nóng)村的僅為1.4萬億元，占全國人口70%的農(nóng)民只占有16%的社會投資，2004年農(nóng)業(yè)貸款占金融機(jī)構(gòu)人民幣各項貸款的比重僅為5.5%，用于農(nóng)業(yè)的財政支出只占財政總支出的7.5%，雖然近幾年來財政對農(nóng)村投入總量在逐漸增加，但占整個財政支出的比重卻是下降的。[2]日前專家指出，我國城市占據(jù)了85%的金融資源，廣大農(nóng)村地區(qū)只占15%左右，即使這15%左右的金融資源中，真正投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民身上的更是微乎其微，資金問題仍然是新農(nóng)村建設(shè)中最大的制約瓶頸。以中國農(nóng)業(yè)銀行為例，該行2006年大口徑涉農(nóng)貸款所占比重不到50%，若按小口徑即純農(nóng)口徑計算，其投向農(nóng)業(yè)的貸款比例更低。這種非農(nóng)偏好的國家資源分配制度嚴(yán)重削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不相稱，也與農(nóng)村各業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度極不相適應(yīng)。從國際經(jīng)驗來看，歐盟用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)基金已達(dá)歐共體財政總預(yù)算的60-70%，而我國目前財政支出中用于農(nóng)業(yè)的比重非常低，不及歐盟的1/4，以農(nóng)村人口所占比例計算則更低。[3]當(dāng)前受宏觀調(diào)控政策趨緊、貨幣信貸緊縮等因素的影響，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)更難以從正規(guī)金融渠道獲得貸款，相比之下，民間融資以其手續(xù)簡便易行、機(jī)制靈活快捷、利率區(qū)間彈性較大等優(yōu)勢，近年來發(fā)展日趨活躍，規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為中小企業(yè)和“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)獲得資金的重要渠道，對正規(guī)金融供給不足的“補(bǔ)缺效應(yīng)”正日益顯現(xiàn)，很大程度上填補(bǔ)了農(nóng)村金融萎縮所帶來的市場空白，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了不容忽視的重要作用。但由于民間金融沒有取得合法地位，被視為“草根金融”，“有為而無位”，一直潛行在非明非暗之間，博弈于合理性與非法性之中，常常被比作是“涌動于灰色地帶的金融潛流”。從另外一個視角看，非正規(guī)金融本身是一種非制度化和非組織化的體系，適應(yīng)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)散、市場主體小的特點，但由于民間金融完全游離于政府監(jiān)管視野之外，缺乏必要的管理和相應(yīng)的規(guī)范，也很容易誘發(fā)成為高利貸、非法集資，并危及金融穩(wěn)定。

(四)信貸管理機(jī)制不暢，資金供需矛盾尖銳

據(jù)國家統(tǒng)計局初步測算，到2020年，我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)新增資金需求總量為5萬億元左右，[4]在未來15年內(nèi)，全國平均每位農(nóng)民需要投資約為1700元至4900元，如果按8億農(nóng)民計算，新農(nóng)村建設(shè)的資金缺口將在13600—39200億元之間。[5]按照過去農(nóng)村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經(jīng)驗比例，即使考慮到公共財政加大對新農(nóng)村建設(shè)投入的情況和投融資體系的變化，新農(nóng)村建設(shè)資金需求中的大部分仍將由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供，金融渠道仍是解決新農(nóng)村建設(shè)資金問題的主渠道。而目前在農(nóng)村資金投入方面面臨的突出矛盾是，農(nóng)村有需求但力量不足，財政有意愿但財力不足，銀行有資金但手段不足，且形成市場與政府干預(yù)雙重失靈的局面，導(dǎo)致農(nóng)村面臨嚴(yán)重的“資金饑渴癥”。

1．責(zé)、權(quán)、利不對稱。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)普遍實行貸款回收個人負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制度，基層行(社)沒有貸款審批權(quán)卻要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一旦發(fā)生貸款償還違約，信貸人員及相關(guān)責(zé)任人可能會被處分、罰款、內(nèi)部下崗。而對貸款放得好收得回的信貸人員獎勵則相對不足，信貸員放貸積極性不高。因此，面對貸款風(fēng)險最簡單和最直接的反映即是“慎貸”。

2．農(nóng)貸利率定價偏高。20世紀(jì)90年代我國率先在農(nóng)村地區(qū)實行了利率市場化改革的試點，主要做法是擴(kuò)大農(nóng)村信用社存貸款利率的浮動范圍，以期緩解由于農(nóng)戶組織化程度低、交易成本高所導(dǎo)致的金融機(jī)構(gòu)不作為問題。但由于享受利率市場化改革“甜頭”的試點機(jī)構(gòu)范圍過窄，并缺乏相關(guān)政策措施的跟進(jìn)，受資金趨利本性驅(qū)使，客觀上導(dǎo)致其他金融機(jī)構(gòu)被擠出，并導(dǎo)致大量農(nóng)村資金被吸納外流。反觀利率市場化的農(nóng)村信用社，由于高利率覆蓋了現(xiàn)實風(fēng)險損失并可化解部分歷史陳賬，刺激了農(nóng)信社的放貸積極性。[6]目前農(nóng)村信用社在執(zhí)行貸款利率政策上，沒有考慮借款人信譽(yù)、不同類貸款風(fēng)險程度等實行差別利率，而是簡單地套用政策規(guī)定，普遍上浮20-100%不等，有的還“一浮到頂”，不少地區(qū)農(nóng)信社半年期和1年期貸款月利率分別達(dá)到10.695‰和11.73‰，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益率較低的現(xiàn)實相比，農(nóng)民難以承受，這在客觀上造成了農(nóng)民不但沒有享受到國家投入大量成本進(jìn)行改革的成果，反而增加了農(nóng)民利息負(fù)擔(dān)的結(jié)果，造成“最弱勢的群體承受了最高的利率”，貸款利率過高已成為農(nóng)民對金融服務(wù)滿意度最低的一項。

3．農(nóng)戶貸款額度、期限與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不協(xié)調(diào)。現(xiàn)行農(nóng)戶小額信用貸款及聯(lián)保貸款是針對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)設(shè)計的，額度小、期限短、支持范圍窄，貸款主要以短期非跨年度性貸款為主，且規(guī)定當(dāng)年貸款當(dāng)年回籠，現(xiàn)行小額農(nóng)貸推廣模式與現(xiàn)實的不匹配束縛了小額農(nóng)貸和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)戶貸款需求已從過去單純購買種子、化肥、農(nóng)藥等簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，逐步向具有規(guī)模化、專業(yè)化的家庭作坊和農(nóng)村中小企業(yè)方向轉(zhuǎn)變，貸款額已由過去幾百元至幾千元為主，逐步向幾十萬元甚至上百萬元的需求轉(zhuǎn)變，5千到1萬元的小額農(nóng)貸授信額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在貸款使用的時間上已打破了過去“春放秋收冬不貸”的常規(guī)，向反季節(jié)、長周期發(fā)展，甚至出現(xiàn)了四季有貸有還的需求形勢，而目前農(nóng)金部門仍采用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放辦法，不論貸款種類、用途均實行1年內(nèi)的貸款期限，已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。

4．貸款抵押物缺失。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)貸款難除了風(fēng)險和信用影響外，還有一個主要因素是除小額信用貸款和聯(lián)保貸款外，其余貸款均需要貸款戶向金融機(jī)構(gòu)提供土地、房產(chǎn)、不動產(chǎn)抵押，而農(nóng)村中可用于抵押的房屋大多沒有辦理房產(chǎn)證，不符合抵押條件，農(nóng)村耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)根據(jù)有關(guān)規(guī)定不得抵押，不能流轉(zhuǎn)。在這種情況下，農(nóng)民很難通過抵押獲得金融機(jī)構(gòu)貸款。農(nóng)村企業(yè)問卷調(diào)查和農(nóng)戶問卷調(diào)查均顯示，認(rèn)為貸款難的主要因素是“找不到擔(dān)保人”和“沒有合適的抵押物”的占62%。

5．擔(dān)保體系不健全。農(nóng)村地區(qū)和縣域一般無信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，已設(shè)立的市級及以上擔(dān)保機(jī)構(gòu)為防范風(fēng)險，普遍設(shè)定較高的擔(dān)保條件，一般未對涉農(nóng)貸款提供擔(dān)保，農(nóng)業(yè)和小規(guī)模的農(nóng)礦產(chǎn)品加工企業(yè)，往往被拒之擔(dān)保大門之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村中小企業(yè)的正常融資擔(dān)保需要。

6．聯(lián)保貸款風(fēng)險防范與農(nóng)戶“聯(lián)富不聯(lián)窮”之間存在矛盾。為了防控風(fēng)險，農(nóng)信社在發(fā)放聯(lián)保貸款時，推動農(nóng)戶間實行強(qiáng)弱聯(lián)合，而在實際執(zhí)行中農(nóng)戶普遍存在聯(lián)強(qiáng)不聯(lián)弱的心理，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)條件較差但實際上最需要資金支持的貧困農(nóng)戶被排除在聯(lián)保貸款支持的范圍外，一定程度上使得弱勢農(nóng)戶群體通過聯(lián)保獲取貸款難的問題凸顯。

(五)農(nóng)村保障機(jī)制缺失，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)防災(zāi)避險能力低下

在我國，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其潛在的風(fēng)險不言而喻，如不可抵御的冰雹、大風(fēng)、低溫等自然災(zāi)害，大面積病蟲災(zāi)害和市場風(fēng)險等。由于未建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制和缺少國家財政政策扶持等多種原因，農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險大，經(jīng)營成本和賠付率高，回報率低，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)呈現(xiàn)持續(xù)虧損狀況，保險公司在商業(yè)化經(jīng)營中追求經(jīng)濟(jì)效益，使得農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)日趨萎縮，農(nóng)業(yè)保險險種少、保額低、業(yè)務(wù)覆蓋范圍狹窄，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)防災(zāi)避險能力十分低下，保險對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險補(bǔ)償作用幾乎喪失殆盡。從1985-2004年近20年間，我國農(nóng)業(yè)保險呈逐年萎縮的態(tài)勢，18年呈現(xiàn)虧損。從1994年起，我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入逐年下降，2004年，我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入僅3.96億元，與歷史最高的1992年相比，下降了約55%。[7]我國目前的農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.04％，占總保費(fèi)收入的0.6％，尚不足全國財險保費(fèi)收入的1%，農(nóng)業(yè)保險的險種不足30個。農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)不能滿足農(nóng)村和廣大農(nóng)民日益增長的保險需求。同時，我國的農(nóng)產(chǎn)品期貨交易目前有12個品種，分布在3家期貨交易所，但較活躍的只有7個品種，未能發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品期貨市場套期保值等經(jīng)濟(jì)功能。[8]

(六)農(nóng)村金融創(chuàng)新滯后，金融服務(wù)手段缺失

近年來，隨著農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對金融服務(wù)的需求趨向多樣化。但多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)仍沿用傳統(tǒng)金融服務(wù)手段，金融服務(wù)功能弱化。

1．金融服務(wù)品種和融資渠道單一。隨著外向型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化程度不斷提高，需要金融部門在信貸、結(jié)算、委托代理、投資理財、信息咨詢等方面提供全方位的服務(wù)和引導(dǎo)支持，但目前我國的農(nóng)村金融體系實際上是單一的銀行信用，保險、證券、基金、信托等機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)基本屬于空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村金融產(chǎn)品匱乏，服務(wù)功能明顯欠缺，難以適應(yīng)新農(nóng)村日益多樣化的金融需求。農(nóng)村融資渠道單一，農(nóng)村企業(yè)很少通過發(fā)行股票債券來籌措資金。

2．信貸產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新。農(nóng)村貸款品種上除農(nóng)戶小額信用貸款、小額存單質(zhì)押貸款和少量的聯(lián)保貸款外，其余就是擔(dān)保抵押貸款，而農(nóng)村擔(dān)保抵押物稀缺，農(nóng)民住房、看病、就學(xué)等消費(fèi)性需求難以得到有效滿足，信貸消費(fèi)正形成城鄉(xiāng)二元體制。

3．支付結(jié)算系統(tǒng)落后。農(nóng)村信用社與其他商業(yè)銀行相比，沒有全國統(tǒng)一的總社，不同區(qū)域機(jī)構(gòu)在機(jī)制、業(yè)務(wù)等方面都有所不同，支付結(jié)算系統(tǒng)各自獨立，大部分只具有同城結(jié)算功能，不具備跨市、縣，特別是跨省等異地結(jié)算功能，結(jié)算渠道不暢通，結(jié)算工具種類少，支付功能不全，不但使農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品外銷、資金結(jié)算遇到障礙，也使其在銀行業(yè)中競爭力不強(qiáng)，根本不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時，農(nóng)信社目前發(fā)行的銀行卡主要是借記卡，缺乏授信和透支功能，無法滿足客戶隨時使用正常授信額度等需要，專為外出務(wù)工農(nóng)民設(shè)計推出的農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)，因手續(xù)費(fèi)偏高而制約了其推廣使用。

(七)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境欠優(yōu)，與金融本身安全性要求相悖

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，吸引資金流入和加大金融創(chuàng)新力度有賴于一個良好的金融生態(tài)環(huán)境，這也是金融本身安全性的基本要求。良好的金融生態(tài)環(huán)境有利于資金“洼地效應(yīng)”的形成和催生更多的金融創(chuàng)新工具；反之，將阻礙資金的流入，束縛金融創(chuàng)新空間。毋庸諱言，當(dāng)前我國農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和金融機(jī)構(gòu)本身安全性要求存在許多矛盾和沖突，主要表現(xiàn)在。

1．法制環(huán)境欠佳造成金融維權(quán)難。當(dāng)前法律設(shè)計存在缺陷，現(xiàn)行《破產(chǎn)法》在清算程序上把銀行排在最后，且未明確金融機(jī)構(gòu)對欠債不還債務(wù)人享有無條件的破產(chǎn)起訴權(quán)。《刑法》對有意提供虛假財務(wù)資料騙貸的企業(yè)刑事責(zé)任無明確規(guī)定。《物權(quán)法》中涉農(nóng)貸款抵押物范疇過于狹窄，最高法院關(guān)于只要證明抵押住房是自住用的生活必需品，銀行不得對其處置拍賣的司法解釋等等都不利于金融機(jī)構(gòu)維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。

2．農(nóng)村信用意識淡薄造成信用風(fēng)險。近年來，相當(dāng)多的供銷、糧食和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制和改革，拖欠、逃廢或變相逃廢、懸空銀行和農(nóng)村信用社債務(wù)，扶貧貸款被擠占、挪用和“視貸款為救濟(jì)”的情況相當(dāng)普遍，導(dǎo)致大量銀行呆壞賬產(chǎn)生。不良的履約制度嚴(yán)重影響了信貸資金安全，也限制了銀信部門對部分農(nóng)村地區(qū)和企業(yè)的信貸投入。特別是當(dāng)前農(nóng)村尚未建立覆蓋全社會的企業(yè)和個人征信系統(tǒng)，銀信部門在通過借款人信用對貸款風(fēng)險作出合理評估還有很多困難，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供貸款服務(wù)不得不慎重，發(fā)放大額貸款要求有足夠的擔(dān)保抵押等。這樣不但進(jìn)一步增加了服務(wù)成本，降低了服務(wù)效率，而且有效的信貸需求也難以滿足。

3．行政干預(yù)和司法不公導(dǎo)致“法律白條”。我國是一個行政主導(dǎo)的國家，司法與行政難分離，在某種程度上司法要受行政制約，司法活動中不恰當(dāng)?shù)男姓深A(yù)現(xiàn)象依然存在。有些司法部門執(zhí)行不嚴(yán)、不力、不公，執(zhí)行費(fèi)用高、執(zhí)行周期長、辦案結(jié)案率低助長了某些企業(yè)和個人的逃廢債行為，造成農(nóng)村金融債權(quán)起訴難、結(jié)案難、執(zhí)行難，使金融部門維權(quán)陷入“不打官司難維權(quán)，贏了官司輸了錢”的兩難窘境，嚴(yán)重挫傷了金融支農(nóng)積極性。調(diào)查表明，我國直接或間接行政干預(yù)形成的銀行不良資產(chǎn)占不良資產(chǎn)總額的80%左右，而農(nóng)村地區(qū)則是地方保護(hù)主義的重災(zāi)區(qū)。[9]

4．中介機(jī)構(gòu)缺乏社會公信力。目前，法律、會計、審計、資產(chǎn)評估等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)往往是相關(guān)行政部門的掛靠單位，在國家權(quán)利部門化、部門權(quán)利利益化、部門利益?zhèn)€人化的驅(qū)使下，其逐利性明顯，信息披露不規(guī)范，自律機(jī)制薄弱，行為監(jiān)管失控。諸如有的會計“尺子”有彈性，虛構(gòu)“資不抵債”，方便企業(yè)廢債；有的審計“審美”、評級“評績”，方便企業(yè)騙貸；有的評估隨意伸縮，誤導(dǎo)銀行放貸等現(xiàn)象時有發(fā)生。這些中介機(jī)構(gòu)不僅沒有為銀行加大信貸投放助力，反使銀行變得更加謹(jǐn)慎。中介服務(wù)體系的現(xiàn)狀以及有關(guān)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)和誠信水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求。

三、破解農(nóng)村金融瓶頸制約的路徑選擇和政策建議

(一)以競爭為導(dǎo)向，重構(gòu)農(nóng)村金融組織體系

不可否認(rèn)，我國在金融體制改革過程中，存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)改革分割現(xiàn)象，造成城鄉(xiāng)二元金融體系。有些地方，農(nóng)村金融改革與城市相比至少滯后20年。[10]城鄉(xiāng)金融改革的不同步，執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，人為地割斷了城鄉(xiāng)金融體系之間的統(tǒng)一，這顯然與我國當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策相悖。這種改革的分割惡化了金融發(fā)展的城鄉(xiāng)差距，并且消弱了城市金融對農(nóng)村金融的帶動作用。因此，我國金融改革必須兼顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，建立一個由政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等多元化金融機(jī)構(gòu)組成的，多層次、多樣化、適度競爭、相互補(bǔ)充的農(nóng)村金融組織體系，厘清各類金融機(jī)構(gòu)的重點支持領(lǐng)域，為新農(nóng)村建設(shè)提供全方位、多渠道、多層次的金融服務(wù)。

1．強(qiáng)化金融業(yè)支農(nóng)的社會責(zé)任。在社會主義條件下，金融體系是社會公共資源的一個組成部分，它的社會性要求把公平正義延伸到金融領(lǐng)域，體現(xiàn)金融公平正義、機(jī)會平等均等，為一切有勞動能力、創(chuàng)業(yè)能力、發(fā)展能力的勞動者提供金融服務(wù)，使他們擁有平等的社會發(fā)展機(jī)會。為此，金融既要為社會發(fā)展“錦上添花”，支持經(jīng)濟(jì)效益好的領(lǐng)域，也要大力解決社會瓶頸和政府的難點熱點問題，尤其是支持“三農(nóng)”、縣域經(jīng)濟(jì)等融資瓶頸領(lǐng)域的發(fā)展。如美國有9000多家商業(yè)銀行，其中有8000多家都與農(nóng)業(yè)有關(guān)系。[11]這說明美國金融機(jī)構(gòu)也有一種支持社會、支持三農(nóng)的社會責(zé)任。同時，很多國家對非涉農(nóng)的銀行都有最低的涉農(nóng)貸款要求，規(guī)定銀行在信貸業(yè)務(wù)中要有一定比例用于涉農(nóng)貸款，否則就要會到處罰，這個措施很管用。從這個視角看，構(gòu)建弱勢金融體系，既是金融業(yè)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是金融業(yè)支持社會和諧發(fā)展的社會責(zé)任。

2．大力發(fā)展和培育適應(yīng)“三農(nóng)”特點的各類新型農(nóng)村中小型金融機(jī)構(gòu)。在全國范圍內(nèi)調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入政策，鼓勵和引導(dǎo)符合條件的境內(nèi)外金融資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本在農(nóng)村地區(qū)投資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)貸款公司、農(nóng)村資金互助社等多種類型的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，發(fā)揮它們經(jīng)營方式活、管理層次少、運(yùn)行成本低、運(yùn)營效率高等特點，立足農(nóng)村，實行商業(yè)化運(yùn)作，業(yè)務(wù)定位為農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，以切實提高農(nóng)村金融市場的競爭程度和運(yùn)行效率，有效增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力。允許村鎮(zhèn)銀行到城市設(shè)立營業(yè)部籌資并限定到農(nóng)村發(fā)放貸款，提防并減少其對農(nóng)村資金的“虹吸效應(yīng)”。并積極創(chuàng)造條件，鼓勵私有資本、外資和國際組織參股，設(shè)立能夠滿足農(nóng)村民營經(jīng)濟(jì)需要的民營銀行，服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的發(fā)展需要，在發(fā)放自營性貸款的同時，可以承接其他金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)貸和委托業(yè)務(wù)。

3．繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革。從目前情況看，農(nóng)信社改革模式仍過于單一，壟斷經(jīng)營局面沒有改變，絕大多數(shù)農(nóng)信社管理體制和經(jīng)營機(jī)制的實質(zhì)性變化不顯著，“內(nèi)部人控制”問題仍然存在。為此，應(yīng)注重商業(yè)金融與合作金融并重和多元化，允許成立跨行政區(qū)劃的信用社/商業(yè)或合作銀行，一個基層農(nóng)信社可以跨幾個鄉(xiāng)經(jīng)營，也可以讓聯(lián)社/商業(yè)或合作銀行跨幾個縣經(jīng)營；允許盈利的信用社保留在聯(lián)社之外，或自主選擇加入哪個聯(lián)社；允許一個縣有兩個縣聯(lián)社，允許有的縣聯(lián)社/商業(yè)或合作銀行不加入省聯(lián)社，等等。同時，應(yīng)有效協(xié)調(diào)對農(nóng)信社監(jiān)管的問題。堅持市場主導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度及其管理體制改革，充分尊重農(nóng)村信用社股東和法人的自主選擇權(quán)，防止通過行政手段推動農(nóng)村信用社兼并重組，保持農(nóng)村信用社縣(市)法人地位的長期穩(wěn)定，使農(nóng)村信用社真正成為服務(wù)于“三農(nóng)”的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)。

4．拓寬政策性銀行支農(nóng)功能。鑒于“三農(nóng)”的弱勢特征和商業(yè)金融的趨利性，商業(yè)金融不可能成為農(nóng)村金融體系的主體，現(xiàn)階段必須使政策性金融發(fā)揮主導(dǎo)作用，這也是作為彌補(bǔ)市場“失靈”或“缺失”的一種必要手段。但當(dāng)前我國政策性金融機(jī)構(gòu)都出現(xiàn)了商業(yè)化趨勢，這應(yīng)引起我們的反思。為此，應(yīng)逐步將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)重心由目前的農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，從主要提供短期資金轉(zhuǎn)向主要提供中長期農(nóng)業(yè)開發(fā)資金，重點支持周期長、收益低、不適合商業(yè)運(yùn)作條件的農(nóng)村公益事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和扶貧等貸款業(yè)務(wù)。并支持國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行主動參與農(nóng)村金融服務(wù)的意愿和努力，發(fā)揮政策性資金的引導(dǎo)作用。同時，針對政策性金融介于財政和金融兩者之間的特殊性，應(yīng)建立起科學(xué)的績效衡量指標(biāo)體系以及風(fēng)險防范體系。政策性金融存在的理論依據(jù)是市場“失靈”，需要通過財政補(bǔ)貼來支持一些項目和地區(qū)的發(fā)展。但補(bǔ)貼容易導(dǎo)致政策性金融對財政資金的過度依賴，并將虧損歸咎于“政策性業(yè)務(wù)”，導(dǎo)致另一種道德風(fēng)險的出現(xiàn)。因此，通過科學(xué)合理的績效衡量指標(biāo)來引導(dǎo)政策性金融機(jī)構(gòu)的行為具有重要意義。

5．農(nóng)業(yè)銀行要厘清地區(qū)差異化的支農(nóng)思路。我國農(nóng)業(yè)銀行目前的城市化導(dǎo)向和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移不應(yīng)成為其忽視農(nóng)村市場的借口，但應(yīng)完全按照市場化、商業(yè)化方式運(yùn)作，發(fā)揮其支持農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢，主要服務(wù)縣域，增加農(nóng)業(yè)貸款比重，自主地對農(nóng)村有市場、有效益的高端客戶進(jìn)行資金支持，重點支持商業(yè)化程度高、資金需求量大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工項目、農(nóng)村村鎮(zhèn)化和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村資源開發(fā)和旅游開發(fā)項目以及縣域以上工商企業(yè)，還可以對農(nóng)信社、農(nóng)合行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作批發(fā)貸款業(yè)務(wù)，間接地為農(nóng)戶貸款，并可以對非金融組織(如農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織)作批發(fā)貸款業(yè)務(wù)。

6．加快郵政儲蓄資金回流農(nóng)村的步伐。按照商業(yè)化原則，引導(dǎo)郵政儲蓄銀行與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以辦理大額協(xié)議存款的方式將郵政儲蓄資金返還農(nóng)村使用，用于支農(nóng)信貸投放。充分利用郵政儲蓄銀行點多面廣的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，建立符合“三農(nóng)”需求特點的零售業(yè)務(wù)經(jīng)營體系，發(fā)揮其在農(nóng)村地區(qū)的儲蓄、匯兌和支付服務(wù)功能，積極擴(kuò)大小額存單質(zhì)押貸款、小額信用貸款等涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)。通過以上措施，從而在農(nóng)村金融市場引入競爭機(jī)制，打破農(nóng)村信用社單一壟斷的市場格局，從機(jī)制上解決農(nóng)村金融信貸交易權(quán)壟斷、貨幣政策承載主體單一的問題，有效解決當(dāng)前金融服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的嚴(yán)重缺失。

(二)以利益為導(dǎo)向，再造農(nóng)村資金供給和回流機(jī)制

當(dāng)前，我國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡的階段，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，自身高投入、低產(chǎn)出的特征決定了其資金運(yùn)營成本高、風(fēng)險高，效益低的特點。農(nóng)村信貸的比較收益長期低于城市信貸，必然產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，利益驅(qū)動使銀行“貸農(nóng)不如貸工，貸小不如貸大”，并促使機(jī)構(gòu)網(wǎng)點向收益高的地區(qū)轉(zhuǎn)移。突破資金瓶頸、切實解決“三農(nóng)”的融資難題，是新農(nóng)村建設(shè)中必須重視的核心問題。要引導(dǎo)資金回流，最根本的辦法就是解決資金的收益問題。為此，有關(guān)部門應(yīng)抓緊立法，并發(fā)揮政府的行政作用，制定包括財政、稅收、貨幣政策在內(nèi)的一攬子經(jīng)濟(jì)政策和監(jiān)管政策，采取激勵有效、風(fēng)險可控、協(xié)調(diào)配套的扶持措施，以解決無法由市場解決的“公平”問題和“非農(nóng)偏好”，引導(dǎo)資金回流農(nóng)村。

1．盡快制定農(nóng)村金融的相關(guān)法律和有關(guān)實施辦法。建議抓緊制定《農(nóng)村政策金融法》、《農(nóng)業(yè)保險法》、《農(nóng)村合作金融法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》等專門法律，為農(nóng)村金融體系運(yùn)行創(chuàng)造一個良好的制度環(huán)境。應(yīng)針對不同機(jī)構(gòu)的特點設(shè)定不同的存貸比例和直接支農(nóng)貸款比例的下限，并將農(nóng)村地區(qū)一定比例新增存款投放當(dāng)?shù)氐恼咦鳛橐豁楅L期性制度以法律形式確定下來且盡快出臺其實施辦法，監(jiān)管部門應(yīng)將其納入對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核的一項重要內(nèi)容，并加大對“三農(nóng)”業(yè)務(wù)的考核力度，以建立農(nóng)村資金強(qiáng)制回流機(jī)制。可采用商業(yè)銀行直接投入或繳存資金給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)增加其資金實力兩種方式。

2．發(fā)揮政府的行政作用，建立支農(nóng)聯(lián)系制度。政府應(yīng)利用其特殊的職能作用，召集相關(guān)部門、單位建立支農(nóng)聯(lián)系制度，及時通報各方面有關(guān)政策、支農(nóng)信息、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況、難點問題等，共同研討，使各部門的支農(nóng)政策和措施相協(xié)調(diào)，使金融服務(wù)與各項支農(nóng)政策相對接，使支農(nóng)資金使用效率更高，做到有重點、有目標(biāo)、有實效地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3．建立財政資金配套機(jī)制，完善財政轉(zhuǎn)移支付手段。財政部門應(yīng)將現(xiàn)有的財政支農(nóng)資金劃一部分作為貸款貼息資金、擔(dān)保基金、支農(nóng)風(fēng)險基金，通過對農(nóng)戶貸款進(jìn)行貼息等來加以扶持，撬動商業(yè)金融對“三農(nóng)”信貸介入。對因信貸支農(nóng)需要而必須保留的虧損金融網(wǎng)點給以財政支持政策，對政策性原因造成的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)呆壞賬，可由中央和地方財政聯(lián)手打包處置或組建專門的資產(chǎn)管理公司剝離和處置。由政府出資設(shè)立專項風(fēng)險補(bǔ)償基金，幫助農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)沖銷壞賬或彌補(bǔ)虧損。

4．給予稅收減免和優(yōu)惠。稅務(wù)部門應(yīng)對所有金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款實行免征營業(yè)稅、減征所得稅的優(yōu)惠政策，對其經(jīng)營性收入、貸款損失核銷、抵貸物資處置給予必要的稅收優(yōu)惠，扶持其改善經(jīng)營，提高效益，增強(qiáng)其防范金融風(fēng)險的能力和支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資能力，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營。

5．實行區(qū)別對待的貨幣政策。在當(dāng)前落實從緊貨幣政策的過程中，中央銀行應(yīng)按照“有保有壓、區(qū)別對待”的原則，給予涉農(nóng)貸款機(jī)構(gòu)再貸款、再貼現(xiàn)、金融市場資金拆借等資格優(yōu)先、利率優(yōu)惠等貨幣政策，對“三農(nóng)”信貸投入大的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實行較低的存款準(zhǔn)備金率和差別利率政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，適當(dāng)控制非農(nóng)貸款，促進(jìn)商業(yè)銀行拓展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。首先，中央銀行要根據(jù)實際情況，加大支農(nóng)再貸款額度調(diào)劑力度，將支農(nóng)再貸款集中用于春耕生產(chǎn)不足的地區(qū)，并進(jìn)一步完善支農(nóng)再貸款的投向監(jiān)督和使用效果考核，切實發(fā)揮其杠桿作用，引導(dǎo)農(nóng)村信用社擴(kuò)大支農(nóng)信貸投放，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，合理確定支農(nóng)再貸款的期限、額度和發(fā)放時機(jī)。其次，中央銀行要強(qiáng)化存款準(zhǔn)備金政策的正向激勵作用，對涉農(nóng)貸款比例較高的農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行，繼續(xù)執(zhí)行比一般商業(yè)銀行低的存款準(zhǔn)備金率，對已辦理特種存款，同時涉農(nóng)貸款比例較高、支持春耕資金不足的農(nóng)村信用社，可根據(jù)其增加支農(nóng)信貸投放的合理資金需求，提前支取特種存款，并按其實際持有期限對應(yīng)的特種存款利率標(biāo)準(zhǔn)計付利息，以增加春耕旺季信貸資金來源。再次，央行要充分發(fā)揮再貼現(xiàn)工具的結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)簽發(fā)、持有的票據(jù)和農(nóng)副產(chǎn)品收購、儲運(yùn)、加工、銷售環(huán)節(jié)的票據(jù)，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先予以貼現(xiàn)，人民銀行要優(yōu)先辦理再貼現(xiàn)，支持金融機(jī)構(gòu)加大對“三農(nóng)”和涉農(nóng)行業(yè)、企業(yè)的資金投入。最后，對涉農(nóng)貸款投放比例較高的農(nóng)村信用社，支持其優(yōu)先進(jìn)入銀行間同業(yè)拆借市場，擴(kuò)大支農(nóng)信貸資金來源。

6．實行分類監(jiān)管政策。銀監(jiān)部門對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)桿下實行分類監(jiān)管，以提高監(jiān)管有效性，如在資本充足率監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)確定等方面都應(yīng)考慮農(nóng)村金融的實際，實行較低的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)與其他商業(yè)銀行采取同一標(biāo)準(zhǔn)，并在監(jiān)管費(fèi)收取政策上也應(yīng)將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行相區(qū)別。從而形成資金支農(nóng)的政策合力，以利益驅(qū)動為導(dǎo)向，引導(dǎo)金融資金向縣域經(jīng)濟(jì)傾斜，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的造血功能，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

(三)以疏通為導(dǎo)向，規(guī)范引導(dǎo)民間金融和小額信貸組織健康發(fā)展

從某種意義上說，農(nóng)村民間融資發(fā)展是農(nóng)村金融抑制下的誘致性變遷，建立在社會關(guān)系基礎(chǔ)上的我國農(nóng)村民間金融其實是一項有效的制度安排，存在其內(nèi)在合理性和必然性，更重要的是其對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來說是內(nèi)生性的，在農(nóng)村金融體系中發(fā)揮著不可替代的作用。只有當(dāng)正規(guī)金融體系發(fā)展到相當(dāng)程度、金融抑制被充分解除之后，非正規(guī)金融活動才會縮小到無足輕重的程度。因此，有必要放松對民間金融的政策限制和金融管制，允許有組織的民間借貸在一定的法律框架內(nèi)開展融資服務(wù)。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，民間貸款組織是推動民間融資公開化的制度性安排。實踐亦證明，在農(nóng)村地區(qū)存在民間融資滋生土壤的情況下，對處于灰色地帶的民間融資一味地禁止、打壓不會產(chǎn)生很好的效果。對民間融資應(yīng)從立法正名、政府定位、規(guī)范管理、監(jiān)測監(jiān)督、市場競爭等方面采取一攬子制度安排，逐步使農(nóng)村民間融資成為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村資金市場的有機(jī)組成部分。當(dāng)前要盡快制定《民間金融法》或《民間貸款組織法》，從法律的角度予以正名，給其以合法地位，加強(qiáng)民間借貸的法律規(guī)范和保護(hù)，改善農(nóng)村金融領(lǐng)域中二元結(jié)構(gòu)的緊張與對立，讓民間金融“浮出水面”。并把非正式金融、正式金融和準(zhǔn)正式金融并列看作金融市場、金融秩序和金融系統(tǒng)的重要組成部分，為培育民間金融發(fā)展提供一個良好的制度環(huán)境和市場環(huán)境。另外，在市場化導(dǎo)向下，大銀行撤出農(nóng)村是必然的，關(guān)鍵是大銀行撤走后要有新機(jī)構(gòu)進(jìn)來，其途徑就是放開小額信貸業(yè)務(wù)和小額信貸機(jī)構(gòu)。[12]在這方面，孟加拉國的經(jīng)驗值得我們借鑒。小額信貸可以由專門的小額信貸組織來做，也可以由大銀行或股份制銀行經(jīng)營。但相比之下，由前者經(jīng)營更合適。中國地域遼闊，各地情況不同，但“一方水土養(yǎng)一方人”，小額信貸組織完全可以在各地生存發(fā)展，并成為資金回流農(nóng)村的一個載體。例如，可以由大銀行對小額信貸組織發(fā)放貸款，然后再由后者向農(nóng)戶發(fā)放小額貸款。就是說，大銀行可以充當(dāng)貸款批發(fā)商，小額信貸組織則充當(dāng)貸款的零售商。但從目前的情況看，發(fā)展小額信貸組織困難還比較多，關(guān)鍵在于一些問題沒有很好解決。一是政策問題，目前我國規(guī)定成立村鎮(zhèn)銀行必須有大銀行參股20%，對于純民間的村鎮(zhèn)銀行和小額貸款機(jī)構(gòu)，還限制得較死。建議對于小額信貸組織應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)而不應(yīng)主導(dǎo)其發(fā)展，應(yīng)當(dāng)給民間的小額信貸組織松綁。二是對風(fēng)險的認(rèn)識問題。我國管理層對發(fā)展小額信貸組織存在一種擔(dān)憂，即擔(dān)心其會演變成基金會，從而重蹈農(nóng)村合作基金會的覆轍。但只要是真正的私人民間性質(zhì)的金融組織，就不會重走農(nóng)村合作基金會的老路。三是利率問題，在利率市場化的大背景下，如果小額信貸組織從大銀行批發(fā)借款然后再對農(nóng)戶發(fā)放小額貸款，必然會使農(nóng)戶借到的貸款利率上升，加之農(nóng)戶貸款風(fēng)險較大，其利率也必然相對較高，使本來就不富裕的農(nóng)民增加利息負(fù)擔(dān)。這就需要政府給予必要的政策扶持，例如可以通過減免金融組織的營業(yè)稅、所得稅，或者對農(nóng)戶貸款進(jìn)行貼息等來加以扶持，在對小額信貸組織的監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)同一般商業(yè)銀行有所區(qū)別等。同時，國家應(yīng)針對小額貸款發(fā)展的實際情況，盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，給予小額信貸機(jī)構(gòu)以合法地位，尤其是應(yīng)盡快廢除原有不合理的“只貸不存”規(guī)定，逐步放寬對小額貸款機(jī)構(gòu)的種種不合適限制，配套相關(guān)政策措施，最終允許它們吸收存款，以擴(kuò)大其資金來源。

(四)以創(chuàng)新為導(dǎo)向，改革完善現(xiàn)行農(nóng)村信貸管理體制

1．制定合理的信貸激勵約束機(jī)制。在建立和完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險控制制度的基礎(chǔ)上，適當(dāng)下放基層行社信貸審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，簡化信貸手續(xù)，加大涉農(nóng)信貸支持范疇，建立科學(xué)、合理，符合新農(nóng)村建設(shè)要求的授權(quán)授信機(jī)制。改進(jìn)信貸責(zé)任追究制度，將信貸員的權(quán)、責(zé)、利緊密掛鉤，對信貸風(fēng)險按“市場風(fēng)險與責(zé)任風(fēng)險”區(qū)別對待，建立有效管理下的信貸免責(zé)機(jī)制，激發(fā)信貸員培植和挖掘新的涉農(nóng)客戶資源。

2．建立科學(xué)的以溢價覆蓋貸款風(fēng)險的貸款利率定價機(jī)制，輔以政府必要的政策扶持。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)營風(fēng)險大、周期長、盈利水平低、生產(chǎn)分散等特點，農(nóng)村金融的交易成本和資金的使用成本都比較高，實施嚴(yán)格的利率管制特別不利于農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，是競爭性農(nóng)村金融市場建設(shè)的桎梏。要抓緊研究降低農(nóng)村金融抑制程度的措施，通過溢價覆蓋貸款風(fēng)險，吸引資金流向或留在農(nóng)村，增強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)財務(wù)可持續(xù)性，配合我國利率市場化的整體推進(jìn)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要建立健全貸款定價機(jī)制，正確運(yùn)用利率覆蓋貸款風(fēng)險，利用利率杠桿增強(qiáng)其發(fā)放“三農(nóng)”貸款的內(nèi)在動力。實行貸款利率定價分級授權(quán)制度，法人機(jī)構(gòu)應(yīng)對分支機(jī)構(gòu)貸款權(quán)限和利率浮動范圍一并授權(quán)。分支機(jī)構(gòu)應(yīng)在法規(guī)和政策允許范圍內(nèi)，根據(jù)貸款利率授權(quán)，綜合考慮借款人信用等級、貸款金額、貸款期限、資金及管理成本、風(fēng)險水平、資本回報要求以及當(dāng)?shù)厥袌隼仕降纫蛩兀诟訁^(qū)間內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)授權(quán)或自主確定貸款利率。農(nóng)村信用社要靈活運(yùn)用貸款利率浮動政策、按照市場化定價原則合理確定利率水平，提高對“三農(nóng)”貸款的積極性。但以溢價覆蓋貸款風(fēng)險必然會使農(nóng)戶借到的貸款利率相對較高，使本來就不富裕的農(nóng)民增加利息負(fù)擔(dān)，如上所述，政府為此應(yīng)當(dāng)給予必要的政策扶持，例如可以通過減免金融組織的營業(yè)稅、所得稅，或者對農(nóng)戶貸款進(jìn)行貼息等來加以扶持。

3．提高小額農(nóng)貸額度。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及借款人生產(chǎn)經(jīng)營狀況、償債能力、收入水平和信用狀況，因地制宜地確定農(nóng)村小額貸款額度。原則上，對農(nóng)村小額信用貸款額度，發(fā)達(dá)地區(qū)可提高到10萬-30萬元，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可提高到1萬-5萬元，其他地區(qū)在此范圍內(nèi)視情況而定；聯(lián)保貸款額度視借款人實際風(fēng)險狀況，可在信用貸款額度基礎(chǔ)上適度提高。對個別生產(chǎn)規(guī)模大、經(jīng)營效益佳、信用記錄好、資金需求量大的農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)，在報經(jīng)上級管理部門備案后可再適當(dāng)調(diào)高貸款額度。

4．合理確定小額貸款期限。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)特點、貸款項目生產(chǎn)周期、農(nóng)民銷售農(nóng)副產(chǎn)品的時間和綜合還款能力等，靈活確定小額貸款期限。禁止人為縮短貸款期限，堅決打破“春放秋收冬不貸”和不科學(xué)的貸款不跨年的傳統(tǒng)做法。允許傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小額貸款跨年度使用，要充分考慮借款人的實際需要和災(zāi)害等帶來的客觀影響，個別貸款期限可視情況延長。對用于溫室種養(yǎng)、林果種植、茶園改造、特種水產(chǎn)(畜)養(yǎng)殖等生產(chǎn)經(jīng)營周期較長或災(zāi)害修復(fù)期較長的貸款，期限可延長至3年。消費(fèi)貸款的期限可根據(jù)消費(fèi)種類、借款人綜合還款能力、貸款風(fēng)險等因素由借貸雙方協(xié)商確定。對確因自然災(zāi)害和疫病等不可抗力導(dǎo)致貸款到期無法償還的，在風(fēng)險可控的前提下可予以合理展期。大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，推動“公司+農(nóng)戶”的生產(chǎn)銷售模式，從根本上解決農(nóng)戶在收獲季節(jié)不得不被迫接受低價格的農(nóng)副產(chǎn)品收購行為。

5．創(chuàng)新貸款抵押擔(dān)保方式。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極探索動產(chǎn)抵押、權(quán)利質(zhì)押等有效擔(dān)保方式，進(jìn)一步發(fā)掘符合農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特點的抵押物。對抵押擔(dān)保物不足，但符合一定條件的農(nóng)村企業(yè)，可審慎發(fā)放信用貸款或幾家小企業(yè)相互聯(lián)保發(fā)放聯(lián)保貸款。當(dāng)前，應(yīng)擴(kuò)大涉農(nóng)貸款抵押物范疇，允許耕地、林地等集體所有的土地使用權(quán)抵押，根據(jù)我國農(nóng)村實情，借鑒國際經(jīng)驗，嘗試將集體土地使用權(quán)、動產(chǎn)抵押等概念引入法律和信貸實踐中，對于農(nóng)民的土地使用權(quán)和房屋住宅，建議采取發(fā)證確權(quán)等有效方式，促使農(nóng)民手中的資源能夠轉(zhuǎn)發(fā)為金融部門認(rèn)可的、可流轉(zhuǎn)的信用手段，積極探索農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)采用房產(chǎn)、土地承包權(quán)、宅基地、林權(quán)質(zhì)押、無形資產(chǎn)、應(yīng)收賬款、在建工程、訂單、倉單質(zhì)押等多種抵押形式。

6．創(chuàng)新信貸品種。探索以工哺農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)的新型信貸模式，鼓勵引進(jìn)國外農(nóng)村金融中的專門為農(nóng)業(yè)設(shè)計的金融品種，以滿足農(nóng)村金融的需要。嘗試改變以抵押擔(dān)保為前提的信貸管理方式，大力推行收入為第一還款來源的信貸模式；在完善農(nóng)戶小額信用貸款管理的同時，借鑒孟加拉國“鄉(xiāng)村銀行”模式，大力推廣農(nóng)戶聯(lián)保協(xié)議貸款，提高小額農(nóng)貸覆蓋面；積極開展農(nóng)村住房、醫(yī)療、教育、耐用消費(fèi)品等消費(fèi)信貸，開辦大額農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社貸款、林業(yè)長期貸款、果木業(yè)長期貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款、勞務(wù)貸款，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款、農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急貸款等，打通資金供給與需求的連接渠道，真正將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的信貸愿望轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的信貸需求，將滯留于金融機(jī)構(gòu)的閑置資金轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的信貸投放。

7．加強(qiáng)宣傳和政策引導(dǎo)。針對農(nóng)戶不愿強(qiáng)弱聯(lián)合的心態(tài)，政府應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)戶的社會主義道德觀的培育，特別是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮黨員、干部的帶頭、模范作用，不斷增強(qiáng)農(nóng)戶的社會責(zé)任感，通過建立良好的鄉(xiāng)規(guī)、民約引導(dǎo)培育農(nóng)戶的公德意識，形成“富幫貧”的良好社會風(fēng)尚。

(五)以補(bǔ)償為導(dǎo)向，建立并完善農(nóng)村金融風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)村金融保障體系

1．完善擔(dān)保體系。盡快成立由政府出資或由政府支持的縣域信用擔(dān)保中心，發(fā)揮集政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保于一身、融中小企業(yè)擔(dān)保與農(nóng)業(yè)擔(dān)保于一體的綜合擔(dān)保職能作用，以有效解決“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)融資擔(dān)保難問題，降低信貸支農(nóng)風(fēng)險。當(dāng)前，應(yīng)由國家出資設(shè)立農(nóng)村開發(fā)信貸擔(dān)保公司，對區(qū)域內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)項目開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型農(nóng)村建設(shè)項目等提供擔(dān)保服務(wù)，或建立農(nóng)戶和農(nóng)村小型企業(yè)融資擔(dān)保基金，歸集社區(qū)資金、農(nóng)村個體私營企業(yè)資金、農(nóng)戶資金，彌補(bǔ)農(nóng)戶聯(lián)保的不足。

2．完善農(nóng)村保險服務(wù)體系。保險業(yè)作為一種市場化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制、市場化的社會互助機(jī)制和市場化的管理機(jī)制，在本質(zhì)上是與社會主義市場運(yùn)行機(jī)制相一致的。當(dāng)前，有必要拓寬農(nóng)業(yè)風(fēng)險的分擔(dān)渠道，建立多元化的農(nóng)業(yè)保險投保模式，完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，以突破農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政策支持，將農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。要積極借鑒國際農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計管理技術(shù)，從財政補(bǔ)貼、定價原則、風(fēng)險補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移等多方面，加大我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險要素市場的支持，提高可持續(xù)發(fā)展的傳承能力。當(dāng)前，保監(jiān)部門和銀監(jiān)部門應(yīng)溝通協(xié)調(diào)，探索生豬保險與農(nóng)村小額信貸相結(jié)合的新模式，幫助養(yǎng)殖戶解決養(yǎng)豬貸款難問題。目前值得探討和嘗試的農(nóng)業(yè)保險模式有：一是在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)較好的地區(qū)，盡快組建不以營利為目標(biāo)的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司；二是在地方財力允許的情況下，嘗試設(shè)立由地方財政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險公司；三是設(shè)立農(nóng)業(yè)相互保險公司；四是與地方政府簽訂協(xié)議，由商業(yè)保險公司代辦農(nóng)業(yè)險；五是繼續(xù)引進(jìn)像法國安盟保險那樣經(jīng)營農(nóng)業(yè)險的外資或合資保險公司，等等。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)商業(yè)養(yǎng)老保險和健康保險，支持相關(guān)保險機(jī)構(gòu)投資醫(yī)療機(jī)構(gòu)，探索保險機(jī)構(gòu)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理的有效方式。

3．盡快建立支農(nóng)貸款保險機(jī)制，開發(fā)農(nóng)業(yè)貸款補(bǔ)償保險品種。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性、風(fēng)險較大的特點，為解決農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險大的問題，應(yīng)當(dāng)盡快建立適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，組建農(nóng)業(yè)保險和再保險機(jī)構(gòu)，為銀行防范信貸風(fēng)險設(shè)置一條保障線，增加銀行持續(xù)增加農(nóng)業(yè)信貸投入的積極性。保險公司應(yīng)創(chuàng)新險種，或由農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、保險公司協(xié)商具體保險條款，在農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)貸款的同時，向保險公司投保，解除金融機(jī)構(gòu)貸款的后顧之憂，既拓寬了保險業(yè)務(wù)，又可滿足農(nóng)民的資金需求，實現(xiàn)三方共贏。這亦可在某種程度上緩解我國金融結(jié)構(gòu)最大的問題——期限不匹配問題，就是主要依靠銀行的短期資金來支持長期的投資。

4．發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨。建議在規(guī)范發(fā)展原有農(nóng)產(chǎn)品交易品種的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品期貨品種，盡快取消部分行業(yè)資金的準(zhǔn)入限制和投資者準(zhǔn)入限制，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)利用期貨市場規(guī)避市場風(fēng)險。同時，建議國家在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)中，擴(kuò)大期貨市場信息的傳播，積極引導(dǎo)農(nóng)民獲取農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨與期貨兩個市場的信息，形成現(xiàn)、期貨一體化的信息服務(wù)體系。

5．完善相應(yīng)配套體系建設(shè)。如農(nóng)村財產(chǎn)制度安排的相關(guān)法律保障問題，農(nóng)村資金互助會管理與2007年7月1日起開始實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》接軌問題，人民銀行對新設(shè)立的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的賬戶開戶、資金清算、發(fā)行庫存取款、信貸登記咨詢、征信管理等系統(tǒng)接入管理問題等。

(六)以需求為導(dǎo)向，重塑農(nóng)村金融服務(wù)體系

當(dāng)前，鼓勵農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活需要，進(jìn)行交易工具和業(yè)務(wù)品種創(chuàng)新是逐步提升農(nóng)村金融服務(wù)功能和金融機(jī)構(gòu)自身效益的必要途徑。

1．?dāng)U大服務(wù)領(lǐng)域。要基于解決農(nóng)村信貸融資需求的視角，把資本市場、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場、農(nóng)業(yè)保險市場、農(nóng)業(yè)信貸市場、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評估市場、產(chǎn)權(quán)交易等相關(guān)市場有機(jī)地連接起來，發(fā)展農(nóng)村的投資基金和信托業(yè)、金融租賃業(yè)等，使之成為一個完整的鏈條，有效解決政策性小額信貸的可持續(xù)發(fā)展問題以及農(nóng)村政策性小額信貸目標(biāo)客戶達(dá)到率低的問題，切實改進(jìn)服務(wù)手段，提高服務(wù)效率。

2．完善結(jié)算體系。要加快改進(jìn)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，完善結(jié)算工具，為農(nóng)村信用社加入人民銀行的大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)和支票影像交換系統(tǒng)積極創(chuàng)造條件， 推進(jìn)資金清算系統(tǒng)建設(shè)，盡快解決農(nóng)村信用社資金匯劃難、異地存取款難等問題。嘗試將農(nóng)信社銀行卡功能升級，與農(nóng)戶授信有機(jī)結(jié)合起來，逐步把借記卡升級為貸記卡，實現(xiàn)一次授信、分次使用、循環(huán)放貸。有關(guān)部門要對農(nóng)民工特色銀行卡實施優(yōu)惠政策，降低農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民工多用卡。要積極探索發(fā)展符合農(nóng)民使用特點和習(xí)慣的電子銀行業(yè)務(wù)，為“三農(nóng)”發(fā)展提供安全、便捷、高效的金融服務(wù)。

3．健全農(nóng)村多元化的農(nóng)業(yè)投融資體系。我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要盡快擺脫傳統(tǒng)模式的束縛，朝著“高資金積累-高投入-高產(chǎn)出”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式發(fā)展，如果僅僅依靠農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的自身資金積累、國家財政支持及金融機(jī)構(gòu)信貸投入的話，根本無法解決目前新農(nóng)村建設(shè)對資金需求的多樣化與農(nóng)村融資渠道單一的矛盾，必須建立一個以農(nóng)民個人投資為主體，國家財政投資為引導(dǎo)，信貸資金為支持，外資和證券市場資金等各類資金為補(bǔ)充的多元化的農(nóng)業(yè)融投資體制。加快培育和借助于農(nóng)業(yè)資本市場，通過發(fā)行股票、債券以及創(chuàng)新多種金融衍生產(chǎn)品來籌集新農(nóng)村建設(shè)資金，充分利用資本市場深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。當(dāng)前應(yīng)制定一些傾斜性的優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)進(jìn)入證券市場，為企業(yè)債券、股票的發(fā)行和基金的運(yùn)作創(chuàng)造良好的環(huán)境，充分發(fā)揮股票、債券等金融工具直接在證券市場為涉農(nóng)公司融通資金的作用，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展提供持久發(fā)展的動力。

(七)以誠信為導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

1．完善相關(guān)立法制度。要通過立法，確立金融生態(tài)建設(shè)的法律地位和各級政府及相關(guān)部門的職責(zé)和義務(wù)，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)地位，努力建設(shè)“誠信政府”。建議盡快出臺《征信法》、《強(qiáng)制執(zhí)行法》、《中小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》等法律法規(guī)，抓緊修訂《破產(chǎn)法》、《刑法》、《民法》和《擔(dān)保法》等法律，切實貫徹落實《物權(quán)法》，改進(jìn)上述法律關(guān)于破產(chǎn)清算、貸款欺詐和擔(dān)保抵押物等的規(guī)定，完善會計準(zhǔn)則，建立企業(yè)財務(wù)預(yù)算硬約束，明確債權(quán)人和債務(wù)人的權(quán)利與義務(wù)，化解長期困擾中國銀行界的一個巨大風(fēng)險——銀行能從那些向其舉債的經(jīng)營不善企業(yè)收回貸款，為金融改革和維護(hù)金融債權(quán)營造良好的生態(tài)環(huán)境和法律支持。

2．加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)。盡快建立包括覆蓋所有農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的征信體系和信貸登記系統(tǒng)，運(yùn)用信息技術(shù)手段，準(zhǔn)確記錄和保存各類客戶的經(jīng)濟(jì)狀況、收入來源、違約責(zé)任、信貸記錄等重要數(shù)據(jù)，通過準(zhǔn)確識別貸款人身份，改善農(nóng)村信用缺失和借貸雙方信息不對稱的狀況，幫助農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確判斷信貸風(fēng)險，提高信貸資金投放效率，為農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)提供信用支持，緩解農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶貸款難問題。建立定性和定量指標(biāo)的區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境評價體系，進(jìn)行實時監(jiān)測、科學(xué)評價，金融業(yè)要配合社會相關(guān)部門加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)誠信教育和金融知識、金融法律的宣傳、普及工作，以增強(qiáng)群眾的金融意識，大力宣講孟加拉尤努斯模式“窮人的信用”的經(jīng)濟(jì)意義和社會價值，建立守信激勵機(jī)制和失信懲戒機(jī)制，開展“文明信用工程”建設(shè)，加大對金融生態(tài)環(huán)境好的地區(qū)和守信者的授權(quán)授信。

3．優(yōu)化農(nóng)村金融司法環(huán)境。司法部門要降低金融債權(quán)案件的訴訟費(fèi)用，加強(qiáng)對金融案件的審判執(zhí)行力度，提高金融糾紛案件的審結(jié)和執(zhí)結(jié)率，保證金融債權(quán)得到公平清償，嚴(yán)厲打擊惡意拖欠和逃廢債行為。可組建獨立于地方的專業(yè)司法機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)勝訴貸款的執(zhí)行難問題，排除有關(guān)方面不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，有效維護(hù)金融債權(quán)，為改善區(qū)域金融生態(tài)營造良好的司法環(huán)境。

4．規(guī)范中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作。要按市場原則建立健全中介服務(wù)準(zhǔn)入和退出法規(guī)，實行嚴(yán)格的審批制度，使其與有關(guān)行政部門徹底脫鉤，防止因部門利益而產(chǎn)生中介壟斷。大力培育一批民間中介機(jī)構(gòu)，通過相互競爭降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提高服務(wù)水平。加快市場化運(yùn)作的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、評估機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，努力提升專業(yè)化服務(wù)水平和誠信水平，規(guī)范信息披露制度，增強(qiáng)金融部門信貸支農(nóng)的信心。

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