政府主持與市場機制相結合的災后經濟重建思路

[摘要]四川汶川地震造成了重大的人員傷亡和財產損失，如何應對嚴重自然災害，如何進行災后重建，是目前面臨的緊迫問題。汶川地震災后經濟重建將是中國在市場經濟條件下面臨的第一次大規模的重建，是長時期、持久的艱巨任務。文章深入研判地震災害對中國經濟的影響，探討在政府主導下，與市場機制相結合，統籌安排，科學決策，有序展開對災后經濟恢復和重建的對策建議。

[關鍵詞]自然災害；經濟；重建

[中圖分類號] F123.9［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)06-0034-04

中國是世界上因自然災害造成經濟損失比較嚴重的國家之一。每年因災害帶來的損失占GDP的3%-5%，根據國家減災委的材料分析，我國災害最頻繁、經濟損失最大的地區，恰恰是我們主體功能區劃分中最發達、最重要的的優化開發區，即三大城市群地區(環渤海圈城市帶、長江三角洲城市帶、珠江三角洲城市帶)。今年四川汶川地震造成了重大的人員傷亡和財產損失，已經給四川、重慶、甘肅等省市造成巨大損失。如何防災救災，如何進行災后重建，這不僅是四川當前十分緊迫的問題，也幾乎是全國各個省區都會遇到的問題。深入研判自然災害對中國經濟的影響，在當前的宏觀經濟背景下，適當調整經濟政策，防止經濟下滑和防止物價上漲成為經濟學界關注的焦點。

一、災后經濟重建，主導力量在于政府

災后經濟重建是長時期的、持久性的、任重而道遠的艱巨任務，需要國家各部門間統一協調， 各盡其責， 共同協作。為加強對災區救援和重建工作的協調，建議成立一個由各方面代表組成的震后恢復重建局，負責規劃、協調和規范災后重建和恢復工作，下設法規、采購、財務、規劃、監測評估、過渡時期救濟等部門，主要開展以下主要工作：

（一） 統籌規劃災后恢復重建的原則方針

1.災區的總體規劃設計

在取得科學記錄的數據分析以后，要以災區災民恢復生產、恢復安定的生活，恢復正常的社會秩序、該地區長久持續的發展作為重點，切合災區的實際情況與政府運作的客觀條件，提出一個由近(期)到遠(期)、由小(規模)到大(規模)的框架性的重建規劃。

確定規劃方案以后，再進行詳細的規劃。我國應建立起一個應對災難的具體指標體系。要明確地提出救災的援助計劃和救災之后的經濟援助計劃和福利計劃。這也是政府提供公共服務的必要職責。重建內容包括基礎設施，道路交通，供水供電供氣，醫療衛生，教育文化，交通網、通訊網，學校和居民住宅、政府辦公用房等的設計和建設。

在災區重建的過程中，必須充分考慮當地地質條件和資源環境承載能力。應注意形成地方特色，保護和發展并重。在保障人民生活等基本要求上，提升城市形象。

2.創造該地區經濟快速增長的契機

根據國際經驗，隨著災后重建的持續投入，災區各項基礎設施的建設標準都將有一定水平的提升。2005年“卡特里娜”颶風后，美國國會在巨大的財政赤字之下，仍然批準了440多億的特別預算，拯救災區和災后重建，恢復石油加工生產。美國經濟不但未放緩，反而達到新經濟恢復以來的高增長，美聯儲還維持了繼續提升利率的貨幣政策。

短期來看，中央財政700億元的首批災后重建基金在宏觀經濟上有穩定增長的意義。長期來看，西部大開發戰略借助此次中央政府對災區重建的投入和支出，有望全面提升西部地區基礎設施，突破發展瓶頸。若西部大開發戰略由此有所作為并取得成功推進，將對中國宏觀經濟的持續、平衡發展，產生重大的積極影響。

3.災后重建更需關注經濟合理布局

西部是我國經濟社會發展和防備重大事變的戰略后備區域，國家需要加大對該地區的投入力度，以便鞏固我國經濟社會可持續發展的基礎。 “增長”和“發展”并不是同一個概念，不能要求所有的省份、所有的市縣都去追求發展現代制造業和現代服務業。在地質災害多發的大江大河上游區域，更需要注重生態保護，并通過適度的轉移支付制度對該地區加以補償。

4.結合“新農村建設”政策，將災區鄉村民眾合理地融入西部經濟發展的戰略中

建議災區以新農村建設為契機，改變過去許多農戶分散居住、難以配套公共設施的相關問題。按村為基礎，做到適度集中居住，配套道路、衛生室，接通電源與水源的管線，提高農村農民的生活質量，改善農民的生活條件。做好鄉村勞動力的再培訓工作，提高勞動力的素質，以承接東部產業轉移，這也是為西部經濟發展作貢獻。

5.制度創新

包括建立：捐款制度和捐款免稅制度；志愿者或NGO參與救災制度；地震孤兒領養制度；災害損失評估制度；救災援助計劃；災后經濟援助計劃；災區居民福利計劃；財產登記申報制度以及發行特殊重建債券等等。

（二）建立和完善一套對于災害評估的指標體系

1.對災情的先期統計與初步評估是災后重建所需的基本數據資料

從目前來看，統計數據還不夠詳細，無法了解更為具體的實際情況，如人員傷亡、年齡的分布、性別的分布以及人口統計學分布；地震對公共設施、交通設施的破壞，房屋倒塌特別是公共建筑物的倒塌情況等。應安排相關專業人員調查研究城市災情：選擇包括建筑，結構，給排水、暖通、強電、規劃、社會學、地理學、環境學、建筑施工等有一定經驗的專家組成聯合調查組，有計劃地、有組織地深入實地調查研究，為災后的重建取得第一手資料。盡量采用衛星遙感記錄，航測航拍；地理信息，現場勘察，科學檢測記錄等高效的技術手段，快速科學地分析比較地震前后的城市建筑，基礎設施的損壞程度。對此次地震給工業企業和大型企業(包括核電這樣的大型企業)、商業、旅游業等所造成的影響進行進一步的統計，包括其對國內、國際的影響，對現在和未來的影響等等，必須要有非常地專業化統計、分析。

2.對災害的事中、事后評估

在統計的基礎上進行人員傷亡、人力資本損失的評估、經濟損失的評估、外部影響的評估，包括對本省、對局部地區以及全國的評估。現在，統計局應該盡快根據目前的實際情況提出一套關鍵性指標來進行評估，國家測繪局應該提供一個詳細的、清晰的基本情況判斷。如果能夠對已經發生的事件及影響提供準確、詳細的數據和評估，有利于中央、國務院、中央軍委的決策。

（三）政府主導重建思路

1.優惠政策出臺，支持災后重建

財政部、國家稅務總局已發出《關于認真落實抗震救災及災后重建稅收政策問題的通知》，從企業所得稅、個人所得稅、房產稅、契稅、資源稅、城鎮土地使用稅、車船稅、進出口稅等方面對抗震救災及災后重建給予稅收優惠。

央行和銀監會聯手下發緊急通知，對四川等重災省市實施恢復金融服務的特殊政策，從信貸總量、信貸資金和授信審查等多方面優先支持災區重建。為滿足災區重建資金需求，5月15日，央行決定，對受災嚴重的成都、綿陽等6市州，地方法人金融機構5月20日暫不提高存款準備金率。

2.考慮設立重建基金

在日本神戶1995年里氏6.8級大地震的震后重建過程中，建立了一個重建基金，政府出資1億日元，作為基本資金(basic funds)，吸引了約50億日元的投資資金，共計51億日元。重建基金被分為兩類，第一類是基本基金，主要是政府的投入；第二類是投資基金。基本基金主要是建設基礎設施和基本的公共設施項目，而投資基金則是商業性項目，在重建過程中兩種基金相互結合發揮作用。

阪神地震重建基金主要用于五類。這包括：①協助地震災民建立穩定的生活，促進其健康與福利；②房屋重建的支持項目(包括為地震災民重建住宅)；③促進工業恢復與重建(包括受損中小企業的補貼)；④援助教育和文化復蘇(幫助重建學校)；⑤使受災地區迅速恢復的其他活動(包括紀念地震的活動等)。重建基金實質上是集國家財力、社會捐助及商業投資，發揮杠桿放大效應。根據重建規劃來有效使用。

3.制度性約束確保賑災資金高效使用

為了保證賑災撥款能夠高效配置、落到實處不打折，務必要有一套完善的制度法律體系保障，防范投機倒把，防范賑災撥款損失、浪費以及揮霍現象。

美國新奧爾良地區在遭遇“卡特里娜”颶風之后，為了確保賑災資金有效配置，美國政府和國會聯合臨時出臺應對機構，確保資金的合理支出。日本根據《災害對策基本法》、《災害救助法》、《受災者生活支援法》和《嚴重災害特別財政援助法》等，各級行政部門的負責人對災區重建負有責任，必須根據法律和防災計劃重建災區。在資金方面，負責分配費用的大臣根據都道府縣知事的報告、地方公共團體提供的資料和實地調查結果進行分配，分配時必須做到公正、穩妥和迅速。

這一點對于當前的中國狀況不能不表示如此擔憂。中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》第六十三條第七款規定：截留、挪用、私分或者變相私分應急救援資金、物資的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

4.災區房屋建設選擇政府主導開發模式

災后應實施由政府主導組織房屋建設的管理模式。災民的住房問題，可以由政府出資解決；政府可以為災民的住房建設無償劃撥土地，做統一的土地安排，并規定容積率。如果政府財力有限，則可選擇政府組織建設的模式。

近些年來，在商品房質量投訴中，開發商工程質量事件層出不窮，例如杭州曾爆出開發商用毛竹替代承重墻中的鋼筋的丑聞；而一些房地產開發商盡管使用鋼筋，也刻意減少鋼筋數量，甚至使用劣質鋼筋以次充好，大大降低了房屋的抗震性。因此，決不能采用開發商壟斷造房模式。救災資源的使用，必須做到公開透明和公正。參與災后重建的有關主體，必須真正按照真正的招標程序產生，決不能允許名義上招標，實際上暗箱操作，浪費和褻瀆人民群眾對災區人民的感情。

中央政府和地方民政部門可以劃撥住房建設基金，作為啟動資金；不足的部分，可以由地方政府擔保，以工程、房產做抵押，向銀行貸款，貸款數額不超過房屋的建造費用。政府在這個過程中充當開發者而非開發商，是零利潤開發。政府通過征集、價低者得的招標方式選擇建筑材料供應商以及房屋建筑商。這些企業允許有適度利潤，但房屋建設及材料購買方面的稅費應全部減免。對于房價，政府必須確定一個指令性價格，房價就是建造費用，不能搞浮動價格，而且指令性價格永久不變。

5.進行大規模培訓

幫助地震災區培養重建工作所需的各類人才，實施災區恢復重建人才激勵工程。開展對災區公務員災后恢復重建統籌能力的培訓。開展各類技術培訓，包括：衛生防疫、心理咨詢培訓，對當地有相關專業背景的志愿者或教師等適合進行心理衛生宣傳的人群進行培訓，從而可以緩解心理專業人員相對短缺的壓力，同時可以擴大干預范圍，增強干預效果；救災物資倉庫管理人員及系統操作人員培訓；農技植保、水土保持、環境保護人才培訓；規劃建設、工民建人才培訓；對企業員工開展恢復生產技能培訓和職業技能鑒定。

（四）經濟政策調整思路

由于此次汶川地震的震中位于發展較落后的山區，對宏觀經濟的影響有限，但會持續較長時間。首先，四川占全國GDP的比重是4.1%，包括成都、綿陽、德陽、廣陽、阿壩等在內的災區占全國GDP比重是1.9%。四川工業增加值占全國的比重是3.1%，災區合計占全國的比重是1.3%。災區糧食產量占全國的1.6%，豬肉產量占全國 4.3%。震災不會對全國糧食和農產品供給產生明顯影響，也不會對今年價格走勢產生明顯影響。其次，災后重建的拉動作用將部分抵消震災直接經濟損失。其一，災區群眾生活安置需要大量生活資料、醫藥用品等，因此會形成大量物資需求。在財政撥款和各方面捐款數額很大的情況下，這些物資需求會形成大量采購訂單，拉動相關產業和企業擴大再生產。其二，災后的生產恢復活動也會在一定程度上減小災害對工農業生產、交通運輸等負面影響。災區有條件的地方搶抓農時，以確保夏糧能夠取得好的收成。政府和群眾強烈的救災自救意識，成為減少災區直接經濟損失的最大動力。其三，災后重建對各種投資品，特別是建筑材料形成了較大需求，地震災害區域相對集中，損害嚴重，很多地方涉及到新建、易地重建等問題。因此需要一定時間的考察、論證，規劃，投資的時間也較長，

1.寬松財政政策支持災區重建

一是實行面向災區的專項大額財政投入，政府在災后重建工作中擔當了重要的財政支柱。 中央財政今年先安排700億元，建立災后恢復重建基金，明后年繼續做相應安排。發行特別國債（突發災難事件處置國債，不列入預算）。與此同時，貨幣信貸投放必然會出現跳躍性增長，這需要在中央銀行監測信貸總規模的同時，由財政部給予面向西部家園重建的專項貼息（甚至可以是零息）；但是，任何重建項目建設都必須公開透明、接受獨立審計。

二是實行物資供給平準政策。災難發生后，食品、飲用水、醫療器械、建筑材料、燃料動力價格都可能出現從短缺到囤積居奇，再到價格高漲的階段性演變。惟有通過國家機器加強對戰略物資的供給，才可能最終解決問題。一方面，以政府購買實現對商品庫存實施消化，并最終用于西部消費；另一方面，以政府所吸收的產品庫存投放市場，平抑可能出現的高物價。

三是動用外匯儲備，進口國際初級產品、制成品和技術，以支持西部重建。

2.緊縮貨幣政策抑制通貨膨脹

對四川省局部災后重建投資的扶持，并不意味著中國應該放松整體經濟的調控政策。由于通脹居高不下，宏觀政策會維持緊縮立場。如果到下半年，經濟增速出現大幅下滑，宏觀政策才有調整的必要。

首先，災后重建勢必拉高投資增幅。災后重建將推動固定資產投資加速增長(但提升幅度可能較為溫和)，進而給建筑材料價格形成進一步的上漲壓力。由于破壞面相當廣，災后重建會涉及工業生產、醫療、服務、信息、物流等各個方面的投入，投資需求必會有所增長。從而牽動整個產業鏈的升級運行。

其次，地震對控制物價不利。四川是中國農業大省，是生豬飼養最大的省。此次大災將加劇糧食與生豬緊張的預期，要做好在高通脹背景下發展經濟的準備。四川省農業受損，對于飼料、豆粕等期貨價格，均會產生一定的影響。

穩定一直是中國經濟能夠快速、持續增長的重要因素之一。由于2008年4月消費價格指數（CPI）和工業品出廠價格指數（PPI）均高于 8%，GDP平減指數和央行公布的企業商品價格指數均高于10%。同時，能源價格危機初現端倪，央行已明確表示，通脹是今年宏觀經濟面臨的主要風險。

二、發揮市場機制作用

汶川地震初期的搶救階段要由政府負擔，一年之內的生存階段在很大程度上也要由政府來負擔，之后的建設階段要逐步地從政府全包轉向政府與市場機制相結合。

（一）建立巨災救助及災后重建專項信貸制度

抗災救災及災后重建資金需求數額十分龐大，僅靠財政撥款及災民自籌遠遠不夠，迫切需要信貸資金支持。此外，災后重建任務的艱巨性、時間的緊迫性客觀上也需要信貸資金支持及時到位。由于災情的復雜性和特殊性，不同省份、不同受災對象的資金需求在數量、時限、利率等方面往往千差萬別，傳統的信貸模式和管理辦法往往不能適應其要求。需要進行巨災救助及災后重建專項信貸的制度的設計。

1.區別信貸對象，明確承貸銀行，限定授信額度

抗災救災及災后重建專項信貸在支持對象上應為真正受災的特殊群體，一般來說可分為四類：一是基礎設施建設，主要指支持交通、水利、電力、通訊等基礎設施，因政策性最強、數額最大、涉及利益最廣、時間要求最急，宜由政策性銀行承貸為主，授信額度較大；二是企業恢復生產，因涉及面廣、需求差異性大，宜由商業銀行承貸為主，根據受災情況分配授信額度；三是農業生產大戶，因涉及對象主要是農戶，宜以涉農金融機構承貸為主。

2.靈活設定期限和利率

期限設置以1年為主，最長不超過2年，可予以合理展期。在利率設置上，對第一、第二類對象的貸款可在基準利率上適當上浮，但上浮幅度宜控制在20% 以內；對第三類貸款則實行優惠利率，對信用好、受災嚴重的借款人，利率可考慮適當下浮。

3.規范操作規程

一是啟動快速反應機制。各承辦銀行要成立專門的審貸委員會，安排骨干力量迅速開展調查，開辟信貸綠色通道；二是合理界定權限，各金融機構總部可考慮對貸款分級授權，適當下放審批權限；三是加快審批環節，提高工作效率。特別是對救災救急、煤電油運等貸款申請，要簡化手續，特事特辦。

4.完善巨災救助及災后重建專項信貸的風險防范

鑒于災后救災及災后重建貸款相對風險較大，金融機構應規范管理防范風險。一是承貸銀行要嚴格落實貸款責任制，對此類貸款實行專項管理，防范信貸風險。二是對此類貸款建議國家建立強制性的政策和商業性保險措施，實行低保費、高保障，由國家財政對保險部門進行補貼，以激發銀行和保險部門的積極性。三是各級人民銀行和銀行監管部門、保險監管部門要加強政策引導、窗口指導和檢查督導工作。建立災后專項信貸保險機制。

（二）建立地震保險制度

日本和新西蘭經驗表明，在政府提供地震再保險的情況下，合理的地震保險制度設計可以有效提高災后重建的效率，對政治、經濟、社會的穩定都有很好的正面效應。

新西蘭地震保險制度被譽為全球現行運作最成功的災害保險制度之一，其主要特點是國家以法律形式建立符合本國國情的多渠道巨災風險分散體系，走政府行為與市場行為相結合的道路來盡可能分散巨災風險。地震巨災險保費為每戶每年60新元左右，由保險公司代為征收后再交給地震委員會。

日本的直接保險公司根據法律規定，出售附帶地震保險的家庭財產保險，然后將地震保險業務全額分出給日本地震再保險株式會社，后者將一部分業務以非比例超額再保險的方式，轉分保給政府(超出一定賠款政府才承擔，雙方的責任、權益與保險金額之間沒有固定的比例關系)，一部分作為自己承擔份額保留，因而形成了由保險公司、再保險公司和政府三方共同分擔責任的結構。初級巨災損失100%由參與該機制的保險人與再保險人承擔；中級巨災損失由參與該機制的保險人與再保險人承擔50%，政府承擔50%；高級巨災損失由政府承擔95%，被保險人承擔5%。

地震保險或許無法減小災害造成的損失，卻能有效提升災后重建效率。而且，由于損失責任承擔比較明確，災后引發的損失責任承擔爭議也將大幅減少。從災后重建這個意義上說，建立一個全國性的地震保險制度是值得慎重考慮的。

[參考文獻]

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On Post-disaster Reconstruction: a Combination of Governmental Leadership and Market Mechanism

ZhaoYan

(School of Health Policy Management， Nanjing Medical University ， Nanjing210029，China)

Abstract: Earthquake took place in Wenchuan area of Sichuan province has caused significant personnel casualty and property damage. How to cope with the devastating natural disaster and how to carry out reconstruction work after disaster are urgent problems which should be taken into consideration seriously at present. After Wenchuan earthquake， the reconstruction in earthquake-stricken area will be tough and massive one that should be accomplish in a long time under the market economy condition in China . This article probes into the influence brought by the earthquake on Chinese economy and puts forward the possible advices on reconstruction mechanism under the leadership of the government combining with market mechanism.

Key words:natural disaster; economy; reconstruction

（責任編輯：張積慧）