教育捐贈：農村義務教育融資新途徑的探討

摘 要：費改稅后，農村義務教育的提供成為縣鄉財政的直接困難。本文討論了義務教育融資的幾種方式，即中央政府和地方政府共享、PPP模式和私人提供公共產品，引出捐贈對于農村義務教育的重要性，并通過捐贈模型分析了捐贈的福利效應，最后提出了政府促進捐贈的政策建議。

關鍵詞：義務教育；公共產品；捐贈

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031(2008)03－0058－05

一、引言

費改稅的全面展開，一方面減輕了農民負擔；另一方面也加劇了基層財政困難。理論界據此不僅研究了農村公共產品的供給等，而且還就如何解決縣鄉財政困難進行了深入探討。其實，這兩個問題是共生的，縣鄉財政困難解決了，農村公共產品的供給自然也就解決了，也就是說農村教育、醫療等公共產品的提供可能要依賴縣鄉財政問題的解決，而縣鄉財政困難解決的根本途徑在于省以下財政管理體制的改革，然而，財政管理體制的改革并非朝夕之事。那么，在縣鄉財政困難解決之前(注：即使縣鄉財政困難解決了，由于中國地區經濟發展的不平衡也會導致義務教育產品的地區公平性。因此，縣鄉政府作為義務教育的投資主體并不適合。)，是否存在農村公共產品可持續提供的可能？尤其是農村義務教育的提供。根據內生經濟增長理論，知識積累是世界范圍的經濟增長的核心因素，同時有證據表明不同國家和地區間的收入差異來源于人力資本的差異。而人力資本的積累離不開教育，教育不僅是人力資本積累的源泉，也是縮小收入分配差距的重要手段。很多國家的經驗表明，農村義務教育的提供主要依賴于上級甚至是中央政府的轉移支付。然而，我國的轉移支付制度還不完善，轉移支付資金缺乏有效的監督進而導致使用效率低下。本文著重考察農村義務教育如何在政府間轉移支付制度還不健全的情況下有效運轉，即從私人提供公共產品的角度入手進行這方面的嘗試，試圖探討在當前時期，如何通過公共產品的私人提供來解決農村義務教育融資的問題。

二、農村義務教育的融資方式

教育作為一種特殊的產品，其性質從來都是有爭議的，但是，關于教育的融資，目前，一個基本共識就是政府必須介入。實踐中，農村義務教育的融資方式有以下多種方式。

(一)中央政府和地方政府共同負擔

在美國，公共初等和中等教育主要是州和地方政府的責任。聯邦政府只承擔初等和中等教育總成本的6％左右，而對公立學校的支出占到州和地方政府預算的40％，這也是州和地方政府的一個最大的單項支出。

人們往往認為，由公共部門提供教育可以惠及全社會，并且是公平和具有效率的。但事實卻并非如此。弗里德曼提出的教育券制度有助于緩解公立學校系統辦學質量和效率低下的問題。教育券制度在政府資助教育的時候，不再給學校撥款，而是直接給學生發放教育憑證，學生拿著這教育憑證去上學，然后學校再用憑證從政府那里換錢。教育券制度主要是針對基礎教育的，目前，這種制度在現實中很難有更廣闊的可操作性，對于教育券實施的阻力還普遍存在。

在我國，一直沿用的是20世紀80年代形成的“地方負責，分級管理”的教育投資體制，即基礎教育由地方管理，高等教育由中央與地方兩級管理。與此相適應，基礎教育經費由地方負擔和籌集，中央只給予少量專項補助。這一現狀在費改稅后有所改變。隨著費改稅的進行，基層政府的收入驟減，農村義務教育不得不大量依賴上級政府的轉移支付。教育分權面臨的一個關鍵問題是，應該怎樣在各省級政府、省級政府之內、各城市、各社區或各學校之間分配中央政府的教育資源。一般來說，有兩種分配方法：一是中央與各省進行雙邊談判，其中幾乎沒有透明的規定；二是根據公式進行分配。然而，我國的轉移支付制度還處于過渡階段，省級以下政府之間的分稅制財政體制還不完善，各級地方政府采取收入層層“向上位移”而基本事權卻保持不變或“向下位移”的不合理現象，導致縣鄉一級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種情況下，無法通過精確的公式來確定基層政府應該從上級政府甚至中央政府取得多少教育資金才是最有效的，因此，單純依賴上級政府的轉移支付并不能保證農村義務教育的有效提供。

從2006年起，今后五年內我國國家財政對義務教育的經費投入將累計增加2182億元，把農村義務教育“全面納入國家財政保障范圍，逐步建立中央和地方分擔的農村義務教育經費保障機制”。這一政策導向將改變以往農村義務教育主要由實力薄弱的縣鄉財政“埋單”的狀況，更好地保障義務教育的經費來源。然而，中央財政對義務教育的投入主要是免除中小學生學雜費，即使如此，縣鄉中小學校的教師工資、教學設備等仍然是縣鄉基層財政的“負擔”。而這種“負擔”在費改稅后更為凸現，僅僅依靠中央政府的撥款來推動義務教育的進行，其可持續性可能會受到阻礙。

(二)PPP模式

PPP模式(public private partnership，譯為公私合伙企業模式)是20世紀90年代在英國興起并在西方國家廣為流傳的一種公共產品提供的新型模式。其實質是公共部門根據社會對公共產品的需求，提出建設項目，通過法定的招標和投標程序確立合作的伙伴——私人部門。那么私人部門承擔什么責任呢？私人部門負責項目的涉及、建設、運營和維修，也就是說是私人部門主要進行公共產品的生產并通過公共部門的付費來獲得成本的補償。近年來，世界各國都在公共產品領域實踐著PPP模式，這一模式也證明了它的優越性——政企分開、效率與公平的相結合等。PPP模式教育領域的運用也引起了國內學者的關注。[1]

這一模式在目前我國的農村義務教育領域是否可行？我們可以看到，PPP模式同樣需要政府付費，它能夠實現在政府付費的前提下提高公共產品提供的效率。目前，PPP模式在教育領域的實踐主要集中在高等教育領域。其根本原因在于大多數的高等學校其資金來源于中央政府或省級政府的直接撥款，不需要其他政府的轉移支付，這反映了各級政府對于高等教育比初等甚至農村義務教育有更為強烈的支出偏好。對于農村義務教育，當基層政府不能按照契約進行付費的話，就會有兩種結果：一是公共產品的提供受到阻礙，另一種是完全通過上級政府的轉移支付進行農村義務教育的付費，這樣，又回到中央政府和地方政府共同負擔教育經費的困境當中。因此，這種公私合伙企業模式并不能緩解基層政府的財政壓力，也不利于政府的預算管理體制的改革(注：當沒有足夠的財政收入進行教育經費的籌措時，基層政府會依賴預算外收入甚至制度外收入，而這些恰恰是與預算的歸一性背離，因此，不符合整個預算管理體制改革的要求。)。農村教育的經費籌措必須另辟蹊徑。

(三)私人提供公共產品

私人提供公共產品似乎與公共產品的性質不符合。然而，私人提供公共產品的實踐很早就已經出現了。近年來，興起的實驗經濟學對于公共產品提供的研究也加深了人們對于私人提供公共產品的理解。私人提供公共產品分為兩種情況：一是私人(市場)提供公共產品，通過收費彌補公共產品的成本，例如科斯在其1974年發表的《經濟學中的燈塔》中所提到的私人建造燈塔的例子，這種方式和PPP模式有一些類似性；二是私人免費地提供公共產品，例如捐贈希望工程。本文所分析的農村農村義務教育的籌資主要是指第二種方式。

近年來，關于捐贈對于經濟發展以及緩解社會收入分配差距出現了很多研究。捐贈根源于人們的部分利他主義，而利他主義又與“社會相互作用”的存在這一事實相聯系。利他主義的真正實質在于，它是人們利用自己有限的資源來“生產”諸如受人尊重這類“個人的社會價值”的方式。[2]Andreoni建立了基于利他主義的私人提供公共產品的理論模型。[3]捐贈的經驗研究可能會給實踐帶來一種新的思路。Clotfelter、Steinberg等人的經驗研究表明，現實中，政府支出對捐贈的擠出效應遠不是完全的，而只是部分的擠出。[4][5]Bruner的經驗分析表明，社會收入分配越不公平，捐贈數額就會增加，因而收入再分配對捐贈也不是中性的。[6]

教育捐贈是世界各國籌集教育經費的重要方式之一，表1是2004年美國慈善捐贈資金流向。可以看出，教育機構是捐贈資金的主要接受單位，當然，這一現象與美國的捐贈傳統有很大關系。在中國，捐贈則主要用于賑災、扶貧等方面，尤其是在一些突發性災難，例如洪災、“非典”發生的時候，我國捐贈出現急劇增長。[7]中國的教育捐贈目前處于起步階段，一方面，捐贈規模小，方式不規范，而且捐贈對象主要傾向于高等教育 ；另一方面，政策法規不配套，缺乏有效的激勵機制。

表1 2004年美國慈善捐贈資金流向

(單位：10億美元)

資料來源：曹洪彬．我國捐贈的公共經濟學分析[C]．廈門大學博士論文，2006.

三、教育捐贈模型分析

私人提供公共產品的實踐越來越多，但是關于捐贈對于公共產品的數量的影響以及捐贈帶來的福利效應的分析還比較少。Hochman和Rodgers最早認識到捐贈與公共產品的聯系，[8][9]此后，Arrow對此進行了深入探討；[10] Becker在社會相互作用理論中，建立了利他主義的捐贈行為的正式模型，從而成為捐贈與公共產品文獻的經典模型。捐贈到底是因利己主義還是利他主義引起？利他是完全的還是部分的？建立在完全的利他主義基礎上的捐贈模型分析了公共產品的提供，從而得出一個結論就是稅收對捐贈的完全擠出，也就是說稅收優惠對于捐贈行為的激勵是中性的。然而，這一結論與現實并不完全符合。Andreoni擴展了Becker的模型，提出了部分利他主義的捐贈模型。所謂“部分利他”，是指捐贈者在進行捐贈的時候既具有部分的利他動機，也具有部分的利己動機。本節的模型以Andreoni的模型為基礎，通過分析完全捐贈和政府征稅兩種情況下的教育產品的提供來說明即使個人只具有部分的利他動機，稅收對于捐贈不是完全擠出的，換言之，稅收政策對捐贈可以產生積極的影響。

(一)完全捐贈情況下的教育產品提供

上述模型未考慮收入分配差距的情況。捐贈的前提是收入的剩余，因此捐贈和收入分配就不可避免地聯系在一起。收入分配差距的存在與擴大，一方面通過捐贈的稅收價格效應降低了富人集團捐贈的數量，另一方面由于窮人納稅，增加了他們的負擔，降低了他們的效用。

通過捐贈模型的分析，可以看出，私人捐贈在教育產品提供方面獨特的作用。然而，在我國，由于高等教育轉化為生產力的能力較強，更多的企業和個人對于高等教育的捐贈較多，相比較，農村義務教育尤其是農村義務教育受到企業和個人的捐贈較少。因此，政府必須采取相應措施以激勵企業和個人進行農村初等教育捐贈的轉移。

四、政府在促進農村義務教育捐贈中的作用

在我國，大部分捐贈來自企事業單位，來自個人的捐贈不到20%，這一結果與西方發達國家剛好相反。美國捐贈中有75%以上來自個人，來自公司的捐贈只有約5%。不僅如此，我國政府對于捐贈企業和個人的稅收政策還不夠完善，非營利組織還缺乏相應的制度約束。

(一)通過稅收政策影響捐贈行為

經驗研究表明，捐贈的“稅收價格”越低，公司捐贈數額越多。[11]目前，我國稅法對捐贈實行一系列稅收優惠，降低了捐贈的價格，然而這些優惠政策并不統一，同時在政策力度上也不足。加快財政公共化改革，取消不利于捐贈發展的歧視性稅收政策，落實法律對捐贈的優惠規定，并適當加大對捐贈稅收優惠的力度，是促進我國捐贈發展的有效途徑。降低捐贈的稅收價格有兩個途徑：一是提高公司適用稅率；二是放寬稅法對捐贈扣除的規定，包括可在稅前扣除的捐贈限額和捐贈方式。

捐贈受所得稅影響較大，而我國的稅收制度以流轉稅為主，這就決定了稅收制度對捐贈行為的影響力較小。從企業所得稅角度講，我國稅法規定捐贈在應納稅額3%的幅度以內的才能扣除，超過部分不能扣除，這種較低的幅度限制使得捐贈行為基本上不能給企業帶來多少稅收減免，相反，企業還要對限額以外的捐贈支付相應的稅收，打擊了企業捐贈的積極性。另外，企業所得稅實行固定的比例稅率，也沒有形成刺激企業積極捐贈的鼓勵性因素。

目前，政府對于農村義務教育捐贈的稅收政策大多數是針對企業而言的，比如2001年頒布的《關于納稅人向農村義務教育捐贈有關所得稅政策的通知》。對于個人捐贈和非營利組織的相關稅收法律還較少。從個人所得稅的角度講，由于稅制和稅收管理的原因，同樣也沒有形成強有力的鼓勵個人捐贈的稅制性因素。雖然個人所得稅實行的是累進稅率，但目前在社會上特別是富裕階層的公民社會意識還比較淡薄，捐贈數額比較少，與捐贈有關的稅收在個人所得稅中占的比重也比較小。同時，在個人所得稅稅法中，對捐贈的稅收優惠政策比較少，比如個人向教育、社會公益事業、遭受嚴重自然災害地區、貧困地區和青少年活動場所等捐贈的，可以在當年的應納稅所得額中得到扣除。允許扣除的比例也比較小，這些都不同程度地影響了對非營利組織的捐贈。

企業和個人對非營利組織的捐贈應當是非營利組織重要的資金來源，因此，非營利組織的稅收政策也是影響非營利組織發展的重要因素。改革開放以來，我國非營利組織也獲得了迅速發展，據不完全統計，到2004年，全國性的非營利組織約有1900 多個，地方性非營利組織近20 萬個。我國并沒有對非營利組織設立專門的稅收法律制度，與各種非營利組織相關的稅收政策規定，散見于各稅種的稅法規定之中。無論非營利組織是否從事經營性活動，都會面臨征稅問題。盡管對非營利組織的經營活動有一些稅收優惠，但這些優惠的力度還很小，在一定程度上阻礙了非營利組織的發展。[12]

當前，稅收政策對于捐贈的作用不僅需要通過量影響捐贈的數量，更重要的是通過農村義務教育捐贈的特殊稅收政策影響捐贈的方向，使得捐贈更多地流向農村義務教育，這樣，才能凸顯捐贈的稅收價格效應，從而滿足農村義務教育融資的需要

(二)加強對慈善組織的監管

慈善組織作為非營利組織，是連接利益的提供方和接受方的紐帶，它發揮了獨特的作用。在美國有一大部分非營利機構都是直接提供服務型的組織。比如直接辦醫院、幼兒園、學校，通常這些設施或機構都是為社區里面比較窮的那一部分人服務的。具體來講：一是在工作的方法方面有一些創新和新的嘗試；二是作為一些政府職能的補充；三是能夠對政府政策提出一些有建設性的批評意見。

然而，由于我國的慈善事業起步還很晚，整個慈善組織的運作還缺乏制定的約束。在實踐中，慈善組織缺少信譽，本身運作能力不足等問題比較普遍，這樣來自個人的捐贈自然就少，呈現著惡性循環的趨勢。因此，必須對慈善機構進行有效地審計，并頒布相應的法律。慈善組織本身的性質在于嚴格的自律性，但是，僅僅依靠自律來成就公信力往往是不夠的，它需要外部的監管，但由于慈善組織并沒有一個明確的負責的對象，它既不對政府負責，也不對捐贈對象負責，捐贈者也很難對它進行監管。對于我國而言，外部的監督機制還不完善，慈善組織以外的監督機制還相當的缺乏。因此，必須建立一種慈善組織的“公共責任機制”，讓慈善機構的公共責任履行的充分程度成為該組織信用的實質標準。

參考文獻：

[1] 唐祥來．PPP模式與教育投融資體制改革[Ｊ]．比較教育研究，2005，(2)．

[2] Becker，G.S. A Theory of Social Interactions. Journal of Political Economy， 1974，(82).

[3] Andreoni， J. Impure Altruism and Donations to Public Goods: A Theory of Warm Glow Giving. Economic Journal， 1990，(100).

[4] Clotfelter， C.T. Federal Tax Policy and Chritable Giving. Chicago:University of Chicago Press， 1985.

[5] Steinberg，R. Voluntary Donations and Public Expenditures in a Federalist System. American Economic Review， 1987，(77).

[6] Bruner，E.J. An Empirical Test of Neutrality and the Crowding-Out Hypothesis. Public Choice， 1997，(92).

[7][11] 曹洪彬．我國捐贈的公共經濟學分析[C]．廈門大學博士論文，2006．

[8] Hochman， H.M.， and Rodgers， J.D. Pareto Optimal Redistribution. American Economic Review， 1969，(59).

[9] Kolm， SC. The Optimal Production of Social Justice. in Margolis， J. and Guitton， H. (eds.) Public Economics. London: Macmillan， 1969.

[10] Arrow， K.J. Gifts and Exchanges. Journal of Philosophy and Public Affairs， 1972，(1).

[12] 世界銀行委托研究報告，中國非營利組織適用稅法研究[R]．2004．

Education Domination: the Discussion of the New Financing Route on Countryside Compulsory Education

KANG Feng-li

(School of International Trade and Economy，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 510420，China)

Abstract:After tax-fee reform， Supply of rural compulsory education have been in immediate difficulty. This paper discusses several mode about finance on rural compulsory education: central government and local government sharing， PPP model and private supply to public goods， deriving importance of donation， and analyzes welfare effect of donation， giving some suggestions on which government promote donation depending .

Key Words:Compulsory Education; Public Goods; Donation

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