從法律角度談壟斷行業的改革

[摘要] 壟斷行業收入分配的巨大不公，已經成為當今敏感的社會問題，隨著我國市場化經濟體制改革的深入，尤其是黨中央提出的構建社會主義和諧社會，我國對壟斷行業的改革已經成為全社會關注的焦點。本文擬從法律的角度對壟斷行業的改革提出建議。

[關鍵詞] 壟斷 市場競爭機制 反壟斷法律體系

金融、證券、保險、石油、電力、電信、鐵路等壟斷行業的高工資和高福利，以及收入的不透明，一直為社會輿論所關注。分配不公的實質在于權力所主導的對資源以及利益的劃分，要解決分配不公，也只能從規范權力的邊界入手。壟斷行業的“幸福生活”，無外乎壟斷企業自身的權力，以及政策所賦予的對市場的劃分能力，這從根源上指明了打破壟斷的方向。

一、放寬市場準入政策，引入市場競爭機制

打破行業壟斷的重要手段之一是在壟斷行業內部引入競爭機制，允許相應的外資企業、民營企業進入市場并公平參與競爭，而不僅局限于在原有企業“分拆”之后的企業之間開展競爭。市場競爭是資源優化配置的根本手段，也是提高企業生產效率和改善消費者福利的根本手段。在競爭的狀態下，經營者會努力通過降低價格，改善質量，增加品種等方式滿足消費者的需求，而且為了實現這些目的，它們會不斷改善經營管理和進行技術創新。當前我國對壟斷行業最大的改革舉動就是進行市場拆分，但拆分的結果只是使市場由過去的獨家壟斷轉變為按地域或按經營性質類似的企業劃分的少數幾家的國家壟斷，由此形成的競爭也只是國企之間為強化各自的壟斷地位而進行的惡性競爭。綜觀世界各國，以美國、英國為代表的國家都在努力降低壟斷行業的進入壁壘，以實現這些行業經營主體的多元化。作為世界上第一個跨國性的反壟斷政策體系，歐盟競爭法一直試圖排除成員國之間的貿易障礙，在運輸、能源、郵政和電信等領域打破壟斷局面，普通消費者則成為了這一政策的最大受益者。

當前，我國壟斷行業排除競爭者進入市場的現狀在很大程度上是由于舊的體制造成的。我國大多數壟斷行業長期實行事業化管理體制，壟斷企業有著市場經營與行業管理的雙重法律地位。因此，我國打破行業壟斷的重要措施之一就是在這些行業大力推進政企分開，大力推進壟斷企業的公司制改革，建立真正的現代企業制度，尤其是在盈利性的壟斷行業如電信、電力等部門，建立起企業獨立經營和自負盈虧的企業制度，打破人為的壟斷因素，實現政企分開，引導社會資本的進入，引入市場競爭機制。

二、加強行業監管，完善壟斷行業監管體系

我國通過了鐵路法、電信法、煤炭法、銀行法等一系列的法律法規，很多行業內部也建立了監管制度，但監管流于形式，如壟斷行業收入過高，壟斷產品、服務價格上漲過快，壟斷行業只顧自身利益而不顧消費者利益等現象依長期存在卻是不爭的事實。導致上述現象的主要原因在于:1.對壟斷行業的監管并不是一般意義上的政府行政管理，監管應該包括監管法律體系、監管政策、監管機構、監管方法和監管工具在內的現代監管模式和原則，而我國監管制度的法律體系不健全，壟斷行業內部監管框架還沒有基本成型;2.政府職能轉變不到位，政府雖然正在著力推進行政管理方式的轉變，但由于投融資體制、價格制度、市場準入等項改革的滯后，政府對基礎性壟斷行業的不規范干預仍然過多，同時政府部門職能交叉、重復的問題也還未能根本解決，因此，加快推進壟斷行業改革、建立現代監管框架需要進一步加快政府職能轉變，實行政企分開、政資分開、政監分開。

監管的目的之一是促進和培育市場競爭，因此壟斷行業監管體系應貫徹無歧視、透明度和程序公正的原則。無歧視即指所有符合市場準入條件的企業有平等參與市場競爭的權利；透明度原則至少要求公開監管的法律和規章，以使市場主體對其法律行為有可預見性；程序公正則應當保證在當事人對監管機構裁決不服的情況下有得到法律救濟的權利，即監管機構的行政裁決有得到司法審查的可能性。同時行業監管還應當保證監管機構的獨立性，主要表現在兩方面:1.監管機構應獨立于被監管的企業，以保證它在被監管企業與其他企業或與消費者的爭議中處于中立地位，不偏袒被監管者;2.監管機構獨立于政府其他部門，即它們在案件審理和裁決時不受制于其他政府機構。考慮到我國壟斷行業的企業一般隸屬于國資委，為保證行業監管的公平和公正，這些監管機構也應當獨立于國資委。

三、完善反壟斷法律體系

2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議經表決通過反壟斷法草案，反壟斷法將于2008年8月1日施行。反壟斷法草案從起草到審議，歷經十三載，見證了中國市場經濟的艱難轉型。反壟斷法的出臺，初步界定了壟斷行為的三方面具體內容，建立了反壟斷的執法體系和救濟途徑，將為部分壟斷行業的改革掃清法律障礙。但我們必須清醒地認識到，將解決一切壟斷問題的希望都寄托在一部反壟斷法上是遠遠不夠的，我國需要一部適合我國國情且具有可行性的反壟斷法律體系。世界上反壟斷法體系最為完善的美國，自1890年《謝爾曼法》起，歷經了一百余年才形成了以《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯邦貿易委員會法》為中心，涵蓋企業并購指南和若干法院判例的制度體系，同時打上了不同時代的烙印。我國的反壟斷法律體系中應該包含禁止行政壟斷、禁止壟斷協議、控制企業合并、禁止濫用市場優勢地位四個方面內容，明確設置壟斷違法行為的法律責任。同時要建立一個統一、獨立和權威的反壟斷執法機構，以便其獨立、高效、公平地負責反壟斷職責。

參考文獻:

[1]尚明主編:反壟斷——主要國家與國際組織反壟斷法律與實踐.中國商務出版社，2005

[2]劉寧元主編:論反壟斷法實施體制運作的推動力量.時代法學，2006

[3]孫虹主編:競爭法學.中國政法大學出版社，2001

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