國開行轉型難關

獲得注資意味著國開行商業化轉型正式開始，也意味著過去的擔憂可能正在變成現實的風險

2007年最后一天，備受關注的國家開發銀行（下稱國開行）的商業化改革落下關鍵性的棋子。

當日，中國人民銀行網站公布消息稱，經國務院批準，中央匯金公司（下稱匯金）和國開行于12月31日在北京簽署協議，確認即日起，匯金向國開行注資200億美元。不過，央行并未公布國開行商業化改革方案的具體內容。

《財經》記者綜合各方面消息了解到，這一方案的總體框架，主要是調整了國開行的現有業務范圍，除了延續國開行的中長期信貸業務和保留其在銀行間市場發行金融債的權利，將增加吸收企業存款、直接投資及投資銀行等功能。注資后，國開行的商業化方案有望在2008年正式實行。

至此，國開行將結束與商業銀行爭利的諸多爭議。“國開行的改革是徹底的商業化路徑。”來自央行及財政部的有關人士均語氣篤定。

不過，在眾多業內人士看來，國開行的轉型方案仍有一系列牽動市場神經并可能隱含風險的技術細節懸而未決。如商業化轉型后的國開行的主權信用評級是否會取消？國開債的風險權重是否會發生變化？又將如何影響債市？原來最有國開行特色的開發性金融業務何去何從？

顯然，市場疑慮集中于如何保證國開行商業化轉型平穩過渡，而這也是監管當局亟待解決的現實問題。

工行模式

央行公布的消息并未宣布國開行未來的股權結構，但據《財經》記者了解，國開行最終采取了“工行模式”，即財政部和匯金在國開行各占一半的股權。國開行一位人士透露，“200億美元的數字，是參考了財政部在國開行持有的所有者權益余額制定的。”

一直以來，資本金短缺是中國三大政策性銀行面臨的普遍問題。即使是業績領先的國開行，資本充足率也遠低于國外同業的15%-20%的標準。數據顯示，截至2007年三季度末，國開行貸款余額21758億元，不良貸款率0.66%，累計本息回收率99.52%，連續31個季度保持國際先進水平，但資本充足率尚不足商業銀行8％的最低標準。

資本金是衡量一家銀行抗風險能力的重要指標。但自1994年國開行成立至今，財政部實際撥付的資本金僅為500億元，其中由中央財政以“一女兩嫁”的方式(即把國家對重點項目的經營基金撥款同時作為國開行的資本金)撥付了362億元，另外138億元則是國開行在1997年到2003年間繳納的稅收，財政以稅收返還的方法陸續撥付的。

近五年以來，國開行的股本回報率介于16%-19%，凈利潤從2001年的111億元增加到2005年的228億元。這些利潤在每年提取法定盈余公積金、法定公益金之后，作為留存收益進入所有者權益。2004年，國開行的留存收益達到511億元，加上500億元實收資本、63億元儲備，所有者權益為1074億元；2006年底，國開行所有者權益已達1580億元。

但從未來發展的需要看，國開行資本金仍然異常短缺。據國開行對自身發展規模的測算，從2006年至2010年的五年間，如單靠國開行自身積累，國家不補充資本金，國開行的資本充足率將分別下降為8.44%、7.43%、6.36%、5.5%和4.76%。為了維系8%的資本充足率標準，2007年-2010年，分別需補充資本金136億元、474億元、882億元、1409億元。

在剛剛過去的2007年，國開行引人矚目的對外投資擴張，使其資本金的壓力更加強烈。在國際上，國開行22億美元入股巴克萊銀行；出資設立中非基金，后者作為國際上最大的對非洲投資的單只基金，總規模50億美元，首期資金規模為10億美元，由國開行獨立出資。

同時，國開行在國內也頻頻投資，積極謀劃版圖。2007年，國開行積極參與村鎮銀行的組建，先后在甘肅、四川、青海、吉林、湖北組建五家村鎮銀行，其中四家為國開行絕對控股；此外，國開行還間接參股一些地方城商行、農信社。

“2007年若干大手筆投資之后，資產規模不斷膨脹，如果年底注資不到位，我們年報的資本充足率就會大幅度下降。”國開行前述人士透露。有分析認為，這也是央行選擇在2007年最后一天注資的原因之一。

“這只是一個初步的安排，以后國開行還會陸續引入其他戰略投資者。”國開行人士告訴記者，“近年商業銀行為保證穩健經營，都有提高資本充足率的趨勢，我們也希望把資本充足率維持在12%—13%之間。”

《財經》記者從財政部獲悉，200億美元的資本金到位之后，經初步匡算，目前國開行資本充足率略高于15%，已符合國際標準。

“巨無霸”的軟肋

“又一個巨無霸出現了。”面對國開行來勢兇猛的轉型藍圖，一位商業銀行人士感嘆。

央行研究局金融風險處副處長卜瑞祥則認為，國開行將和商業銀行面臨同一游戲規則、市場條件，站在一個起跑線上，“這就是改革的目的。”

國開行的商業化方案除建立受資本金約束的現代商業銀行治理結構，建立董事會、監事會，核心內容是要調整國開行的現有業務范圍，除了延續國開行的中長期信貸業務和保留其在銀行間市場發行金融債的權利，將增加直接投資、吸收企業存款及投資銀行功能。

對于改制后的組織架構，此前坊間已有多個版本，包括所謂“一拖三”、“一拖四”，即一個母公司加三個或四個子公司。“現在可以有多個選擇，但目前國務院并未最終批復。”央行有關人士對《財經》記者表示。

據《財經》記者了解，最具可能性的方案，是國開行將實行獨立法人的母子公司制，母公司仍由國家絕對控股，體現國家戰略意圖，實行商業化運作；母公司為銀行集團性質，以中長期信貸業務為主，保留在銀行間市場發行金融債的權利，同時增加吸收企業存款的業務范圍；在子公司層面，由此前設想的三個子公司調整為兩個子公司：一為投資公司，一為投資銀行。

“盡管拓展了業務，增設了其他功能，但籌資成本或將增高。未來采取何種方式吸收企業存款可能是比較大的挑戰。”前述國開行人士不無謹慎地說，“恐怕不能走商業銀行增設網點的老路，一來增加成本；二來周期太長。”

其實，自1999年國開行就可以吸收企業存款，目前大部分對公結算業務通過營業部進行，但范圍較窄，主要限于和國開行貸款項目相關的存款業務，包括一些收費項目賬戶。諸如，貸款項目項下的支付對象，像工程施工隊可在國開行開設一般存款賬戶。“以前和貸款項目無關的存款我們是不能拉的，以后雖然范圍擴大了，但是和我們貸款項目無關的企業存款還是很難拉，核心還是和貸款項目相關的這些客戶。”

顯然，在國開行內部看來，未來面臨的最大風險仍是如何擴大資金來源。

債信兩難

受商業化轉型傳聞影響，2007年1月30日，國開行第一期金融債的發行曾險些流標。市場普遍預期可能采取新老劃斷的方式，即國開行以前發行的債券仍由國家信用擔保，而國開行轉型后發債靠其自身信用發行。

對于國開行轉型所帶來的不確定影響，市場擔心的邏輯在于，國開行轉型是否會有損其主權信用評級，從而影響債券的估值模型？目前對國開行轉型以及存量債券的信用與性質并沒有明確的說法，在不確定因素籠罩之下，市場最為憂慮的是“新老劃斷”的進程，以及它將如何影響存量債券的資信等級。

據不完全統計，截至2007年1月31日，在存續期內的國開行金融債存量面值為17627.9億元，占整個債券市場總量約21％。如此高的存量，如果因信用溢價而發生整體貶值，這對所有的債券投資機構來說，都將是巨額損失。

據《財經》記者了解，為了確保平穩轉型，目前的方案并沒有明確是否取消國開行主權級信用等級。事實上，根據國開行、進出口銀行組建之初的有關文件，它們本身并不具有顯性國家信用。在過去十幾年的實踐中，其資金來源主要靠在銀行間市場發債，信用良好，不具有顯性政府財政擔保，但在海外融資中，財政部曾經為這兩家政策性銀行海外發債提供過安慰函。

央行有關人士認為，較強國家信用背景和較高資本充足率，是政策性銀行商業化轉型建立良好市場認知度和機構信用的關鍵。目前可以采取尊重歷史和實事求是的態度，延續政策性銀行在市場上有國家信用印象的現實，參照韓國對待韓國產業銀行的做法，不明確宣示國家信用的歸屬，為未來發展預留空間。

穆迪投資者服務公司曾發布報告表示，國開行的商業化轉型不太可能影響到對該銀行的評級。和四大國有銀行一樣，穆迪公司目前給予國家開發銀行的評級為A1，展望為正面，與其給予的中國主權國家評級相同。穆迪認為，在改革后，國開行可能將繼續享受政府的大力支持，因此，該銀行的評級在中短期內可能不會受到影響。

惠譽（北京）信用評級有限公司高級分析師林妍則向《財經》記者表示，由于國開行商業化改革進程還不明朗，惠譽目前對其評級仍為主權國家評級，仍視國開行為政策性金融機構，在其商業化改革之后會根據政策支持力度重新考慮對其評級，惠譽將密切關注中央政府對其支持機制，比如是否還有匯金及財政部的全資支持？對一些地方項目貸款時，發改委及地方政府的參與程度如何？

數據顯示，截至2006年末，國開行管理資產余額達31014億元、累計本息回收率99.73%、資產減值準備對表內外不良資產覆蓋率為310%、不良貸款率降至0.72%，連續七個季度保持在1%以內。

“如果資產質量沒有太大改變，對于債權人來說，對其信用評級不會降得太多。”中信銀行交易員劉敏認為。

機構投資者更為關注的，是監管當局對于國開債風險權重的認定，這將對各機構未來的投資行為產生實質性的影響，也決定著國開行未來籌資成本。

目前，政策性銀行金融債與一般商業銀行金融債券風險權重不一樣，前者為零，后者為20%。

因此，政策性銀行金融債在商業銀行所持有的風險資產計算中，不占用商業銀行的資本金。但當國開行轉為商業銀行，所持有國開債的風險權重可能改變，機構需要考慮凈資本占用成本。

另外，對于國開債的投資也會受到相關規定的限制，這對商業銀行有顯著影響。“如果持有國開債需要占用商業銀行資本金，我們會選擇更高收益資產；要么國開債給機構投資者更高收益率，要么機構會選擇認購其他債券。”劉敏表示。

如此，國開行難免陷入窘境。國開行人士認為，債市籌資幾乎是國開行惟一的資金來源，如果提高國開債收益率，則增加發債成本，經營將難以為繼。“商業銀行負債主要來自于存款，而國開行主要來源于發債，如果給予其金融債風險權重比較高，負債成本會比商業銀行高很多。”

因此，機構投資者普遍認為，鑒于國開行在金融市場的特殊地位，其轉型可能是一個逐步商業化的過程。

軟貸款考驗

商業化轉型中，國開行首當其沖受到影響的，還有其獨有的“軟貸款”優勢。

中誠信國際信用評級有限公司的公司評級部有關人士表示，“我們非常關注國開行商業化之后，業務范圍到底有哪些大的調整？以前的獨有優勢業務比如開發性金融業務怎么定義，有沒有取消？新增加的業務對其以前業務有沒有沖擊？如果受到銀監會更多的監管，其操作模式會有什么變化？”

在他看來，如果把國開行完全和其他商業銀行同質化，增加業務范圍不一定有利于國開行。

國開行的貸款資金可以作為項目資本金運用，被稱為“軟貸款”，這是其以往不同于商業銀行的優勢。這種“軟貸款”被廣泛用于國開行與地方政府搭建的信用平臺中，即其獨創的的“大額承諾，滾動計劃，資金平臺，融資拉動”為核心的開發性金融合作協議的基本模式，但這一創新作法被認為過度依賴地方政府信用而引來爭議。

國開行通過這一模式，給大批城市注入授信額度。根據國開行的公開資料，該行已與30個省份、348個地市、906個縣級政府共同建立平臺，簽訂了開發性金融合作協議，覆蓋率分別達到94%、90%和47%——國開行正式商業化后，會否有風險浮出水面？

據了解，國開行也正在調整風險匹配機制和新的貸款評審方法，“對于城建貸款的一些方法可能有一些調整，原來的信用結構不一定能做了，需要更加市場化，比如推行代建制BOT（即政府承諾回購）等，總之不能再讓政府提供擔保了。”國開行人士向記者透露。

據悉，根據銀監會此前出具的監管意見，對于國開行的“軟貸款”留有一定回旋余地。目前國開行全行“軟貸款”余額控制在2007年9月底的水平，大約3000多億元。

“以前的‘軟貸款’，我們只能通過余額控制、逐漸消化，比如一部分建成項目，別的條件都不變，‘軟貸款’轉為‘硬貸款’；有些重要項目還要繼續用‘軟貸款’方式，并未停止；因為‘軟貸款’轉為‘硬貸款’也要區分不同項目，有的項目涉及資本金約束，在其報表體現為資本金。如改為‘硬貸款’，則提高其負債率，所以無法改變。”國開行河南分行信貸部人士告訴《財經》記者。