國外國有資產管理模式的分析及借鑒

國有資產是世界各國普遍存在的產權形式。國外國有資產的管理無論是“兩層”式，還是“三層”式，都強調對國有資產的依法、分類管理，重視激勵與監督機制，突出競爭性行業的市場化運作。這些經驗值得我們借鑒。

一、國外國有資產的管理模式

國有資產是企業產權的一種重要類型，在世界各國普遍存在。與我國相比，西方國家的國有資產在國民經濟中所占的比例通常較小，主要分布在基礎設施、公用事業和自然壟斷部門以及一些關系國防安全的戰略性領域。在國有資產管理模式方面，國外主要有“兩層”和“三層”兩種管理模式。

1.“兩層”管理模式。“兩層”管理模式是指政府直接管理國有企業的資產。該模式主要適合于國有企業較少、國有資產規模不大的國家。美國、加拿大、法國、德國和巴西等國采用的是這種模式。

（1）美國的國有資產管理。在美國，政府對國有企業的管理非常嚴格。除了對總統直接負責的企業外，大多數國企一般由政府有關的部、處以及根據國會各種決議設置的專門常設委員會管轄。政府通過有關部門的行政指令確定企業投資規模與方向；利用價格、稅收等經濟手段對企業活動進行調節；由國家派遣監督員或監督團，對企業實行財物監護；同時，政府還有權決定企業的勞動人事、產品定價及利潤分配制度，以確保國家對企業發展及分配方面的決定權；當然，企業也擁有在法律允許范圍內自行設立董事會等管理機構以及自主經營的權利。

在美國，還有大批國有企業被出租給私人壟斷組織自主進行生產經營，政府提供生產資料、工資、管理成本等生產費用并且獲得產品。政府對國有混合公司，除委派代表參加企業董事會外，還實行以主承包商為首的、由政府作為產品計劃的招標人，按照擇優原則執行的承包合同制；根據企業產品的種類和用途，成立生產周期長、系統配套復雜、技術風險大的軍事生產部和周期短、結構簡單、見效快的民用生產部；在開發新技術過程中，政府指導企業工作，并向國有混合公司提供固定資本和流動資本，承擔研究失敗的風險，放手讓企業之間進行競爭。此外，政府還由行政服務總局承擔非經營性國有資產的管理職能，包括各項政府公用事業的維護與管理。

（2）法國的國有資產管理。法國是西方國家中國有化程度最高的國家之一。法國國有企業主要分布在能源、交通通信、原材料、加工制造、銀行和保險等幾大部門。雖然這些部門在國民經濟中占有重要的地位，但是法國政府并沒有建立一個全國統一的國有企業管理機構，也沒有一個統一的管理章程。因此，法國的政府與國有企業之間保持著十分復雜的管理關系。總體而言，國家對國有企業的領導和監督主要集中在價格與投資控制、人事任免、企業經營方向和財產管理等方面。在政府一級，大致建立以下的管理分工：行政和業務領導歸屬對口的主管部門，財政監督權主要屬于政府經濟、財政與預算部及國家審計法院。

法國國會對國有資產經營活動負有監督管理職能，這種監督管理職能的實施主要通過調查和訴訟的方式。表現在：首先，在對涉及國有企業的法律草案的審議過程中，國會和參議院的財政委員會和生產委員會均可對各部部長提出質詢，召集會議討論政府的各種決定，并提出否決、贊同或進行修改的建議；其次，國有企業及其主管要向國會提交企業及其分公司、子公司的組織結構表、各種情報資料以及他們的會計賬目和年終決算，使國會能了解國有資產經營活動的具體情況，同時，國會還擁有直接或間接的調查權；再次，國會可以通過審計院對國有資產經營活動實施監督管理，它可以對國有企業進行檢查，其主要內容是檢查企業財務收支是否合乎規則，對企業經營效率進行評估。

2.“三層”管理模式。“三層”管理模式是在政府與國有企業之間設立國有資產營運機構來進行管理，這種模式較適用于國有企業較多，競爭性產業比例較高和國有資產規模較大的國家。目前，新加坡、意大利、英國等國采用這種模式。

（1）新加坡的國有資產管理。新加坡政府在對公用事業行業、壟斷行業、涉及國家安全及與國計民生有密切相關的行業進行管理時，首先由議會進行立法，設立法定機構來管理這些國有資產。這類法定機構為獨立法人，實施企業化管理，但也需要承擔眾多社會職能。針對于眾多的競爭性行業，新加坡政府根據本國的公司法，依法成立了數家國有控股公司，由國有控股公司來對眾多的所控制企業進行持股和管理。例如，新加坡政府成立了淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司、國家發展部控股公司等。設立國有控股公司的主要好處在于：由國有控股公司作為隔離層，使企業運作不受政府過多行政性干預，進行專業化管理，有利于推進公司的市場化運作；有利于協調各政府部門間的關系；有利于加強對下屬公司的監管。

新加坡最大的國有控股公司是淡馬錫控股公司。淡馬錫控股公司以新加坡政府全資擁有的控股公司的身份，獨資或控股方式直接管理二十多家企業，間接管理多家企業，其主營業務是投資管理，在無需政府投資的領域實施民營化，經營領域包括金融、石油、運輸、地產、娛樂、咨詢等。淡馬錫控股公司成立31年來，股東投資回報率年均達18%。2004年，淡馬錫控股公司實現營業收入687億新元，凈利潤為76億新元，對國家的貢獻率達13.5%，在新加坡國民經濟發展中占有舉足輕重的地位。淡馬錫被譽為“亞洲最好的投資公司”。

（2）意大利的國有資產管理。意大利對國有資產的管理層次非常清晰，整個管理體制分為三個層次。首先，由政府專門的委員會制定控股公司的政策目標、檢查計劃的執行情況、審查控股公司提出的國家撥款申請、協調政府不同部門的政策等；其次，法國成立了政府專職管理國家參與制企業的機構——國家參與部。國家參與部對企業的人事任免、監督等活動進行管理和協調；最后，意大利的三大國家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，負責管理國家擁有的企業股份，督促國家參與制企業執行政府指示，指導、協調企業的投資、經營和生產活動，向企業提供必要的財政支持和人才、技術服務，并通過控股公司購買或出售企業股份、行使股權，確保國有資產的保值、增值。

（3）英國的國有產權管理。英國政府對國有產權的管理采取了比較簡單的方式，這和英國國有資產的狀況有著密切的關系。1979年后，英國國有企業實行了大規模的私有化。私有化后，英國國有資產的規模大幅度縮小，國有企業數量已不多，且國有企業一般集中于公益性和自然壟斷性的領域，例如水務、電力、燃氣、電訊等。

英國的國有資產主要是由貿易和工業部與財政部負責監管，旗下各有一定數量的國有企業。這種架構的層次相對較少，國有企業的自主權相對更大，能夠及時根據市場狀況做出決策。可以說，英國政府實施的是一種放權式的管理，但是放權并不意味著不管。首先，在人事任命方面，由貿易和工業部長任命國有企業的董事長、非執行董事。董事長和非執行董事推薦執行董事，但最終執行董事仍然需要得到貿易和工業部長的認可和任命。其次，在公司經營方面，貿易和工業部要求國有企業定期遞交年度經營計劃和管理層績效報告。此外，政府部門不會過多參與公司經營性的內部決策，而主要通過外部市場化措施進行監管，例如外部審計、行業協會監督等。

同樣，為了解決政府部門同時履行社會經濟管理職能和國有資產所有者職能間的矛盾的問題，英國政府在一些公益性和壟斷性行業采取了一些特殊的措施。例如，英國政府通過法律，規定在部分國有企業中享有“黃金股”，對于該公司的重大事宜，如兼并收購等，可以行使否決權，以期最大程度防止公眾利益被侵害。再例如，政府建立管理員制度，由管理員來協調政府、企業、消費者、公眾之間的利益。這些措施的出臺，就使得政府能夠采用一種簡單、有效的措施，便捷地監管國有企業。

二、國外國有資產管理模式的啟示

1.嚴格依法管理國有資產。加強對國有資產管理的立法并嚴格執行，是西方發達國家在國有資產監督管理方面的一個共性。西方發達國家針對國有企業和國有資產制定了專門的法律，如新西蘭的《國有企業法》、挪威的《公共有限公司法》等。西方發達國家依法設立國有企業，以法律形式明確政府與企業的權責利關系，界定了各自行權的范圍，避免了政府不當干預，確保了國有企業的獨立地位和經營自主權，有利于改革的順利進行，也有助于社會環境的穩定。依法管理國有資產限制了政府的過度干預。同時，多數國家都要求國有企業依法接受外部審計和國家審計，并以法律保證監督的獨立性，確保國有資產的保值增值。

2.分類管理。國外的分類管理主要針對企業性質和企業股權的多少來實行管理的。按照競爭性與非競爭性的不同，對不同類型的國有資產，制定不同的法規，采用不同的經營方式，設置不同的機構進行管理，以實現不同的目標。如法國將國企分成三類，對非法人的公用事業和從事工商行政管理的公共事業機構，按行政管理規則進行管理；對國家全部持股的公用事業和其他企業，經營活動服從市場規則；對國家持有部分股權的股份公司，國家地位與其他股東一樣，按股份行使表決權。當然，在特殊情況下，也不排除執行國家的其他目標。對國有資產分類管理，明確不同的追求目標，有助于增強管理的針對性，也有助于協調不同的政策目標，從而從整體上提高國有資產的利用效率。在強調國有資產收益性的基礎上，對不同性質的國有資產制定不同的經營目標，對競爭性領域的國有資產以收益最大化為目標，而對公用事業和基礎設施等領域的國有資產以經營成本最小化、社會服務質量最大化為經營目標。根據不同的經營目標，對國有企業進行不同的考核。

3.強化激勵與監督機制。注重監督的有效性和公開性，大多數國家都采用了政府主管部門監督、審計部門監督及議會監督等做法，例如法國政府向國有企業派駐稽查特派員；韓國政府向公眾公布經營績效評價報告；新加坡結合了政府監督與公眾監督；德國實施董事會和監事會的雙重體制，董事會負責企業的日常經營與管理，但對企業重大問題所作的決策需得到監事會的批準；瑞典議員有權出席國有控股企業股東大會并發表意見。

4.強調競爭性行業的市場化運作。多數國家的競爭性行業管理使用的是各國的公司法，國家股東與其他股東一樣享有同等的權利。為提高這些企業的經濟效益和市場競爭力，各國都強調市場化運作。主要表現在：力求像私人企業一樣建立合理的法人治理結構，利用天然的制約機制，做出市場化的科學審慎的決策；從外部選聘高素養的經營管理人員，并支付具有市場競爭力的薪酬。例如瑞典對所控制的企業采取類似投資銀行投資經理對所持投資組合的管理方式，通過資本結構管理資本的利用率。新西蘭引入了國外管理機構加強管理，還建立了一套類似上市公司的信息披露程序。

（作者單位：北京服裝學院商學院）