基于制度理論視角的企業政治賄賂問題研究

[摘要]在政治領域的利益角逐中，由于相關制度的不完善，企業政治賄賂行為常有發生。文章從制度理論的視角分析了我國企業政治賄賂行為的產生，認為強制性制度規范、社會倫理道德規范和文化-認知規范的失范是企業政治賄賂行為產生的重要原因。對此，從制度建設的角度提出了治理企業政治賄賂行為的政策建議。

[關鍵詞]制度理論；企業政治賄賂；治理

[中圖分類號] F270［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)06-0018-05

※基金項目：國家社會科學基金（07CZZ023）和華中科技大學科學研究基金（2006Q031B）資助。

一、問題的提出

自20世紀70年代以來，企業影響政府政策進程，維護自身利益的行為，得到了社會和理論界的廣泛關注。政府日益被看作是能夠給企業的競爭活動創造最佳環境的競爭工具（Epstein， 1969）。政府政策對企業競爭地位的影響是企業績效的重要決定因素之一（Shaffer， 1995）。而政治行動是企業確保組織合法性和提高經濟效益的手段之一（Morrison，1986）。企業的政治戰略與商業戰略一起，構成了企業戰略的兩個平行的互補的分支。

在影響企業經營運作的社會環境中，政府的法律法規和政策規章構成了其中非常重要的一個方面。政府掌控著企業生產經營所必需的各種資源，如土地、行政審批、優惠政策等，同時，政府所頒布的各種法律法規、行業管制、稅收政策等都對企業的績效存在重要影響。有鑒于此，一些企業家坦言，他們30%以上的時間和精力用于與政府部門打交道（吳寶仁，1999；李新春，2000；張維迎，2001）。有的企業積極影響政府政策法規制定與出臺，如企業影響政府對藥品價格管理的政策、環境保護政策（中國社科院財經所，2001）等。

然而，在企業和企業家積極與政府部門打交道，影響政府政策制定與出臺的過程中，由于一些企業急功近利，同時也由于存在制度的不完善與漏洞，一些企業通過采取不合社會倫理道德甚至是不合法的手段來獲取非法的和不道德的利益。其中一個普遍性的手段就是政治賄賂。所謂政治賄賂，是指個人或企業向政府工作人員行賄，從而獲得一定利益的行為。政治賄賂是商業賄賂的一種主要形式。

企業政治賄賂的形式多種多樣，除了直接給政府公務人員送錢送禮之外，還往往通過提供咨詢費、勞務費、“口水費”、安排出國旅游、考察，為政府官員子女海外留學牽線搭橋和提供贊助，甚至性賄賂等形式變相行賄。在經濟和社會轉型過程中的中國，隨著經濟的快速發展和改革開放的不斷深入，新舊體制交替所導致的制度漏洞、“一切向錢看”的價值取向、市場競爭的失序和監管的疲軟，導致了企業競爭變得更加激烈，同時也導致了企業政治賄賂行為的產生和泛濫。企業與政府之間“非良性”互動關系的形成，一方面惡化了社會腐敗問題，增大了社會反腐敗的難度；另一方面導致了社會資源的非合理分配，嚴重破壞市場效率和社會公平，危及社會主義和諧社會的構建。

因此，如何有效治理企業的政治賄賂，成為理論界、學術界研究的重點。本文的主要目的就是試圖找出企業政治賄賂行為背后的原因，并提出相對應的治理對策。這對于減少社會腐敗，構建社會主義和諧社會，具有重要的理論與現實意義。

二、企業政治賄賂行為的制度理論框架

所謂制度，是指由符號要素、社會活動和物質資源構成的多層次和持久的社會框架，包括減少各種不可預見行為和機會主義行為的規則（Scott， 2001）。制度理論從組織角度開展研究，適合研究組織行為（田志龍等，2002），尤其適合針對復雜系統進行研究或者是針對因果關系不明確的系統進行研究。

制度理論認為，強制性要素、規范性要素以及文化和認知要素是制度的重要組成部分，并稱為制度的三個支柱[5]。強制性支柱（regulative pillar）主要以法律規章以及政府政策的形式出現，它們以法律授權的強迫或威脅引導組織活動和組織觀念。組織出于自己的利益遵守這些法律規章，不愿因為違背而遭受處罰。規范性支柱（normative pillar）指將慣例性的、評估性的、必須性的內容引入到社會中的準則，一般以經驗法則、標準操作程序、職業標準以及教育履歷等形式出現，這些制度引導組織活動和信仰的能力大部分來源于社會責任和專業化。文化-認知支柱（culture-cognitive pillar）指的是共享的價值觀、信仰和認知框架的集合體。它可以為組織成員提供模式化的思想、感受和反應，從而引導其制定決策和進行其他行為。它決定了人們共同的價值觀、信仰和行為取向（Hirsch，1997）(見表1）。

制度為個體與組織行為提供了規則，制度中的強制性支柱、規范性支柱和文化-認知支柱相互補充，共同構成了一個社會中個體與組織的行為準則。正是由于制度的存在，社會中的個體和組織將以一種可預見的方式行事，這大大減少了個體和組織的不可預見行為和機會主義行為的發生，節約了交易成本。

反過來，當一個社會中構成個體和組織行為邊界的制度出現諸如漏洞、模糊、沖突和失序等問題時，個體和組織的機會主義行為將會充分利用制度中出現的機會，獲取在原有制度框架內所無法實現的利益，從而導致各種游離于制度邊緣甚至遠遠超越制度邊界的行為大肆泛濫。目前中國社會大量存在的企業政治賄賂行為，可以看作是中國社會制度轉型過程的必然產物。在中國社會轉型的過程中，無論是強制性的法律法規，還是社會倫理價值觀和傳統文化，都面臨著改革開放和社會轉型所帶來的各種沖擊。這是社會轉型所伴隨出現的“陣痛”，是社會最終走向“有序”前的“混沌”狀態。

在分析企業政治賄賂行為時，我們將上述制度的三大支柱引申為企業政治賄賂行為的三重規范：強制性規范、社會道德規范和文化-認知規范（見圖1）。我們將分別從這三重規范入手，分析我國社會轉型過程中制度規范的漏動、模糊、弱化和沖突等，如何導致企業政治賄賂行為的產生，并從制度建設的角度提出治理企業政治賄賂行為的政策建議。

三、制度缺陷與企業政治賄賂行為的產生

基于上述的企業政治賄賂行為的三重規范框架，我們分別從強制性規范、社會道德規范和文化-認知規范三個方面闡述制度本身存在的問題，這些問題的存在正是企業政治賄賂行為產生的重要背景和原因。

1.強制性規范的失范

迄今為止，我國政府已經就個體和企業政治賄賂行為制定了眾多的強制性法律規范（見表2）。除了表2中列出的主要制度規范外，《海關法》、《政府采購法》、《反洗錢法》、《行政機關公務員處分條例》、最高人民法院和最高人民檢察院的《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》等法律法規中也散布有關于企業政治賄賂的條款。與此同時，國家各級執法機構也逐步加大了對各種商業賄賂和公務員腐敗問題的偵察和處罰力度（見表2）。

然而，盡管我國已初步建立起懲治企業政治賄賂的立法體系，包括行政立法和刑事立法，但是中國的企業政治賄賂仍然相當的嚴重，立法的局限仍然存在，一定程度上制約著企業政治賄賂的防治[8]。具體來說，我國目前的強制性規范仍然存在如下主要問題：

第一，制度的建設永遠跟不上企業政治賄賂行為的變化，這不僅是我國社會所面臨的現實問題，而且也是幾乎所有大陸法系國家所面臨的普遍性問題。社會始終只能對已經出現的企業行為進行立法和規范，而不能對尚未出現的行為進行規范，于是，企業想盡辦法使自身的行為游離于法律的邊緣或落在法律的真空地帶。

第二，現有制度的模糊、沖突與不完善。正如李建軍（2007）指出的，我國現行法律法規對于涉及到企業政治賄賂條款的規定不明確、模糊，無法滿足徹底防止和治理企業政治賄賂的現實需要。我國現有法律制度的模糊、沖突和不完善主要表現在：

（1）作為我國基本大法之一的《刑法》，其385條和389條對受賄罪和行賄罪的認定非常粗化，根本就沒有受賄和行賄額度上的規定，這是不妥的。因為按照這一規定，只要你送給或接受（姑且不說行賄受賄）了別人錢，哪怕是10元，也是犯罪，這顯然不合理，也與社會大眾的理解相左。而且《刑法》對行賄罪的規定是“為謀取不正當利益”而向國家工作人員給予“財物”，至于什么是“不正當利益”，這個很難說的清楚。而除了“財物”之外，還存在有各種各樣的利益，這也沒有在《刑法》中予以界定。

（2）目前的法律法規都沒能在操作上嚴格區分“折扣”與“回扣”。《反不正當競爭法》的規定，“明示并如實入賬”即為折扣，“賬外暗中”即為回扣。但事實上有的經營者“假折扣之名，行回扣之實”而難以甑別和執法檢查。

（3）目前的法律法規側重于從國家工作人員的角度來規范企業政治賄賂行為，而對企業和企業個人的規范偏弱。《刑法》第391、392和393條雖然有對個人和企業行賄或介紹行賄的規定，但其前提是“為謀取不正當利益”，而且規定也是籠統和粗略的。《反不正當競爭法》和《關于禁止商業賄賂行為的暫行規定》雖然也有類似的對企業人員和企業的規范，但其前提是為了“銷售或者購買商品”，因此在多數情況下沒有包括政治賄賂在內，因為政治賄賂在多數情況下并不是為了購買或銷售商品。

（4）目前的《公務員法》、《中國共產黨紀律處分條例》和《刑法》及其修正案分別對政府機關工作人員的違法犯罪行為分別給予行政處分、黨的紀律處分和法律懲罰，這三者之間看似相互補充，但事實上是相互沖突的，在某些情況下，黨紀政紀的處罰替代了法律的懲罰，這事實上是對法律的不尊重。

第三，多重監管、處罰制裁力度不夠。在企業政治賄賂的管轄權上，目前的檢察、公安、工商、稅務和審計等部門都有調查權，政出多門，多頭管理，往往導致監管的疏漏。不僅如此，目前的法律法規對企業行賄的處罰力度仍然不夠，根據《關于禁止商業賄賂行為的暫行規定》和《反不正當競爭法》第22條的規定，對于以“行賄手段銷售或者購買商品”的經營者，在不構成犯罪的情況下，根據情節處以一萬元以上二十萬元以下的罰款，有違法所得的予以沒收。這被學者認為是“獻出一只雞而換回一頭牛”（汲雷，2007），最高20萬元的罰款與所博的巨額利益相比，實在微不足道。此外，由于各種政治賄賂和商業賄賂大量存在，檢查執法機構疲于奔命，直接導致對政治賄賂行為打擊力度不足。

2.社會道德規范的失范

在一個社會中，正式的法律法規和非正式的倫理道德一起構成了個體和組織行為的兩大制度規范。與正式的法律法規所形成的強制性規范不同，社會倫理道德是一種非強制的規范，它靠個體和組織被社會和集體所“認同”和“歸屬”的需要來實現“自我規范”。其前提是社會的倫理和基本價值觀念保持高度的一致性和強勢。

然而，從20世紀初開始，我國的傳統倫理道德觀念一直處于動蕩之中。先是早年的知識分子出于救國圖強的心結，幾乎全盤接受了西方各種啟蒙思想，全盤否定甚至批判國內數千年遺留下來的倫理道德。接著是20世紀60至70年代的文化大革命，對我國的傳統儒家思想、文化和道德傳統進行了全面否認和批判，數千年延續下來的道德傳統從此中斷，人們的行為失去了方向，甚至失去了對“黑白、善惡、美丑”的基本判斷。最后，自我國20世紀70年代末實施改革開放以來，伴隨著社會經濟的快速發展和西方各種思想道德觀念的涌入，“一切向錢看”、“有錢能使鬼推磨”等“金錢至上”論喧囂塵上，各種“偷摸拐騙”現象橫行，目前社會中廣泛存在的為富不仁問題、環境污染問題、社會誠信問題、職業操守問題等等無不折射出社會傳統倫理道德觀念的淪喪。這意味著社會倫理道德所應有的權威性和約束力正在日益喪失。

此外，盡管社會倫理道德觀念正面臨分化和弱化，但社會倫理道德的教化卻相對滯后和不到位，整個社會尚沒有形成道德教化的一整套體系，學生的道德教育（德育）往往因為跟升學沒有太大關系而流于形式，而社會的道德教化則主要是通過媒體和輿論的正面引導來實現的，這在各種負面報道和消息每天都充斥人們耳目的環境中，其作用和有效性是有限的。

3.文化—認知規范的失范

社會倫理道德規范的根基是社會文化，目前社會倫理道德規范的失范就其根本原因來說，是文化這一根基出現了問題。而文化的問題又主要來自于兩個方面：一是隨著社會的變遷傳統文化自身所暴露出的弱點和問題；二是傳統文化遭受外來文化的沖擊而出現的分化和弱化。

首先，中國的傳統文化是一種典型的“關系”型文化，人們都將“關系”作為自己最重要的“資產”來看待和經營，正所謂“熟人好辦事”。因此，建立關系是中國人手頭上的頭等大事，特別是那些與政府官員的關系。在這一文化背景下，那些沒有關系的個人或企業不得不通過請客送禮等方式來建立和拓展他們的關系網絡。這在一定程度上導致了諸如“請客送禮”、“拉關系”、“走后門”等企業政治賄賂現象的泛濫。

其次，中國的傳統文化正遭遇來自西方不同文化的沖擊。在全球化和西方民主價值觀的沖擊下，儒家思想的影響力正在逐步弱化（Chaibong，2000；Rozman，2002）。社會目前正在形成以儒家傳統思想為核心，多元文化并存的格局，這直接導致人們的價值觀出現分化，對事物的認識出現分化。而文化和價值觀的分化正是企業政治賄賂行為出現的前提。

再次，中國社會歷來缺乏一個統一而強勢的宗教信仰，這也是我國社會倫理道德不穩定的前提，因為宗教是道德的來源和基礎，“哪里沒有信仰，哪里就沒有道德”（學誠，2005）。西方社會的倫理道德信仰，主要是通過社會上的宗教組織，通過各種宗教性質的活動，把其有機地植入社會的基層。而現代中國則是主要通過官方政黨組織把倫理道德信仰半強制性的塞到社會個人手中（曾廣樂，2006）。這種簡單化的道德教化并不能使社會成員自愿地將社會的倫理道德要求內在化。從而，信仰的缺失導致了社會倫理道德的弱化，并最終引致企業的各種不當行為。

四、企業政治賄賂治理的制度建設

企業政治賄賂的有效抑制，需要大力進行相關制度的建設。然而，在探討制度建設之前需要清楚地認識到，諸如文化、價值觀和倫理道德這種深層次的制度的建設，并非靠是“一日之功”可以完成，也并非能通過簡單地出臺某項政策、措施或通過說教來完成。它們是人們在社會生產生活的長期過程中，通過觀察、感知、學習、模仿等過程潛移默化地形成的。因此，針對現階段我國企業政治賄賂的猖獗、泛濫，制度建設的重點應該放在強制性制度建設身上，再輔之以一定的道德教育和教化。具體來講，應該通過如下措施加強對企業政治賄賂的治理：

（1）鑒于大陸法系本身存在的立法建設落后于社會發展需要這一痼疾，應該適當考慮學習借鑒英美法系（普通法系）的作法。在不改變大陸法系基本原則和框架的前提下，先通過出臺司法解釋的方式，對法律法規尚未做出規定但現實中又出現的個體和組織不當行為，允許各級法院通過“傷害比對”的方式進行司法裁判，待條件成熟后逐步建立正式的判例法制度和陪審團制度，形成大陸法與普通法并存且互相補充的中國獨特法律體系。

（2）完善我國目前的企業政治賄賂行為法律法規體系。需要制定統一的《反商業賄賂法》，并在該法中設立專門的章節規范企業政治賄賂行為。這是美國、日本、德國等市場經濟發達國家治理企業政治賄賂的成功經驗，也是治理我國企業政治賄賂所需要的（文亭，2007）。法律需要以數量化的形式明確什么樣的行為是違法而什么樣的行為又是犯罪，并明確相應的處罰。與此同時，一旦《反商業賄賂法》出臺，除了《刑法》中可以保留部分條款外，其他法規中有關企業政治賄賂的部分應該修改或就此宣布作廢，以免出現不同法律法規之間的不一致的現象。

（3）構建完善的企業政治賄賂監管體系。首先需要理順公安、檢察、工商、稅務、審計等部門在監管企業政治賄賂行為方面的分工和協作關系，避免出現多頭監管和監管真空。其次，針對企業政治賄賂行為，需要建立起行政系統內部、企業內部、司法、輿論媒體和社會公眾全方位參與的多維度和多層次的監督體系。再次，需要加大對企業政治賄賂的懲處力度，提高企業和政府公務人員腐敗的成本。

（4）建立嚴密的道德教育和教化體系，形成強勢的社會倫理道德文化，加大對企業行為的社會引導力度。第一，可以考慮在全社會開展一場有關“真假、好壞、善惡、美丑”的全民道德教育活動，提高社會大眾的道德素質和水平。第二，除了運動式的道德教育外，更為重要的是要建立社會大眾道德教育和教化的常態機制，比如在大中小學進行包括世界觀、人生觀、價值觀和中國傳統文化、中國傳統倫理道德的教育。第三，通過輿論積極引導個人和企業行為，比如在社會上定期開展“五講四美”的宣傳活動，定期評選“文明企業”、“社會責任標兵企業”等，配之以媒體的大肆宣傳和一定的物質獎勵，營造人人都遵紀守法、都講道理、都遵守社會公德的良好氛圍。

（5）積極倡導企業自律。從西方治理企業不當政治行為的經驗看，企業的自律與制度的他律相輔相成，相得益彰。比如，以考克斯圓桌（Caux Round Table）聞名的商業領導人國際團體于1994年發布了他們的“商業準則（Principles for Business）”。該準則要求企業在其開展業務的所有地區、國家、區域和全球社區中扮演一個有責任的公民，而且“商業準則”對企業處理與利益相關者（包括政府）的關系和人權問題方面提供了可行的行為操作標準。倡導企業作為一個負責任的公司公民不僅是社會的期望，而且也日益成為企業獲得良好品牌形象，提高企業競爭能力的重要手段。因此，政府一方面需要營造企業自律的輿論環境，另一方面要鼓勵那些社會表現良好的企業率先示范，起到榜樣作用。此外，政府需要通過財稅支持等手段破解單個企業自律而其他企業不自律的“單邊裁軍”難題。

五、結 論

鑒于政府對企業利益的潛在影響，企業紛紛通過各種途徑影響政府決策，謀取利益。在我國目前制度不健全的背景下，企業的行為往往脫離制度的束縛，這主要表現為社會上嚴重的政治腐敗和商業賄賂現象。

本文基于制度理論，探討了我國企業政治賄賂行為的產生與治理問題。制度有三個重要的支柱：強制性支柱、規范性支柱和文化-認知支柱，本文將此引申為企業行為的三重規范：強制性規范、社會道德規范和文化-認知規范。在此基礎上，文章分別分析了企業行為的這三重規范的失范問題，指出制度的缺失是我國企業政治賄賂產生的最為重要的原因。最后，本文從制度建設的角度提出了治理企業政治賄賂行為的政策建議。

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Business Political Bribery in China: An Institutional Perspective

Gao Yongqiang，Chen Lei

(School of Management， Huazhong University of Science Technology， Wuhan430074，China)

Abstract: Due to the loophole and imperfectness in present institutions， business political bribery occurs frequently in political field. Based on the institutional theory， this paper discusses the causes and governance of business political bribery. We consider that the loophole and imperfectness of present institutions， including forceful institution， social moral institution and culture-cognitive institution， is the main cause of business political bribery. As a result， some institutional construction proposals are put forward as the countermeasures against business political bribery.

Key words: institutional theory；business political bribery；governance

（責任編輯：張丹郁）