國資法草案留白

一部最難制定的法律之一，一個注定要再次留給下屆人大的難題

歷經15年，國有資產立法進程象征性破題。

在2007年12月23日至29日舉行的十屆全國人大常委會第31次會議上，《國有資產法（草案）》首次提交立法機關審議。

由于這部草案在事關國有資產監管等諸多敏感核心的議題上，把裁定權交給了國務院，因此留下過多的立法空白。很多問題有待新一屆人大組成后再做定論。

立法思路

中國擁有世界上最多的國有資產。據統計，至2006年末，中國僅國有及國有控股的非金融類企業的總資產和凈資產，已分別達到29萬億元和12.2萬億元。

但是，中國的《國有資產法》卻是一部經歷了15年仍然難產的法。

早在上世紀90年代，國有資產立法已有草案。該法是經1993年八屆、1998年九屆全國人大常委會立法規劃確定，由全國人大財經委員會負責起草的一部大法，重要性毋庸置疑。但由于種種原因，法律草案一直沒有提交全國人大常委會正式審議。

2003年，十屆全國人大再度將國有資產立法列入五年立法規劃。2004年，全國人大財經委重新組成了陣容強大的國有資產立法起草小組。2007年初，該法被納入當年的立法計劃。

隨著2007年3月《物權法》的出臺，《國有資產法》的必要性和緊迫性再度提升，即對國家所有的物權，要用一個法的形式加以細化，以規范社會主義市場經濟行為。近年來，《國有資產法》成為全國人大代表提出議案、建議最多的立法項目之一。

據草案的一位主要起草人向《財經》記者介紹，草案的立法思路主要圍繞三個方面確立了相關制度。

第一，誰履行出資人職責——首先是建立和規范國有資產出資人制度，對中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的機構及其履行出資人職責的主要內容、方式和責任等進行了規范。

第二，如何向企業出資——規范了履行出資人職責的機構與國家出資企業的法律關系。國家出資企業的組織形式包括國有獨資企業、國有獨資公司、國有控股公司和國有參股公司，企業依法享有經營自主權，對出資人權益負責；同時規范了國家出資企業管理者的選擇與考核制度，對國家出資企業管理者的任免、考核、獎懲以及管理者履行職責應遵守的基本準則和責任等作了規定。

第三，出資后怎么辦——明確了履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即“管人、管事、管預算”；并規定履行出資人職責的機構應當監督企業實現國有資產保值增值、防止國有資產流失，但不得干預企業經營活動；同時也明確了建立保障國有資產安全、防止國有資產流失，維護國有資產權益的制度。

具體而言，如按照國家出資企業的不同類型，對關系出資人權益重大事項的決定權限和決策程序作了明確規定；規定了企業改制、與關聯方交易、國有資產轉讓、資產評估等應遵守的基本規則，明確了決策權限、程序，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產出資人權益。

草案第一次明確了建立國有資本經營預算制度。草案規定國家建立國有資本經營預算制度，對國有資本經營收入及其支出實行預算管理，并規定國有資本經營預算草案列入本級政府預算草案，報本級人民代表大會批準。

草案還規定了從人大監督、行政監督、審計監督和社會監督四個層面對國有資產進行監督。

調整范圍之爭

此次草案面臨諸多爭議，其中，國資法的調整范圍一直是首要難題。金融類國資、資源性國資乃至行政事業性國資，是否及怎樣納入此法，一直有不同聲音。

多位審議草案的全國人大常委會委員認為，作為規范國有資產管理、監督和經營的基本法律，國有資產法應該適用于經營性、行政事業性及資源性國有資產，應該是個“大國有資產法”。但現在的法律草案僅適用于經營性國有資產中的非金融類國有資產，涵蓋面很小，是個“小國有資產法”，調整的范圍過于狹窄。

對此，全國人大財政經濟委員會副主任委員石廣生在本次會議上回應，上述三類資產在功能、監管方式等方面有很大不同，難以用一部“大而全”的法律全面調整。考慮到有關資源類資產已有相關的專門法律調整，行政事業類資產的管理目前也有相應的行政法規定，而經營性國有資產在國有資產中占比很大，具有特殊地位和作用，因此，此次提請審議的法案中明確，該法僅適用于經營性國有資產，即國家對企業的出資和由此形成的權益。

對于近年備受關注的金融性國資，草案規定，國家對金融類企業的出資和由此形成的權益，也屬于經營性國有資產，應當納入本法的統一規范和保護范圍；同時，考慮到對金融類資產監管的特殊性問題，草案規定經營性國有資產中的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

由于定義模糊，現在對金融國有資產的監管是否適用此法，說法不一。因目前已公布現有相關證券、期貨、商業銀行、基金等金融類企業法律法規，均未明確對金融國資的監管，這意味著，“對于金融資產的監管同樣適用于本草案。”前述人大財經委人士向《財經》記者解釋。

國務院發展研究中心副主任陳清泰認為，國有資產法首先應該規范國資范圍。他主張國有資產法范圍可以定得寬一些，比如把山川、河流、政府資產等納入，但核心還是調節經營性的國有資產。

“更為迫切的，是規范國有產權的委托代理機制，它的有效性實際上決定了國有產權的安全性和效率。”陳清泰說。

對于這一涉及國有資產監管體制本質性的問題，草案并未能給出答案。

政企難分

在外界看來，本次草案中最大亮點是明確了“國資委履行出資人職責”。草案第二章第十條規定，國務院國資委和地方人民政府按國務院規定設立的國有資產監督管理機構，以及國務院和地方人民政府授權的其他有關部門、機構（下稱履行出資人職責的機構），按照本級人民政府的授權、代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。

這是首次從法律上明確了國資委的定位。此前，國資委身份尷尬，有出資人、行政監管者、仲裁者等“老板加婆婆”的多重身份，一直備受詬病。

“國資委不再當婆婆了，將成為一個干凈的出資人。”國資法草案起草組專家，中國政法大學教授李曙光表示。國資委將是一個單一的出資人，對于國有資產的監管的權限則由人大監督、政府監督、審計機構監督和社會監督，國資委僅僅是加強內部的監管。這樣，國資委將著重考慮怎樣從出資人角度行使股東權益。

所謂“干凈的出資人”，李曙光進一步解釋為“四個分開”，即將委托人、出資人、經營人和監管人分開。

不過，草案第十條規定中同時表示，“國務院和地方人民政府授權的其他有關部門、機構（以下稱履行出資人職責的機構），按照本級人民政府的授權、代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”， 亦成為此次草案中爭議的焦點。

事實上，目前除了國資委，文化部、教育部、財政部、煙草局等都負有部分國資監管職能。經營性國有資產，僅僅在中央層面，除了國資委監管的151家央企，還有眾多金融類國企和各個部委下屬的近5000多家國企，廣泛分布在鐵路、郵政、農墾、煙草、教育、文化、科技等系統。

“顯然，草案中并未真正將監管職能和所有者職能真正分開。”北京大學財經法研究中心主任劉劍文對此尖銳指出。

一位國資委人士則認為，草案的有關提法無異于倒退——“中共十六大提出，國資委作為出資人不承擔政府管理職能，其他政府部門不承擔出資人職能。隱含的含義是十六大之后的方向即政府的公共管理職能和所有者職能分開，但實際運行結果是政府的所有者職能仍分散于各個部門；現在看來，不僅沒有分離，還有固化的趨勢。”

“草案回避了一個核心問題——政府的公共管理職能和出資人職能還要不要分開？如果分開怎么分？”他反問。

財政部人士則認為，草案無非是對現有格局的承認，并沒有真正觸及體制根本問題。“現有格局存在著很多尚待解決的問題，此次國資法草案的出臺并不成熟。”

“草案的這種導向，在國有經濟布局調整還未到位的情況下，對深化體制改革可能會有約束作用。”國務院發展研究中心企業所副所長張文魁對此表示。

李曙光認為，草案解決了框架性問題，但要進一步明確解決政企不分和政資不分的問題， 真正把公共管理者和國有資產出資人的職能分開。“我個人不同意把其他部委也確定為出資人，并形成在法律當中。國資委作為出資人的權利義務邊界還是有基本劃分的，而鐵道部、郵政、煙草等其他部門根本沒有任何對于出資人權利義務的界定；從法律上，首先要明晰權利邊界，這決定體制改革的走向。”

對于這種質疑，上述人大財經委人士并不否認草案回避了“將來履行出資人的機構是誰”。他解釋說，這次國資立法的一個指導思想就是，“對一些爭議較大、含義不清的具體問題，宜由國務院拍板確定，法律中不作具體規定。”

石廣生在本次人大常委會會議上亦表示，在該草案起草過程中，曾設想過對國有資產監管體制問題作出比較明確的具體規定，但目前在法律中作出明確規定的條件還不夠成熟。因此，以作出原則性的規定為宜，具體監管體制可由國務院根據改革進程作出具體規定并適時調整。“這可以為國有資產監管體制的進一步完善留有空間，比較切合實際。”人大財經委人士認為。

種種爭議和模糊的說法，注定了目前的國資法草案的不確定性。知情人士分析，“現在是第一次審議，而再次審議至少還需要一年左右的時間。由于2008年3月全國人大換屆，該草案還存在諸多變數，甚至可能推倒重來。”