農民主體地位重建：“后稅費時代”鄉鎮政府職能的轉變

李　濤　嚴加銀

摘 要：農民主體地位的實現是發揮農民主體性作用，調動農民積極性、主動性和創造性，推進社會主義新農村建設的根本前提，也是鄉鎮政府在“后稅費時代”職能轉變過程中的導航標。鄉鎮政府在職能轉變過程中，應明確自身定位，以還原農民話語權、維護農民根本利益為出發點和落腳點，培養農民的主體意識、公民意識和責任意識，推進農村法治建設，為農民主體地位的實現提供制度保障。

關鍵詞：農民主體地位；鄉鎮政府；后稅費時代；政府職能轉變

中圖分類號：F32.2；D422.7 文獻標識碼：A文章編號：1008-6439（2008）06-0014-05

Reconstruction of main body position of the peasants:

duty transformation of town government at post-era of tax and fees

LI Tao1, YAN Jia-yin2

(1.School of Politics and Public Affairs, Southwest University of Politics and Law, Chongqing 400031;

2. Organization and Personnel Department, Chongqing Three Gorges Vocational College,Chongqing Wanzhou 404001, China)

Abstract: The realization of the main body position of the peasants is the premise of giving free rein to the subjective role, transferring the activity, subjectivity and creation of the peasants, and promoting socialism village reconstruction and is also the navigation mark for duty transformation of town government at post-era of tax and fees. In the process of duty transformation, a town government should clarify self-position, return right of speaking to the peasants, protect the basic interests of the peasants, cultivate the subjectivity consciousness, citizen consciousness and responsibility consciousness of the peasants, promote the lawful construction and provide institutional security for realization of main body position of the peasants.

Key words: main body position of peasants; town government; post-era of tax and fees; duty transformation of government

農業稅的全面免除標志著我國農村“后稅費時代”的到來，這不僅是對農民賦稅負擔的全部解除，更將帶來農村的一系列重大變革。就與農村直接接觸的鄉鎮政府而言，建設服務型政府將是其改革的目標，政府職能將由行政命令型向公共服務型轉變。就“三農”問題而言，即使免除農業稅，農業發展、農村富裕的根本仍在于提高農民自身的積極性、主動性和創造性。要調動農民自身的內驅力，其根本前提在于農民主體地位的確立和實現。可見，實現農民主體地位，充分發揮農民的主力軍作用，大力推進社會主義新農村建設，是“后稅費時代”政府職能轉變的導航標，同時也是培養社會主義新型農民的本質體現。因此，在“后稅費”特征下，立足現狀分析，厘清制約農民主體性地位發揮的各種原因，充分肯定農民主體地位，發揮農民主體功能，挖掘建設社會主義新農村的主體性力量，將成為當前鄉鎮政府在轉變職能和服務模式過程中面臨的新的歷史課題。

一、當前農民主體地位缺失的表現

農民主體地位包括政府對農民的定位和農民主體意識兩方面。體現在政府職能上，就是以實現和維護農民根本利益為出發點和歸宿，視農民為服務對象而非管理對象，在平等基礎上充分展現農民應有的話語權；就農民本身而言，在于其自覺主體意識的覺醒，在公民意識的基礎上增強自身的權利意識和責任感，新型農民的具體要求便是農民主體地位得以彰顯的最佳詮釋。從本體上講，農民主體地位的內涵體系主要體現于四個方面：第一，“后稅費時代”農村建設的總方針應以滿足農民迫切需求和農村深入發展為出發點和落腳點；第二，把握好建設的核心內容，即培養農民的自主性和創造性；第三，明確自身角色定位，把握好“小政府，大社會”的關系，還自主權于農民，真正發揮農民作為“后稅費時代”農村建設的組織者、實施者和受益者的作用；第四，農民主體地位的建設還應體現在農民意愿、農民利益、農民建設、農民傳統、農民管理五個方面。

筆者就農民主體地位的現狀對重慶市忠縣、萬州（渝東北）、黔江（渝東南）、合川（渝西）的若干鄉鎮進行調查后發現，當前農民主體地位缺失的表現主要體現在幾個方面：

首先，從鄉鎮政府角度看，建國后很長一段時間，我國農村都擔當了為城市發展積累原始資本的角色。改革開放后，鄉鎮政府也因計劃生育、征收農業稅及其他稅費等原因而背離政府的服務性職能，很大程度上充當了管理者的角色。鄉鎮政府與農民在地位上不對等甚至不平等造成了農民主體地位的強行喪失，農民在與政府的對話中缺乏話語權。同時，由于體制原因讓一些鄉鎮政府形成了“對上不對下”、忽視農民根本利益的錯誤政績觀。取消農業稅后，在轉變鄉鎮政府職能的過程中，由于鄉鎮政府干部本身的素質和觀念等原因，使建設社會主義新農村過程中“突出農民主體地位”的要求在一定程度上流于形式。在江蘇省南通市委黨校姜作培教授對50名鄉官的調查中顯示：有“50%的鄉官對誰是新農村建設的主體做了錯誤的回答，54%的鄉鎮領導不知道農民是新農村建設的主體，在新農村建設中過分依賴上級財政”^［1］。從一個側面反映出目前農民主體地位在鄉鎮政府被弱化甚至缺失。另外，筆者調查發現，農民獲取信息的渠道有限（見表1），各種信息（如政策、科技推廣、農業信息等）溝通不暢，鄉鎮政府向農民推廣各種信息的廣播、宣傳欄的作用受到制約，即使在作為農民獲取信息的主要渠道的電視傳播中，鄉鎮政府文廣站的作用也沒有得到應有的發揮，導致農民主體地位難以在政府有效調控下得到有效充分的實現。

其次，就農民自身而言，農民主體意識缺乏、法制意識淡薄，包括投身農業開發的自覺性和責任感不強、參與開發的主動性不夠和只注重個人利益而忽視他人和農民集體利益等幾個方面。筆者在與一些農民的訪談中發現，他們更多的是一種臣民意識而非公民意識，多數奉行“事不關己，高高掛起”的處事準則，對于有關集體利益長遠發展的事情，首先考慮的是該事情對自己目前能夠有多大效益而非以后對大家有多少好處。梁平縣農業綜合開發辦公室的調查顯示：農民思想認識問題和主體意識不高、唱主角的參與率不高，自我管理機制還不健全，在項目建設中主力軍作用不明顯，全程監控力度不夠，^［2］這成為農民主體意識“缺位”的重要表現。在姜作培教授的調查中，鄉鎮領導對目前農民素質的評價普遍較低，50位鄉鎮領導中沒有1人對農民素質表示滿意，不滿意和很不滿意的占72%^［2］。筆者調查顯示（見表2），只有12.7%的農民認為新農村建設是自己的事情，對新農村建設主體不清楚的人占到25.3%，更多的是將新農村建設主體推向政府。此外，對農民學習現代農業新技術主動性的調查顯示，想學習的占主體地位（56.40%），但不想學習的也占有很大的比重（43.60%）；其中，我們對農民群體中想學習的原因做了相關調查，結果顯示（見表3），除去“其他”部分以外，積極型的農民僅占18.80%。就農民采用農業新技術的現狀來看（見表4），主動采用的比例僅占10%，多數農民是被動接受。

最后，就政府與農民的互動情況來看，農民參與政治的主動性還比較缺乏（見表5），主動參與的僅占23.5%。但大多數農民也充分認識到民主政治關系自身，在我們的調查中，有72％的人很肯定地告訴我們，希望采取“直選的方式”選舉村委會干部，并且有73％的人表示如果采取直選他們將有更高的熱情參與選舉活動。這說明鄉鎮政府還應加強基層民主政治機制和體制的改革，以最大限度地發揮和調動農民主體的政治參與熱情。就農民對村代表及村委會的評價來看（見表6），大多數農民認為村代表及村委會能夠代表農民利益（充分代表占47.1%，基本代表占17.5%），但回答不能代表村民主體利益和不清楚的也占了25.4%，說明還應加強村代表和村委會自身的代表力度，同時還要加大農民主體地位的教育。在調查中，我們發現農民其實對主體地位的要求還是比較強烈的，這充分體現在農民對經濟主體地位、政治主體地位以及文化主體地位的強烈需求上。

二、制約農民主體地位發揮的原因

1．小農意識慣性和相對封閉的農村條件是制約著農民主體地位發揮的歷史原因

過去，我國農民作為人民大眾的主體，為歷史的發展起到了重要的推動作用，但卻沒有被賦予主體地位，而只是成為統治階級剝削的對象和改朝換代的工具。兩千多年自然經濟條件下的封建社會，農民被緊緊地束縛在土地上，通過租借地主土地而被迫接受剝削；同時，統治階級憑借其控制的整個上層建筑和意識形態，向農民灌輸一整套維護封建統治秩序的理論。面對強大的國家機器，沒有任何生產資料的農民只能為自身的生存而不斷勞作，并逐漸形成自給自足的小農意識。他們雖然用自己的血汗推動著歷史的車輪，但終究只能夠成為為統治階級服務的工具。在社會主義市場經濟的今天，由于農村原有的自然經濟基礎沒有被完全摧毀，農村市場體系尚未健全，封建制度下的小農意識慣性仍然存在于當前農民的思想中，制約著農民主體地位的發揮和農村法治社會的建立。

2．城鄉二元結構體制造成農民根本利益受損和農民話語權的缺失，成為制約農民主體地位發揮的重要原因

在新民主主義革命的過程中，我們黨充分考慮到了農民群眾的主體地位，一切從農民群眾的根本利益出發，調動了他們投身革命的熱情，最后取得了革命的勝利。農民翻身成為國家的主人。但由于新中國成立后實行城鄉二元結構體制，城鄉間的戶籍壁壘、兩種不同的資源分配制度及在這一體制下形成的兩種不同的社會身份，使農民利益受到損害。農村基礎設施建設嚴重滯后、農村經濟發展緩慢、農業投入與產出不成正比例上升，甚至不能滿足農民的基本需求，制約著農民主體作用的發揮；與此同時，由于信息與溝通的不對稱造成了農民話語權的缺失。在“后稅費時代”，這種情況依然存在。由于農民的根本利益受損，勢必影響到農民投身建設的積極性。

3．農村民主、法制和文化建設滯后是制約農民主體地位發揮的現實原因

很長一段時間以來，因鄉鎮政府片面強調對農村的管理職能，只注重對農村各項稅費的征收，使得農村民主、法制和文化建設被嚴重忽視。在民主和法治社會，農村現狀與社會要求脫節，根本原因在于根植于農民心中的小農意識及其文化素質的低下。農民的民主和法制意識缺乏，經濟基礎薄弱，農業技術知識和市場參與知識不足。因此，他們在市場經濟體制的今天，不可能經受住市場風險的沖擊。他們唯一能夠做的只能是安于現狀，或者進城務工，以解決家庭的生計問題。另外，一些鄉鎮政府不顧農村和農民實際情況所搞的“經院式技術下鄉”讓農民倍受損失，嚴重打擊了農民學習先進技術的積極性，影響了農民主體地位的正常發揮。

三、“后稅費”語境下的農民主體地位的重建途徑——鄉鎮政府職能轉變的角度

“后稅費”的時代特征在本質上要求鄉鎮政府實現行政職能的轉變，以適應不斷變化的農村實際，重建農民主體地位，努力實現由無限政府到有限政府和責任政府的過渡。我們清楚地認識到，后稅費必然要求鄉鎮政府公共服務體系的重建，而該體系的重建在本質上依賴于農民主體地位的率先重建。

1．鄉鎮政府應充分把握“后稅費”的時代特征，以新農村建設為突破口，加大開放，加強服務，以公共交流的方式還原農民話語權，提高農民主體地位

建設社會主義新農村是“后稅費時代”農村建設的偉大歷史任務，鄉鎮政府在整個過程中如何充當好導演和指揮家的角色，確保農民主體地位的實現，調動農民積極性、主動性和創造性，是新時期擺在面前的首要問題。提高農民主體地位，首先，應保障農民的民主權利，建立健全村委會、村代表制度，在涉及農民利益和農村發展的各項重大問題時能夠發揮表達農民意志的各種組織機構的功能；建立鄉鎮政府與農民相互溝通的平臺和渠道并形成一定的機制，開通咨詢熱線和投訴熱線，傾聽來自農民的呼聲，實現政府與農民的公共對話^［3］；讓農民真正享受民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四大權利，在維護知情權的基礎上有效地行駛決策權和監督權，激發農民參政議政熱情，實現政府與農民之間的有效互動。其次，應加強農民的市場主體地位，增強農村集體行動能力。鄉鎮政府涉農部門應實現轉制，以涉農服務市場主體的身份服務農民，并以開放的心態，積極引入市場機制，因地制宜地整合農村社會資源，加大農村民間組織的力量，為農村提供技術服務和信息服務，讓各項資源真正能為農民所掌握和運用，增強農村集體行動能力。最后，堅持以人為本，重視農村文化傳承和創新。合理保存和處理與農村環境相適宜的各種農村文化形態，尊重農民首創精神。積極推進農村社會自治，一切從實際出發，因地制宜進行分類指導，實行“一村一策”、多點開花的致富途徑，選擇符合本地實際的發展模式，并建立農民抗風險機制，鼓勵農民創新實踐，激發農民生產熱情。

2．鄉鎮政府應明確自身定位，由“控制”鄉村變為“治理”和“服務”鄉村,正確處理政府主導和農民主體的關系，提高農民主體地位

農村繁榮的前提在于農民的自主，鄉鎮政府必須充分地調動農民積極性和主體性，充分發揮好農民自己的主體建設優勢，方可真正有效實現鄉鎮政府的主導職能。這實質上就是通過鄉鎮政府職能的轉變對農民主體實施的一種有效調控，實現鄉鎮政府職能由“控制”向“服務”的轉變。鄉鎮政府的“控制”行為實際上是與我國國策的貫徹機制、財政機制、政績機制、國家對鄉鎮政府發展經濟的角色期待、資源配置方式密切相關的，要實現“小政府、大社會”的服務型政府要求，就必須結束政府權力的無限擴張，提高政府機構人員自身素質，規避職能越位、缺位和錯位，通過鄉村治理改善干群關系，實現機構改革，增強鄉鎮政府的合法性基礎。同時鄉鎮政府要通過發揮政府財政投入的引導作用，提高政府投資效率，通過政策引導和市場引導，強化農村的社會管理和公共服務。農民主體地位的凸顯是建立在政府資金投入、政策扶持以及公共服務等主導性職能基礎上的，因此激發農村內在發展潛力和動力的根源還在于政府職能的“治理”和“服務”轉變。

鄉鎮政府應整合各種社會資源和力量，建立全社會積極參與的工作機制，開拓有利于資金合理流入農村的投融資渠道，從人財物上廣泛支持農村，讓農民看到切實的希望，從而進一步提高其建設新農村的主體意識。鄉鎮政府應該讓農民在新農村建設中唱主角，政府不得大包大攬，農民和政府之間應該形成合理的分工結構,主導與主體的關系必須厘清，不能將農民主體地位建設等同于農民中心主義。目前，農民在社會中的地位屬于弱勢群體，要發展農村、農業，缺乏必要的生產資料、資金和技術，這些都是鄉鎮政府需要考慮到的。首先，黨和國家應該控制生產資料價格，鄉鎮政府應該保質保量地提供公共服務，如農業信息、市場行情等。其次，農村信用社應簡化貸款程序，鄉鎮政府也應通過多種渠道設立農業發展項目專項資金，用于為農民生產提供相應資金幫助。^［4］最后，農民的主體意識全面發揮還需要農村榜樣的帶動，鄉鎮政府應對農村先進榜樣予以肯定和表彰，從而發揮農村帶頭人的作用。

3．鄉鎮政府應加強農村教育培訓力度,加強農村法制創新、建設與普及，保障農民合法權益的實現，提高農民主體地位

農民主體地位重建的基礎在于農民自身素質的提高，與農民直接打交道的鄉鎮政府必須采取切實措施，提高農民素質，讓農民學習科技知識和技術。首先，政府應加大教育投入，在農村創辦更多的文化教育基地，通過開辦農民夜校、建立基層文化宣傳組織等，提高農民素質。其次，應該開展更多形式的文化科技下鄉活動和農業種植示范活動。通過不同方式的教育下鄉活動，為農民送去科技、送去宣傳資料和圖書，讓廣大農民認識到學習的重要性；同時，政府開展農業種植示范活動，向農民廣泛宣傳最新的農業科技，讓農民不僅聽到，更重要的是親眼看到先進科技帶來的直接成果。最后，通過示范讓農民接受勞動力轉移培訓，加大“雙高普九”的力度，疏通人才返鄉服務渠道，這才是實現農村繁榮的根本之道。

要真正做到新農村建設農民的主體性和政府的主導性，需要制度和法律的約束。只有通過鄉鎮法制建設和普及，形成對農民選舉權、土地財產權、農民工權益的保護，農民自主建立的各種經濟組織才可能得到最大的保護，而其地位、作用的保護將提升農民組織的運轉能力和辦事效率，才可能成為農村建設的主體。所以，一方面應該加快農村法制的建設，盡快建立與后稅費特征和新農村建設相關的法律法規，如合作組織法等，加大執法力度，實現農村社會的公平和正義。另一方面，通過法律的健全，推進農村民主機制的健全，使民意得到更加暢通的表達，實現農民的自我管理、自我發展和自我教育，從而提高農民主體意識，為鄉鎮政府公共服務體系發揮最大優勢提供人力和智力資源的保證。

參考文獻：

［1］ 姜作培. 50位鄉官眼中的新農村建設［J］.人民論壇，2007，（2）.

［2］ 梁平縣農業綜合開發辦公室.農業綜合開發中農民主體地位問題的調查與思考［EB/OL］. http://bnz.cq.gov.cn/zh/site/web_show_310.shtml.

［3］ 程億.維護農民話語權的后現代公共行政分析［J］.中共長春市委黨校學報，2006（4）.

［4］ 賈鴻.取消農業稅后縣鄉財政制度創新的思考［J］.重慶工商大學學報（西部論壇），2006（1）：83-86.

（責任編校：夏 冬）