“三保障、兩放棄”：統籌城鄉發展的可供模式

林　凌

摘 要：全國統籌城鄉綜合配套改革要在重點領域和關鍵環節率先突破：一個是推進進城務工農民的市民化；一個是推進城郊農民承包地和宅基地的集中化。農民變成真正的市民需要有三個保障條件：一是能在城市二、三產業就業；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能在城市居住；三是能夠享受城市居民享受的社會公共服務。與此同時，他們還需要放棄兩個權力：一是農村耕地的承包權，一是宅基地的使用權。實現這“三保障”、“兩放棄”的農民才是真正的城市化的農民，實現“三保障”、“兩放棄”后的城市化才是真正的城市化。

關鍵詞：三保障；兩放棄；城鄉發展；統籌；模式

中圖分類號：F061.5文獻標識碼：A文章編號：1008-6439(2008)01-0005-04

Available model for overall urban-rural development is three-guarantee and two-renouncement

LIN Ling

(Sichuan Academy of Social Science，Sichuan Chengdu 610071，China)

Abstract：If comprehensive matched-reform for overall urban-rural development needs to be made breakthrough in important fields and key fields，one is to make peasants who work in the cities become urban residents，the other is to promote centralization of contracted land and housing land of suburb peasants. Three-guarantee conditions are required for a peasant to become an urban resident，the first condition is able to be employed in the secondary and tertiary industry of a city，the second one is to have their own apartment in the city which can hold their family members，and the third one is able to enjoy the public service which urban residents can have. Meanwhile，the peasants who want to live in a city must give up such two-rights as contracted-land use right and housing land use right. After the three-guarantee and two renouncement are realized，the peasants can become real urban residents.

Key words：three-guarantee；two-renouncement；urban-rural development；overall plan；model

國家發改委在關于國務院批準重慶和成都為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知中要求，改革要在重點領域和關鍵環節率先突破。重點領域和關鍵環節是什么呢?我認為有兩個：一個是推進進城務工農民的市民化；一個是推進城郊農民承包地和宅基地的集中化。我認為，農民不能真正變成市民就不叫真正的城市化；進城農民還保留著農村的承包地和宅基地，就無法實現土地的真正集中，就不能實行規模經營，就無法發展現代農業，也不能說農民已經市民化。因此，這里所說的“兩化”的實質是要同時推進區域的工業化、城鎮化和農業現代化。

農民變成真正市民需要有三個保障條件：一是能在城市二、三產業就業；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能在城市居住；三是能夠享受城市居民享受的社會公共服務。與此同時，他們還需要放棄兩個權力：一是農村耕地的承包權，一是宅基地的使用權。實現這“三保障”、“兩放棄”的農民才是真正的城市化的農民，實現“三保障”、“兩放棄”后的城市化才是真正的城市化。

“三保障”和“兩放棄”是互為條件的。農民有了“三保障”，必須“兩放棄”；要農民“兩放棄”，就必須給農民以“三保障”。在這里，農民變市民實際是一種物質和身份的交換，即農民以承包地來換城市的就業和社會保障，以宅基地來換城市的住宅。在交換過程中，戶口從農村轉到城市僅是記載這種轉換的一個憑證，不是問題的實質。這種交換可以平穩地進行，不會發生社會矛盾，可作為一種統籌城鄉的城郊模式進行試驗。

要實現“三保障”、“兩放棄”，有幾個問題需要研究解決：

一、城市化的概念和標準

一般的定義和解釋是：城市化就是一個國家或地區的人口由農村向城市轉移、農村地區逐步演變成城市地區、城市人口不斷增長的過程。鑒于我國農村人口眾多，僅靠發展大城市是不行的，因此，中央提出要走大中小城市和小城鎮結合的城鎮化道路。根據這種解釋，統計上把農民在城市就業半年以上就定義為城市人口，計入計算城市化率的基數，至于農民是否轉化為市民不予考慮。這是一個寬泛的計算標準，在統計學上是有意義的。但從經濟學和社會學意義上看，城市化應以農民是否轉化為市民為計算標準，也即以是否實現“三保障”、“兩放棄”為標準來計算。現在進城務工的農民工，只具備就業保障這個條件，第二、三個條件都不具備，同時在農村還擁有承包地和宅基地，因此，他們還算不上真正的市民。而農民變市民才是一個科學的標準，實實在在的標準。按統計標準計算，我國2006年的城市化率是43%，按農民變市民的標準計算，我國的城市化率是38%，后者要比前者少5個百分點。在兩個計算標準都可以存在的情況下，重慶和成都作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，工作重點和方向應當著眼于農民變市民，城市化率的計算也應當以農民變市民為標準。

二、城市要首先實現“三保障”

“三保障”、“兩放棄”，“三保障”是先決條件。農民是希望進城成為市民的，但對放棄承包地和宅基地懷有很高的警惕性。因為農村的承包地既是他們生活保障的物質基礎，也是社會保障的主要來源，宅基地則是他們居住保障的根本依托。這些年出現的失地失業現象，使他們感到，雖然拿到了一筆補償費，住上了居民小區樓房，但沒有就業，失掉了收入來源，一旦把補償金花光，他們靠什么維持生計?有些人覺得上了政府的當。因此，要他們放棄承包地和宅基地，第一個要求就是在城市就業，城市政府那種以土地補償費和建住宅小區來換取承包地和宅基地的政策已難以再實行下去了。從社會穩定的角度看，我們也不應允許再出現失地又失業的“無業游民”現象。現在全國有4 000多萬失地失業農民在游蕩之中，不能不說是一個嚴重的造成社會不穩的隱患。在這種情況下，城市要吸引農民進城，要農民放棄土地，第一位的措施就是給他們提供就業崗位。這就是我們為什么要大力推進工業化，大力發展各種服務業的道理。如果不能提供就業崗位，農民寧愿在農村種田，也不會答應“兩放棄”，政府也沒有理由要求農民“兩放棄”。農民在城市就業是中國城市化的一條底線，是中國城市化不會出現“貧民窟”的基本保障。有人提出用承包地換社保的主張，那是有了就業保障以后的事。沒有城市就業這一條根本，僅有以養老和維持最低生活為主的社會保障，離開土地的農民靠什么去維持生活?更不要講富裕了。

現在我國已有1.2億的農民工在城市就業，他們是中國產業工人的生力軍。盡管有些人的職業還不穩定，有些還是季節性的，但畢竟有一條腿邁進城市了。這是中國推進工業化和城市化的結果，也是未來工業化和城市化的希望所在。但他們現在還不是城市的主人，而是城市的雇工，處于二等公民都說不上的地位。他們在農村還有自己的承包地和宅基地，家庭成員還勞動和生活在農村，他們的收入有了結余，還會拿到農村建新房，而他們住新房的時間每年不到半個月。由于取消了農業稅，有些人的耕地都荒蕪不種了。從城市和農村的長遠利益出發，當前我們應把“三保障”、“兩放棄”的試點工作放在這部分人身上。除就業保障外，城市政府應向他們提供廉租房和經濟適用房，允許他們的家屬進入城市居住，享受城市居民的社會公共服務。有了“三保障”，就可以要求他們放棄承包地和宅基地，從而使他們真正地從農民轉為市民。

由于農民工工資低，作為企業，他們很希望繼續實行現行的農民工制度，以保持較低的工資成本，提高企業的競爭力；作為城市政府，保持農民工制度，則可以降低城市的運營成本；而提供“三保障”則需要一大筆財政支出，有些城市難以負擔。但從城市的發展需要看，他們又想得到農民特別是郊區農民的承包地和宅基地，以利于現代城市建設、現代農業建設和社會主義新農村的其他建設。這樣，城市政府就處于兩難境地。鑒于農民的“雙放棄”是與城市的“三保障”相互交換的，因此，在土地增值利益分配上可根據各地的不同情況，給城市政府以必要的分成，用于對新市民提供“三保障”的財政補貼。

三、農民要實行“兩放棄”

從工業化、城鎮化和農業現代化的大趨勢看，農民放棄承包地和宅基地是遲早的事。農民放棄承包地和宅基地有三種形式：(1)國家征用，變成國有土地，農民得到補償；(2)農民自主進行土地流轉，租給農業生產經營公司或農民中的農業經營大戶，農民收取租金；(3)農民在城市“三保障”的前提下，自主實行“雙放棄”。工業化、城鎮化和農業現代化是一個很長的過程。在這個過程中，三種形式將會長期并存。第一種形式涉及問題很多，也很復雜，需要專門研究對失地農民的保障和致富措施；第二種形式在許多地方已經實施，農民除了作為類似“所有者”的身份獲得土地租金外，還以“勞動者”的身份獲得工資；第三種形式比較徹底，又不會產生許多麻煩，能夠較好地解決農民轉市民的問題。但這種形式比較適合于城郊地區，在遠離城市的地區實行，難度較大。此外，不少大城市都存在“城中村”的問題。這里的農民都已住在城區范圍之內，但他們的身份還是農民，而他們的承包地則多以租賃形式建為廠房，收取租金；宅基地上則建起樓房，租給農民工居住。他們沒有在城市就業，沒有享受城市居民社會公共服務待遇，但實際上已成為“地主”和“房東”，收入相當可觀。現在有些城市已對這種現象進行了改革。“城中村”改為城市居民委員會或居民小區，農民轉為市民，在城市就業，享受城市居民的社會公共事業服務，承包地則收歸國有，宅基地仍歸農民使用。

農民“雙放棄”的土地，在所有制性質上還是集體所有，放棄后仍歸集體所有，但不能再分配給其他農民，政府也不得借口“三保障”收歸國有。農民“雙放棄”的土地，原則上只能用于擴大農村土地的經營規模，其次是居民住宅小區的建設和必要的城市建設和工業建設用地。現在中國的農村基本上還是以一家一戶為特征的小農經濟，他們的承包地分散而細碎，全國平均約1.4畝，四川為0.67畝，很不適宜規模經營和采用現代農業技術。許多農村還是自給自足經濟，農產品商品率很低。農村基本上沒有現代企業，傳統的集市交換方式占主導地位，現代市場經濟很不發達。我國是世界上農民組織程度最低的國家之一，基層的專業合作組織有所發展，但從中央到地方都沒有代表農民利益的組織。為此，在統籌城鄉改革中，必須以改造傳統農業、發展現代農業為中心，把社會主義新農村建設放在重要地位。

《人民日報》2007年9月29日在《如何理解發展現代農業是新農村建設的首要任務》一文中指出：現代農業是以資本高投入為基礎，以工業化生產手段和先進科學技術為支撐，與社會化的服務體系相配套，用科學的經營理念來管理的農業形態。現代農業，是一種“大農業”。它不僅包括傳統農業的種植業、林業、畜牧業和水產業等，還包括產前的農業機械、農藥、化肥、水利和地膜，產后的加工、儲藏、運輸、營銷以及進出口貿易等，實際上貫穿了產前、產中、產后三個領域，成為一個與發展農業相關、為發展農業服務的龐大產業群體。現代農業，靠的是不斷發展的農業新技術的投入，包括生物技術、信息技術、耕作技術、節水灌溉技術等農業高新技術的投入。現代農業，闖的是大市場之路。現代農業，產品的商品率很高，主要是為了滿足市場的需求，具有高度的規模化、產業化和市場化，大部分經濟活動被納入現代市場經濟交易之中。現代農業，搞的是多功能發展。除農產品供給功能外，將逐步承擔起生活休閑、生態保護、旅游度假、文化傳承、教育等功能，由此也形成了生態保護農業、休閑觀光農業、循環農業、服務型農業等多種新型農業形態。現代農業，是勞動生產率很高的農業，它可以把大量農業勞動力解放出來，在城市從事二、三產業，在農村從事其他非農產業，大大地提高農民的收入水平，享受全社會均等化的社會公共服務，使農民市民化，生產方式和生活方式現代化。現代農業，是用現代產業組織形式，自下而上把農民組織起來，從事規模生產經營、創新科學技術、闖蕩國內國際市場、保護自己合法權益的組織。它將像工會那樣，成為黨和政府聯系廣大農民的橋梁和助手(注：解放農村勞動力和組織農民兩節是本文作者所加)。為此，在繼續推進工業化和城市化的同時，要以更高的熱情、更大的努力推進農業現代化。使二者相輔相成，走向統籌城鄉發展、城鄉差別和工農差別逐步縮小以至消失之路。

四、提高現代農民文化、技術水平和經營能力是根本

我國工業化和城市化的主體是農民，發展現代農業，主體也是農民。建國初期，我國城市人口只有4 000多萬，現在則有5億多，增長的10多倍中，絕大部分是農民，今后成為市民的絕大多數也是農民。在現在的城市居民中，追溯到前兩三代甚至前一代都是農民。農民對于我國工業化、城市化、農業現代化，以及整個社會和國家的現代化的重大意義是不言而喻的。但是，工業化、城市化、農業現代化和整個社會和國家的現代化，最終要靠有文化、有技術、會經營的人才來構建。而據農業部統計，在我國4.9億農村勞動力中，高中以上文化程度的僅占13%，接受過系統農業職業技術教育的不足5%，受過工業、服務業教育和訓練的比例則更低。相對偏低的農民素質是工業化、城市化和發展現代農業的瓶頸。從現在農村教育和勞動力轉移的進程看，這種素質低下的狀況，還存在代際相傳的趨勢。在一些地方，至少還會有兩代年青人是無文化、無技術、無經營本領、無現代化意識的農民。有專家研究指出，我國即將出現勞動力短缺現象，我認為根源就在這里。

針對以上情況，在統籌城鄉改革中，必須把農村教育放在特別重要的地位。這里包括所有農村兒童的教育、九年制義務教育后的職業教育、現有農民工和農民的文化、技能和經營本領的培訓。為此，國家就要改革體制，增加投入，明確實行普通教育、職業教育并重的雙軌制教育體制，在九年制義務教育結束后，自愿做出上普通高中、普通大學還是上職業高中、高等技術院校的選擇，并為選擇職業教育的學生提供各種優惠。對進入城市的農民工，要像過去培養學徒工那樣，先進行為期1—3年的專職和在職教育，領取上崗證；在農村公司和農場工作的農民，也要經過一定時間的培訓，經過考試，取得從事農業的綠色證書。這一系列教育培訓，應作為“三保障”、“雙放棄”的一個重要內容率先實施。

一些觀點認為“三保障”、“兩放棄”會不會重走就業“鐵飯碗”和全面剝奪農民之路?筆者認為是不會的。“三保障”下的保就業，是勞動合同制下的就業，是企業和勞動者雙方自由選擇的就業，是可以辭職和解除合同的就業，是有失業風險的就業，但也是可以享受城市居民失業保障和最低生活保障的就業。保城市住宅，是政府保證提供廉租房和經濟適用房，和城市居民一樣，租金和買房錢還是要自己出的。當然，農民工工資的不斷提高，是他們能夠租得起、買得起住房的重要條件。至于城市均等化社會公共服務，那是應當享受的，因為他們已經是城市居民了。

“兩放棄”是農民轉市民的必要條件。現在的城市居民沒有任何人擁有農村的承包地和宅基地。允許轉市民的農民工繼續擁有農村承包地和宅基地，就等于允許他們擁有兩份收益，是不合理的，因為農村土地是集體財產。在發達國家的公務員和勞動者中，有的就擁有農村土地，那是因為這些國家實行的是土地私有制。我們讓農民“兩放棄”，那是與“三保障”的對等交換，不是什么剝奪。

(責任編輯：弘 流；責任校對：段文娟)