社保個人賬戶管理體制改革建議

由中央政府建立集中支付、集中交易的全國性社保金產品交易平臺，同時把個人賬戶資金投資管理的決策權交還給參保人

1993年中共十四屆三中全會提出，中國要建立“社會統籌與個人賬戶相結合”的社會養老保險制度，個人賬戶制度由此確立。其后，由于社會養老保險資金按照“統賬結合、混賬經營”的模式運營，造成個人賬戶“空賬”運轉。2001年，中央決定由遼寧省率先開展做實個人賬戶試點。之后，試點規模逐漸擴大到目前的11個省份。個人賬戶由此步步做實。

當前對個人賬戶的投資與管理，采用的是一種“個人繳費，地方管理，中央負責”的模式。這種模式顯然存在激勵扭曲、利益沖突的問題：個人繳費，卻無法參與對其賬戶保值增值所必需的監督管理；地方管理，卻無持續保持個人賬戶資產完整性的硬約束責任；中央負責，卻不能有效控制地方借混賬經營而致擴大的資金缺口，積累資金投資所蘊含的種種風險，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。

對此，必須加以變革。改革的方向應該是建立統一、安全、高效、可信、透明的“個人積極參與，政府有效監督”的體制。

參與個人賬戶管理的各方，政府、參保人、資產管理機構與其他中介機構之間，應進行合理分工。起步之初，政府的作用至關重要，應該著力做好三項公共服務工作：一是建立個人賬戶的集中收付系統，二是搭建個人賬戶資金與投資產品集中交易的全國性中介平臺，三是制定相應的監督管理規范。

其中，集中支付系統與集中交易系統保持相對獨立。社保機構在集中支付系統中負責個人賬戶資金的征繳、發放環節的合規性管理。交易平臺在集中交易系統中監督交易行為、為交易提供便利服務。社保機構與交易平臺一同制定規范約束投資行為，而不參與具體投資交易。特別需要指出的是，無論是支付系統，還是交易平臺，抑或交易規則，都應該是全國統一的，不應帶有任何地方色彩。因此，個人賬戶資金是在每個參保人賬戶與其選擇的相應投資產品之間流動，從而不存在跨地區、跨行業流動的問題。

——中央政府搭建全國性的個人賬戶集中收付系統。

繳費記賬。參保人按照所在地執行的征繳比例按規定繳納個人賬戶資金，由社會保險經辦機構監督資金的征收并建賬立冊。這一機制事實上已經在各地存在，不同的是，積累資金直接進入參保人在銀行開立的相應賬戶。

資金申領。當參保人員符合退休條件而希望領取個人賬戶積累資金時，須向所在地社會保險經辦機構提出申請，經社保經辦機構審核同意，通知銀行辦理資金提取。其運行與現行機制基本相同。

賬戶移轉。如產生參保人員跨地區、跨行業流動，個人賬戶積累資金賬務信息根據參保人要求由轉出地社保經辦機構轉移至轉入地社保經辦機構，并根據轉入地繳費比例對今后的個人賬戶繳費額加以相應調整。這在理論上與現有機制一致，惟一區別是在此過程中，賬務信息發生轉移，積累資金并不發生轉移。

——建立個人賬戶資金集中交易的全國性平臺。安全、高效的投資運營體制由三要素組成。

第一，由個人賬戶參保人按照規定比例繳費，并在政策允許范圍內，自由選擇各類投資品種。也可借鑒香港強基金模式，以參保人所在企業為單位集合選擇。對于不希望主動選擇投資產品的參保人，可以由政府通過競爭機制選擇某些機構作為其默認的資產管理人。無論何種方式，都必須保證每位參保人個人賬戶積累資金的安全，資金信息真實、完整、及時、準確，并尊重參保人的最終選擇權。

第二，由市場上各類資產管理機構根據個人賬戶參保人特異性的養老需求，設計相應投資產品，提供專業理財服務。

第三，政府牽頭建立全國性的投資產品交易平臺，為資金的流動、運營提供安全的交易環境，提供高效低成本的交易機會。

這其實是一個特殊的“社保金產品交易所”——個人賬戶參保人是投資者，各類投資產品是各種證券組合，而投資交易平臺就是交易所。但它與人所熟知的股票交易所卻有幾點本質不同：個人賬戶資金一旦進入這個平臺，既不可撤出，也不可轉移，直到參保人達到機制允許的退休年齡；平臺中交易的產品是受政府監管部門監管的特定產品的組合，即使最為激進的產品也不允許參保人做孤注一擲式的賭博；參保人對其交易產品的選擇及其交易頻率受其年齡和其賬戶上積累資金的限制；現有政府運營機構，如地方社保管理運營機構，仍可作為默認資產管理人參與運營，并最終在競爭中提高效率。

——制定相應的監督管理規范。

個人賬戶管理體制能否安全、高效運轉，關鍵在于政府如何設計監管框架，如何發揮規范作用。政府應該在以下方面發揮作用：制定資產管理人市場準入標準，對資產管理機構提供的投資產品登記、交易、結算服務提出統一的規范要求；對資產管理人的內部治理與風險控制提出具體指引；規范各類參保人員投資不同類基金產品的投資比例限制；對參保人選擇的投資產品數量、轉換投資產品的頻率制定相應的規范；建立系統性保險機制；對個人賬戶資金開戶銀行、托管機構等中介組織制定市場準入標準；提供必要的過渡期服務。

以上個人賬戶管理體制改革建議，更偏重管理技術層面的完善，而不是對現有養老保險的制度改進。然而任何一項技術革新，發揮的作用不可能是中立的。

首先，個人賬戶管理體制改革是在延續了現有“統賬結合、做實個賬”的養老保險制度基礎上提出的，并不適用于現收現付、名義個人賬戶等其他養老保險制度。

從中國目前人口結構、未來老齡化發展趨勢與現有經濟發展水平看，采取“統賬結合，做實個賬”的半積累制是適當的選擇。對半積累制的擔心主要體現在兩方面：一是擔心積累資金的投資活動可能蘊含較高風險，二是擔心投資難以獲得令人滿意的收益。

但應該看到，即便沒有強制性的基金積累制度，人們為了滿足自己未來的養老需求，也已經通過各種方式進入到資本市場中。政府應該做的，既不是放任涉及養老需求的投資交易，也不是親力親為代參保人直接管理，而是把相關投資交易納入政府的有效監督之下，這才是降低風險的應有之道。

另一方面，部分積累制使政府與個人分別承擔一部分養老保障責任與風險，能夠減少養老保障體系的政策風險。而關于投資的收益，無論是理論還是歷史經驗，都顯示高風險投資產品的收益率確實高于低風險產品。此外，通過長期的、系統性的投資模式，可以以盈補缺，熨平收益波動。

其次，我們提議的個人賬戶管理，從本質上說是一種政府監督下的分散管理模式。我們認為，參保人應該在政府監管下行使積累資金的投資權，而不是把投資權強制性地上收到政府或某一機構，由他們來集中管理。當然，無論從制度過渡角度出發，還是為參保人消極投資提供一項默認選擇，政府可以提供一種集中管理的投資機制及產品，供參保人選擇。但把最終有限制的選擇權留給參保人，卻是整個制度得以成功、有效運轉的關鍵。

總之，現有養老保險制度雖然還存在諸如體制過度分割、統籌層次有待提高、覆蓋面急待擴大等一系列體制性問題，但整體框架已經形成，今后將進入細節推動改革、管理決定成敗的下一個階段。我們建議，由中央政府建立集中支付、集中交易的全國性社保金產品交易平臺，同時把個人賬戶資金投資管理的決策權交還給參保人。隨著做實個人賬戶資金規模的日益壯大，隨著外部市場的逐漸成熟，隨著政府財政收入的持續增長，現在是推進下一步改革的最好時機。