論消費者參與地方經濟立法的必要性

[摘要] 公眾參與立法是體現立法民主性、關系到人民意志是否能夠得到反映的重要問題。在地方經濟立法過程中廣泛征求公眾意見，特別是消費者的意見，是實踐中保護消費者利益的重要方法。本文從立法成本和立法效益的角度，從克服地方保護主義出發，對消費者參與地方經濟立法的必要性做出分析。

[關鍵詞] 消費者 消費者利益保護 地方經濟立法

一、地方經濟立法不當會損害消費者的利益

所謂地方經濟立法就是指具有地方立法權的國家權力機關和國家行政機關，依照法定權限和程序制定、修改、廢止一切調整社會經濟關系方面的適用于本行政區域的經濟法規、規章的活動。

地方經濟立法對于市場經濟的發展有著正反兩方面的影響，其對招商引資、促進地區經濟發展可以發揮積極的作用。然而，在實行地區封鎖、地方保護主義方面也有地方經濟立法的負面影響。最典型的就是地方經濟立法中的行政壟斷，這是指地方立法主體通過頒布地方經濟法規、規章等規范性文件對某些經濟活動排他性控制，排斥、限制或妨礙競爭的行為。如通過地方立法提高市場準入、質量技術標準、增加行政事業性收費、對異地投資企業實行雙重征稅等手段來保護地方利益。還比如強制性的由大型公用企業搭配銷售，也會對消費者的利益造成損害，這種損害包括：強迫消費者購買不想要或不完全想要的產品，侵害了消費者的自由選擇權，而一旦廠商在搭售品市場上取得了壟斷地位之后它將提高搭售品的售價，獲取壟斷利潤，從而損害消費者的經濟利益。

可見，對地方國家機關運用立法權設定壟斷的現象不容忽視，急需清理并予以有效的規制。其表現形式眾多，除了在公共管理地方法規、規章中規定外，主要就是在經濟管理地方法規、規章中規定。地方國家機關在地方經濟法規、規章中設定行政壟斷，就是想通過行使經濟職能獲取不當利益，其設定行政壟斷的范圍主要集中在投資保護、自然資源管理、能源管理、價格管理等政府宏觀調控領域，以及市場管理領域。同時，也會在地方行政管理規范性文件中規定行政壟斷，由于其簡便且易于操作，地方國家機關大多數的抽象行政壟斷行為就是以這種方式進行，其涉及面最廣，對市場競爭的消極影響也最大。

目前，這種地方保護主義的合法化，已經成為市場經濟發展的嚴重障礙。在區域經濟發展的新環境下，我們需要重新審視地方經濟立法。過去地方政府在立法時，只考慮本行政區的利益，而對于統一市場的形成起到的是正面還是負面的作用是不太考慮的。現在，我們應該要求地方政府立法時，不但要考慮本地區的利益，還應該考慮到與經濟區域內其他行政區地方政府相關立法的協調。特別是一項調整經濟關系的地方立法，往往容易與區域經濟圈內的其他地區的立法產生沖突，從而阻礙區域經濟的發展，這種負面作用一旦產生，既有損整個區域經濟的發展，也會影響到本地區的經濟發展，這是應該竭力避免的，否則必然會損害統一市場的建立和市場競爭秩序的形成，作為終端的消費者也會受到影響。

由此，我們必須完善地方經濟立法體系。作為統一的單一制國家，法制統一是我國一項基本的憲法原則。在立法上表現為，中央享有充分的立法權，而地方僅享有體現從屬性、實施性、具體性特點的地方性法規、規章的制定權。在完善地方立法體系過程中，應當以法律、行政法規為根據，不與其抵觸。而地方經濟立法需要轉變觀念，以適應區域經濟的統籌和協調發展的要求，同時應在規范地方政府行為、提供優質公共服務等方面多下功夫，減少對經濟活動的不必要干預。行政權對市場競爭的非法排除和限制是通過具體行政措施實現的，如行政處罰、行政許可、行政收費等，通過這些行為來設置障礙或強制相對方接受不平等條件以達到其非法目的，這時，《行政許可法》、《反壟斷法》等法律的作用就顯得極為重要，它們極大規范了行政行為，填充了行政權濫用的法律缺口。總之，搞好地方經濟立法，就能形成有利于國家法治化的經濟環境和秩序，地方經濟立法體系的完善和加強，就能夠逐步增強公民的法律意識，促進法治事業的發展，制止行政壟斷的泛濫。

二、地方經濟立法需要公眾參與特別是消費者參與

立法是制度創新的過程。這種制度創新過程既包括新法的制定，也包括舊法的修改。立法成本就是指立法過程中人力、物力、財力及時間、信息等資源的支出。其中，立法調研、可行性論證、立法規劃，然后起草、修改、審查、通過、頒布，此過程中耗費的人力、物力、財力等支出，構成了立法的基本成本。立法效益是指法律實施后所產生的符合立法目的的有益效果。主要包括立法的經濟效益和社會效益。前者是指法律實施后在經濟上的收益，因為從資源優化配置角度來看，立法活動也是一種經濟活動，它耗費一定的資源從而產生一定的經濟收益;后者是指法律實施后在政治、文化、道德等方面的效果，即社會效益。從理論上講，法律實施后產生的效益必須大于法律制定的成本，否則就沒有立法的必要，具有良好效益的法律才是科學、合理的法律。因此，直接立法成本不能完全反映立法的價值與目的，必須兼顧立法的效益看待立法成本，并以效益的最大化作為立法的價值追求目標。從這個意義上說，一部成功的法律，其立法的總成本與立法的效益不僅有密切的關聯，而且兩者必須是高度協調統一的。

1.地方經濟立法中的部門利益、地方保護主義會增加立法成本，損害消費者利益

立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本即狹義的立法成本，主要指具體立法活動中所耗費的成本。而法律實施所消耗的人力、物力和財力，就是立法的間接成本，也即法的實施成本。直接立法成本只反映數量概念，評判這些數量是否必要則取決于立法的合理性與科學性，而立法成效必須要通過法律實施效果來評判。

由于地方保護主義、部門利益等原因，往往會使得具體立法價值目標的實施成本增加。實踐中因為有破壞市場競爭秩序的生產經營者或行政權力機關，其違法行為未得到追究，消費者無法伸張正義，從而導致經濟違法行為平均成本趨低，違法行為獲得非法利益的成功概率則較高，故破壞市場競爭秩序或利用行政壟斷獲取非法利益的情況比比皆是，消費者利益大大受損，地方保護主義間接導致了立法成本的增加。

2.地方經濟立法不當會減少立法效益

在現行的立法體制中，由于相當一部分立法項目是由地方政府或部門直接起草，在起草過程中部門有追求自身利益最大化的傾向。即便是地方人大立法，由于我國現行政治體制在事實上是以行政權力為中心，政府享有很大的立法權，也往往是先由相關部門起草法案，而最后通過的法規與草案內容相比一般不會有根本性變化，這樣在事實上就形成了地方政府或部門自己立法、自己執法和自己守法的畸形現象。顯然，地方法規的公正性將受到質疑，在有地方利益作為驅動的情況下，地方立法的社會效益會明顯下降，社會公正和經濟效率的價值將無法實現，消費者利益無法得到保護。

3.控制地方經濟立法成本的措施：公眾參與、依法制定并保證立法質量

（1)公眾參與對地方經濟立法的作用和意義。立法法規定，立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。地方經濟立法作為我國整個立法體系的重要組成部分，也要堅持民主立法原則。而公眾參與立法制度是貫徹民主立法原則的一項重要舉措，它有利于法律規范的全面性、公平性，防止立法機關在制定法律規范時擴大權力、減少責任，最大限度地保證法律規范的公正性、完整性。同時，公眾參與立法有利于公眾對法的理解，消除法在執行中的障礙，保證法的順利貫徹執行。公眾參與立法有利于加強公民的主體意識，健全公民的人格。

在地方經濟立法時，立法內容要緊扣社會焦點和難點的經濟問題，增強經濟法規的針對性可操作性，深入調查研究，充分反映消費者的利益和意愿，并且加強保護消費者基本權利的立法，增強地方經濟立法程序的民主性。具體而言，在進行立法規劃時，除考慮各主管部門的立法建議外，還需建立便捷暢通的渠道，考慮社會民眾特別是消費者的意見，通過設立專門組織和專職人員，及時準確收集社會各階層的立法建議和意見，并予以慎重考慮和明確答復；在法規、規章起草階段，應廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，加強調查工作，就立法的必要性、可行性、內容及立法技術等方面采取多種形式傾聽各方面的意見；在經濟法規實施過程中，應收集社會各階層特別是消費者的意見，做好定期評估，然后根據評估結果，提出完善的具體意見和建議。

（2)地方經濟立法依法定程序公開進行，從立法效益出發保證地方經濟立法質量。地方經濟立法應依法定程序進行，遵守有關立法的步驟順序、方式和時間的規定；地方經濟立法的立法精神和具體規定不得與憲法、法律、行政法規等上位法的立法精神和規定相抵觸；地方立法機關必須依法立法，以維護法制的統一。地方立法機關應依法定權限立法，不能越權，也不能利用立法權為地方保護主義服務。負有監督職責的國家機關在地方性法規、自治條例和規章的制定與實施過程中應依法履行監督職責，保證地方立法與中央立法、下位法與上位法的和諧統一。

地方經濟立法涉及問題較多，國外有許多立法技術經驗都值得我們借鑒。當前，我們在地方經濟立法中應注重對立法成本經濟分析方法的運用，追求立法的社會效益最大化。就立法成本諸要素而言，建立科學且適應生產力發展和地方需要的立法體制，是降低立法成本的關鍵所在；在進行經濟分析時，立法主體所關注的成本不僅要包括立法過程成本，還應包括其實施后的執法成本和社會成本。因而，在立法過程中應事先對法律實施成本做出科學的分析和評估，使人們自覺地與法律要求保持一致，減少違法的負效益，降低法律實施成本，這將對立法社會效益產生極大影響。

三、對消費者參與地方經濟立法的幾點思考

消費者在市場體系中處于終端的位置，在入世以后，消費領域發生了巨大的變化，人們的消費觀念、方式和結構都發生著深刻的變化。如何保護消費者是我們面臨的現實課題。

第一，我們必須充分認識到消費者參與地方經濟立法的必要性和迫切性。地方經濟立法隨著加入WTO而不斷地在進行調整，在調整過程中，我們正好利用世界貿易組織的規則來要求政府，而且大量的跨國公司也進入了市場，對這些公司的約束和管理也是地方經濟立法的重要內容，而作為消費者更應該加入這個調整的過程，從而才能充分保障自身的利益。

第二，我們要吸收和借鑒國際上保護消費者權益的做法，健全消費者參與地方經濟立法的途徑。如鼓勵消費者參與地方經濟立法聽證會，把消費者最關心的問題在立法中得到體現，從而為消費者權益的維護提供有利的地方經濟立法支持。同時，我們也要加大宣傳力度，加強消費者自我保護意識。宣傳保護消費者權益的意義，通過建立強大的輿論氛圍，促進消費者協會等消費者自助組織的建立和發展。

總之，損害消費者利益的現象是層出不窮的，保護消費者利益是一個長期但非常現實的話題，由此，我們必須認識到消費者作為公眾參與地方經濟立法的必要性和緊迫性。

參考文獻:

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