食品安全法一讀

重建食品安全風險評估和國家標準體系，全面提高處罰力度，但分段監管體制仍無實質性改變

在食品安全事故層出不窮的背景下，2007年12月26日，《食品安全法（草案）》正式提交第十屆全國人大常委會第三十一次會議審議。

一個官方統計數據可以表明社會各界對食品安全問題的關注程度：2003年十屆全國大人一次會議以來，全國人大代表累計有3100多人次向大會提交了食品安全衛生立法監管方面的議案。

2004年7月，國務院指定法制辦公室牽頭，著手《食品衛生法》的修訂工作，隨后列入全國人大常委會立法計劃。2007年12月26日，國務院法制辦主任曹康泰代表國務院向全國人大常委會作了議案說明。

曹康泰介紹，此次修訂《食品衛生法》的總體思路是：建立食品安全風險評估制度，建立過程監管和預防處置機制，明確生產經營者為食品安全第一責任人，明確地方政府對食品安全負總責和建立消費者權益救濟渠道。同時根據修訂內容，將《食品衛生法（修訂草案）》改為《食品安全法（草案）》（下稱草案）。

“分段監管”無實質性改變

中國現行與食品安全直接相關的法律主要是兩部：1995年頒布實施的《食品衛生法》和2006年11月開始實施的《農產品質量安全法》，另有相關法律法規30余部。

在此基礎上，國務院建立了由農業部門負責初級農產品生產、質檢部門負責食品生產加工、工商部門負責食品流通、衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節、食品藥品監管部門負責綜合監管的分段監管體制。

長期以來，分段監管為主、品種監管為輔的監管體制屢被詬病。這種體制看似分工明確、各司其職，實則職能交叉、責任不清。隨著“中國制造”食品流向全球，這種因監管弊端引發的安全隱患正有從國內向國際擴散的風險。僅2007年3月以來，中國出口美國、日本、菲律賓等國的商品，就先后發生了“寵物毒糧”“二甘醇牙膏”“毒生姜”等多起安全事件。

此次草案并未能改變現行分段監管體制。草案第五條規定，“縣級以上食品生產、流通、餐飲服務監督管理部門依據本法和國務院規定的職責，對食品生產經營活動實施監督管理”；但草案并未明確規定相關部門的具體責任，只是籠統提出“國務院有權根據實際需要對食品安全監管體制作出調整”。

對此，全國人大教科文衛委員會在草案審議意見中認為，草案維持現行的分段管理體制的思路，沒有解決目前存在的多頭管理、誰也管不住的問題，對各行政管理部門的職責劃分也不夠清晰，不利于操作執法。

一些委員建議，為了增加法律的可操作性，應該成立一個綜合的協調部門或領導小組、領導委員會來綜合管理食品安全。比如目前由各級政府設立的食品安全領導小組就可以考慮寫入法律。

全國人大法制工作委員會副主任沈春耀認為，在下一步機構改革當中，應該明確一個對食品安全監督管理負主要責任的部門，其他部門配合。

一段時間以來，以“大部門制”為核心的機構改革一直是人們關注的焦點。而試行“大部門制”，其核心就是健全部門間協調配合機制，規范垂直管理部門和地方政府的關系。

關于食品安全監管，目前世界發達國家基本上都是采取機構聯合監管模式。如美國，即是由總統食品安全委員會統一協調管理，委員會成員由農業部、商業部、衛生部、管理與預算辦公室、環境保護局、科學與技術政策辦公室等相關職能部門負責人組成；所轄部門包括衛生部的食品藥品管理局(FDA)、農業部的食品安全檢查局(FSIS)、動植物健康檢驗局(APHIS)、環境保護局(EPA)、商業部的國家漁業局(NMFS)、衛生部的疾病控制和預防中心(CDC)等，從而實現從“農場到餐桌”的“無縫監管”。

建立風險評估機制

如果說草案有所突破，則在于它首次系統地提出了建立食品安全風險評估機制，明確要求將食品安全風險評估作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的依據。

目前，中國食品衛生標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四個等級；國家標準又分為食品衛生標準和產品質量標準，其中國家標準965項、行業標準2900余項。標準之間相互交叉、重復時有發生，還有一些產品根本沒有標準，給執法帶來難度，也使企業無所適從。

草案第十七條第一款和第十五條規定，由國務院授權的部門負責制定統一的食品安全國家標準；沒有國家標準的，可以制定地方標準。除食品安全標準，不得制定其他有關食品的強制性標準。

中國疾病預防控制中心一位專家指出，統一食品安全標準，關鍵是要引入危險性評估。只有對食品危險性進行定性和定量分析，明確其中的不確定性，才能得出科學、合理的結論。

食品安全風險評估，是指對食品中生物性、化學性、物理性危害對人體健康可能造成的不良影響進行科學評估。曹康泰表示，將食品安全風險評估結果作為制定食品安全標準和政策的依據，符合食品安全監管規律，也是許多國家的通行做法。

全國人大環境與資源保護委員會委員、中國科學院化學研究所所長王梅祥則認為，統一制定食品安全國家標準后，還需要適時修訂。科技的進步使得食品安全監管不斷出現新情況，如果國家和地區標準不一樣、新老標準不一樣，食品安全監管就會出現問題。

事實上，不少“中國制造”商品在國際上引發信任危機，都是由于中國標準與國際標準的差異引起的。如“二甘醇牙膏”，美國FDA稱，二甘醇是一種有毒的化學物質，與允許在牙膏中使用的聚乙二醇截然不同，但在中國，二甘醇一直被合法、被廣泛地應用于牙膏中的保濕成分。

明確“第一責任人”

此次草案明確提出生產經營者為食品安全的第一責任人，也是亮點之一。

草案制訂了一系列具體的規定，來規范生產經營者的行為。如建立食品生產經營許可、食品生產經營者安全信用檔案等制度，以及食品標簽、索票索證、不安全食品召回等一系列制度。

一些專家認為，中國的食品生產、銷售企業太多，光靠監管部門人盯人是不可能實現監管的。世界發達國家的通行做法是，政府主要負責制定標準和進行監管，由企業自己履行食品安全的責任。草案提出生產經營者為第一責任人，即是這種監管理念的直接體現。

不過，眾多小企業、小作坊的食品生產安全責任如何履行，仍然是一個法律難以規定、實際監管難以覆蓋到的盲點和難點。此前，質檢總局食品司副巡視員畢玉安在接受媒體采訪時承認，“小企業、小作坊是我國食品安全存在隱患的主要所在”。

2007年12月26日，衛生部部長陳竺在代表國務院作《關于城鄉衛生體制改革和加強食品藥品安全監管情況的報告》中也表示，“要把整治的重點放在農村和城鄉結合部等重點區域，把小作坊作為整治的重中之重”。

首提懲罰性賠償

與現行《食品衛生法》相比，草案全面加大了違法處罰力度。

《食品衛生法》對食品生產經營違法行為主要采取行政處罰的方式，最高處以違法所得1倍以上5倍以下，或最高5萬元的罰款。現在的草案，則在行政責任、民事責任、刑事責任三個方面，全面提高了食品生產經營的違法成本。

民事責任是食品安全處罰中最富現實意義的部分。此次修訂將原來以違法所得計算處罰的方法，改為以違法貨值計算處罰。

草案第七十九條規定，生產、銷售不符合安全標準的食品生產經營者，貨值金額不足1萬元的，并處10萬元罰款；貨值金額1萬元以上的，最高可處貨值金額10倍以上、20倍以下罰款。

草案明確羅列了最新出現的諸多食品生產違法情形，包括經營病死、毒死或者死因不明動物肉類及肉制品，使用非食品原料或添加非食品用化學物質生產食品，使用回收食品作為原料生產食品，生產經營不符合標準的嬰幼兒主輔食品，經營腐敗變質或感官性狀異常的食品，經營農藥殘留和其他危害物質超標食品，生產經營未經檢疫或檢疫不合格的肉類制品等。

業內人士認為，近年來頻頻發生的諸如“阜陽奶粉”等惡性食品安全事件，在社會上引起強烈反響，影響極壞。草案的修訂將有助于加強企業對自身行為的約束。

此外，草案還首次引入了懲罰性賠償制度。懲罰性賠償是指賠償數額超出實際損害數額的賠償。目前，我們現行法律僅有《消費者權益保障法》有懲罰性賠償條款。草案第九十條規定：食品經營者以假充真或者銷售不安全食品，除了賠償消費者的損失，消費者還可以要求其支付價款10倍的賠償金。這有助于激勵消費者主動維護自己的權益。

全國人大教科文衛委員會人口衛生體育室毛俊鋒認為，現行《食品衛生法》頒布于1995年，許多法律責任設定已不適應當前的形勢，不足以震懾和遏制利益驅動下的生產經營不法行為。因此，在制定新法時，有必要在法律責任中加大對食品衛生不法行為的處罰力度，以大大提高食品衛生違法行為的成本。