馬相伯憲政思想探析

摘要 馬相伯是中國近代著名的教育家和愛國民主人士，晚清時期他積極參與立憲運動，辛亥革命后與時俱進，力主實行民主共和制。馬相伯對中國近代的憲政建設進行了思考，其憲政思想的核心內容主要有3個方面：其一，憲法中的制度設計要合理；其二，中國宜采用聯邦制；其三，中國實施憲政的關鍵是實行民治。他的見解雖有局限性，但也不乏真知灼見，尤其是關于民治的觀點在今天仍有積極意義。

關鍵詞 馬相伯；憲政；憲法；民治

中圖分類號K25 文獻標識碼A 文章編號1671-6604(2008)06-0045-05

馬相伯(1840年～1939年，今江蘇鎮江人)是中國近代著名的教育家和愛國民主人士，他晚清時期積極參與立憲運動，辛亥革命后與時俱進，力主實行民主共和制，并參加了民初憲法草案的制定工作。面對民國建立后軍閥政客假民主之名、行專制之實的政局，馬相伯對憲法的客體和主體問題進行了思考，把實施憲政、挽救國難的希望寄托在民眾的身上，主張實施民治，促成憲政。本文擬對馬相伯的憲政思想作一梳理和分析，以便更好地透視近代中國社會的政治發展。

一

所謂憲政就是依靠憲法和法律進行政治統治，其實質是以權力制約權力。在人類社會發展史上，憲政制度與封建制度相比是一大進步，資產階級憲政制度是資本主義經濟得以發展的重要前提條件，是資產階級民主得以實施的保證。在向西方學習的過程中，中國人認為西方的憲政制度是西方國家民強國富的重要根源，“東西各國之強，皆以立憲法開國會之故”；認為“立行憲法，大開國會，以庶政與國民共之，行主權鼎立之制”則“中國之治強，可計日待也”。為了救亡圖存，中國人力圖在中國踐行西方的憲政制度。頗為了解西方政治和哲學的馬相伯“宿抱外洋政治主義辦法”，在戊戌變法期間就曾經答應梁啟超主持維新派擬辦的譯書局。譯書局的活動隨維新變法的失敗而告終。1907年馬相伯又應梁啟超之邀主持政聞社，不顧年邁體衰，親赴日本做就職演說，鼓吹憲政，后因政聞社被清政府查封只好偃旗息鼓。清政府宣布預備立憲后馬相伯又當選為江蘇咨議局民選議員。馬相伯一直熱心于當時的立憲運動，其目的與他傾其所有興辦教育的目的一樣是振興中華。

武昌起義爆發后，江蘇宣告獨立，馬相伯被江蘇軍政府都督委派為第一任南京市市長即南京府尹，民國成立后他擔任江蘇都督府的外交司長，后又任代理江蘇都督。在這期間，他發布《勸勿為盜布告》。布告既表達了他對專制君主的憎惡。也表達了他對民主政治的渴求。“專制之君，可以領土為私有；專制之官，可以所轄為私有。”現在是“民國”了，一切官員都應該成為“大眾的公仆”，因而沒有各級議會的決定，任何政府官員都不能假公濟私，把屬于人民公產的土地隨意處置，由此可見馬相伯已經轉變為民主共和的贊成者。在近代中國的著名學人中，馬相伯絕不屬于激進者流，但自從1911年站到共和一方后，他認為中國必須實行民主制度的信念就從來沒有動搖過。他始終把自己看作民國公民，用普通公民的尺度來衡量民主共和制的問題和前景。后來袁世凱又聘請馬相伯為總統府顧問，給了馬相伯一連串頭銜：約法會議議員、參議院議員、平議院平政等，這多少反映了馬相伯的才智和聲望，也說明他對中國的憲政實施狀況要比一般人更為了解，也思考得更多。袁世凱稱帝時，馬相伯雖不敢公開直接反對，但他通過反對定孔教為國教，拒絕吸納鼓吹復辟帝制者為函夏考文苑的成員，表達了自己對復辟帝制的反對態度。

1916年馬相伯寫了《憲法的向界》一文，“向界”是現代漢語中的“客體”或“對象”。在這篇文章里馬相伯側重研究的是憲法應包含怎樣的內容。馬相伯認為憲法是根本大法，相對于其他法律而言，憲法“如植物之根本，而后有枝葉花果”，制定一部完備的憲法是實施憲政的首要前提。如果說這時的馬相伯考慮得比較多的是制定一部完備的憲法的話，那么1918年馬相伯寫的《民國民照心鏡》一文，則表明他關注的焦點由制定完善的憲法和法規轉移到憲法和法規的執行問題上，這是他對民初時局思考分析的結果。1916年到1918年中國的政局發生了很大變化，先是袁世凱帝制自為的行徑在護國運動的怒潮中歸于失敗，繼之發生了府院之爭，張勛趁機掀起復辟的逆流，雖然最終并未得逞，但北京軍閥政府的所作所為使人們日益感到民國是徒有虛名。馬相伯對此當然也看得很透徹，本來馬相伯對新生的民國寄予了很大的希望，力主制定完善的憲法和法律，賦予人民民主自由，建立一個民主國家。此時馬相伯認識到軍閥的專權、南北的分裂、戰爭的混亂絕不是寫在紙上的憲法和法規所能制約的。他認為憲法和法律的貫徹執行比制定更為重要，因此轉而把希望寄托在民眾身上，希望通過提高民智、民力，實現民治，建立民主國家，來挽救民族危亡。九·一八事變后馬相伯為抗日救亡奔走呼號，再度提出“實施民治促成憲政以紓國難”提案，表明他的政治立場。1939年馬相伯帶著他的夢想在越南諒山病逝。從清末的立憲主義者轉變為民國的民主共和者，馬相伯這種轉變的背后是殷殷愛國之情。

二

馬相伯在一系列文章里結合民國的實際情況闡述了他對憲政問題的思考和認識，提出了自己的見解。縱觀馬相伯的憲政思想，核心的內容主要有3個方面：其一，憲法中的制度設計要合理；其二，中國宜采用聯邦制；其三，中國實施憲政的關鍵是實行民治。

(一)憲法中的制度設計要合理

所謂憲政就是以憲法及其所衍生的法律為準繩治理國家。馬相伯認為憲法是根本大法。“不獨行政權，司法權，即立法權之發生也，運用也，無不由之。”制定一部完備的憲法是實施憲政的首要前提。憲法的內容主要包括3個方面：一是國體，二是政體，三是國權和民權。憲法中對于各種權利和權力的規定要合理、科學，如果有失偏頗，則對國家的治理埋下禍根。

何謂國家?馬相伯認為國家是“代表邦族之法人也，亦即治權之主體也”。相對于他國，本國是全民族的法人代表。就自身性質而言，“國家”是全社會謀取共同利益的主權代表，一個國家的主權是至高無上的，“對于國內，有命令一切公民，一切僑民之名分；對于國外，有代表國民全體之名分，及與列邦約定國際之名分”。所以主權是為大眾謀利益的，不可偏廢于一黨一姓。所謂國體，是全社會至高無上主權的寄托。寄托給個人及其家族者是君主制，寄托給一個群體者是共和制。無論國體是君主還是民主，在政體上只有兩種：一種是“任心”，即從禮俗出發而憑良心為政，是專制政體；另一種是“任法”，即制定各種法律引導主權行使，是法制政體，法律的精髓是保障自由權，有人民的自由才有國家的自由。

辛亥革命勝利后馬相伯力主實行共和制。在中國是采取內閣制還是總統制的問題上，馬相伯比較了內閣制與總統制后，認為總統制的行政效率更高。馬相伯分析英國的歷史，指出由于政黨之爭，“內閣乃鮮有長期”他認為英國的情況尚且如此，法國的情況就更糟糕，美國之用總統制，就是吸取英法政治經驗的結果，因此主張中國用總統制更好。“或謂總統制未免專制，不知多頭行政太遲緩，獨頭制始能應急應變，既有國會鉗制，斷無專制之虞。”在權力制衡的問題上，馬相伯認為行政權比立法權更為重要。法律須先制定而后執行，所以看起來立法權比較重要，而實質上卻不是這樣。因為立法權所制定的法律，只有一一被執行，使人人有真平等、真自由，“而后一國主權，乃顯現分明，各得其所”，“不然，雖制定，徒空言耳”。馬相伯提出這樣的觀點，并不是否定立法權與行政權的相互制衡，而是對民初國會在制定憲法的過程中過分強調立法權乃至“梟食行政權”的現象提出批評。人們往往把民初中國憲政實踐失敗的原因歸結為袁世凱集團的保守復辟和資產階級的軟弱。其實從制度層面來看，民初憲政實踐失敗的一個重要原因就是民初制定的憲法尤其是國會制定的天壇憲法草案存在很大的缺陷，其存在的一個致命缺陷就是過分強調立法權，處處想以立法權來限制袁世凱政府的行政權，使袁世凱北洋集團的利益在憲法中沒有得到應有的體現，以致北洋集團對天壇憲法棄而不用。在這個問題上直接表現出來的是立法權與行政權的大小之爭，實質是掌握國會的國民黨與袁世凱北洋集團的利益博弈。在這個博弈中，袁世凱政府初期企圖尋找平衡點，但國會卻利用一時的便利，企圖無限擴大立法權，抑制行政權，在憲法的制度設計中天平傾向立法權，導致兩種權力失去了相互制衡的作用。而實力強大的袁世凱北洋集團當然不甘失敗，反擊的結果是廢棄天壇憲草，走向另一個極端，無限擴大行政權，走向集權獨裁。馬相伯當時對這個問題就有所覺察，所以提出“彼欲以立法權，梟食行政權者，可以悟矣”!

在國權與民權的問題上，馬相伯所說的國權實質就是指統治權，也就是立法權與行政權等。民權即是指天賦人權。馬相伯為了強調民權，在其文章中經常使用“名分”這個詞，他說用“名分”而不用“權利”，是因為“權利可力取，名分則否”，個人的“名分”，“遠在國家所有之先，高出于國家所有之上”，因此“最高主政之訂法律也，應視個人之名分為標準，鞏固之則訂，有損則懸為厲禁”。憲法應由民眾來制定，體現人民的利益和要求。但馬相伯并不提倡唯民權論，他認為“茍無國，焉有政?政體不立，焉有權限，以保艾人民”?反對一些人不切實際地鼓吹民權。

馬相伯認為憲法是國家的根本大法，它的內容是否客觀、科學，是否適合中國國情，關系到中國民主政治的發展前途。“以憲法之為物，參以黨見不可，參以政見不可，于國權民權，兩兩對望之余，參以局中人一偏之見亦不可。”憲法的制定要極為審慎，要長期醞釀，廣泛聽取各方面的意見，平衡各方利益。

(二)中國宜采用聯邦制

由于中國地域遼闊，各地情勢各異，隨著西制東移，“在晚清維新運動時代，無論立憲、革命兩派的志士，都有將來須仿效聯邦制度的觀念”。興中會成立時提出“創立合眾政府”，就是要仿效美國建立聯邦制的共和國。同盟會成立后繼續主張在中國建立聯邦制國家。辛亥革命時各省都督府代表在漢口制定的《中華民國臨時政府組織大綱》也頗具聯邦制色彩。“二次革命”后，不僅許多國民黨人，還有為數眾多的專家學者都撰文主張在中國實行聯邦制。當然反對者也不乏其人，雙方在20世紀20年代曾一度展開論戰。縱觀馬相伯的文章，民國以后他一直主張在中國實行聯邦制，還結合中國古代的郡縣制對實行聯邦制作了許多具體的設想。

馬相伯指出實行聯邦制的必要性主要體現在3個方面。其一，中國地廣人多，各地的自然條件、風俗習慣各不相同，從管理者的角度來看，很少有人能夠通曉全國各地的情況及相互間的差異，因而他們制定出來的政策必然會有失偏頗。因此不如實行聯邦制，調動和發揮各地人民的積極性來因地制宜。其二，實行聯邦制，易于使人民養成愛國之心。“地方所有，近而易見，見乃知愛，反足以養成愛國之心。國家所有，遠不之見，非道德極高不能保持其有，多只多豢游食而已。”其三，當時的中國政府是賣國的政府，集權于中央只是為獨裁者提供方便，為賣國者提供便利。若實行聯邦制，分權于地方，地方人民的力量就能得到發揮，就可運用人民的自治力量御外侮、建國家，所以可仿效美國采取聯邦制。

馬相伯設想中國有一千九百多個縣，共三百府，三府聯作一邦，再并三邦為一邦聯。各邦均要設立學校和工廠，不僅要設立官廠，而且提倡設立民廠。教育方面，一縣一高小，一府一中學，一邦一高中，一聯一大學，對于民間私立學校以及家塾，只要符合學部的規定就任其發展。在財政管理上，“忙漕易滋弊，改收契據稅，則事省而收人多，有租界之已事可證”。各縣不動產及不動產買賣收契稅，其收入按比例分配給縣、府、邦、邦聯，作為官廠基金，以及軍費、政費開支。各邦以縣為單位，縣尹、府尹、邦尹兩年一任，其調任、卸任均由聯邦議會決定。縣以下“民以什戶、佰戶、仟戶為領袖”。國會議員一府一名，在仟戶長中拈鬮確定，凡是因科學、文章、道德而著名的人也參與拈鬮，可列席本邦議會。總統由國會選舉，3年一任，最多連任兩屆。

馬相伯認為：“分邦分聯在使人耳目、心思、精神易及易治。以縣為起點者，使改造接濟，皆易故也。”譬如遇到天災人禍，危害小的以本邦本聯的力量救濟，危害大的以縣為單位大家共同分擔。“總之，一人受虧即有二千人為之報復，焉得不互相團結耶?不然縱有十堯舜在上，何以捻結此一盤散沙哉?”

(三)中國實施憲政的關鍵是實行民治

馬相伯指出“民國”就意味著國民是國家的主人。所謂“國民為主”，就是說人民對于“國土財用”有物主權和管理權。物主權就是我們所講的所有權。對于一個國家的管理權，就是政治權，政治權包括議政、立政等權力。那些奪取人民的物主權以及管理權的君主，或以總統總理之類名義實施專制的“后天的君主”是“天下之大盜”。不消滅這班東西，國民主權是沒有保障的。如果說在清帝國專制下，人民還可以控告不法官吏乃至對不法官吏復仇，現在反而一切由持槍的武夫決定，所謂“國民為主”，名和實都不存在，人民之權利喪失怠盡。因此要改變這種局面，就必須使人民人人有國家思想，并實行自治。

何謂“民國”之“民”?馬相伯認為這個名稱的涵義只問一個人有沒有國籍，只是國的對稱，因此“民”不是“君”的仆人，不是“官”的下人，不是“無爵祿”的專政，人和民在概念上沒有區別，無論勞力者還是勞心者都是生產者，也就是人民。“民國之民，其身貴自治、貴自立、貴自由。惟自治而后能自立，惟自立而后能享用其七大自由權。”因此無論是總統、督軍還是議員，首先都是民國之民，如果他們賤視人民，摧殘人民自由，便是自外于民族，人民應該秉諸自性，絕不能聽這些人的支配，以成為當之無愧的民國之民。

馬相伯指出要實施民治，必須培養國民的國家意識，但這絕不是被動地等待，更不能找借口不實行民治。人民的權利觀念差，正是暴虐政治的惡果。馬相伯認為無論是中國的統治者還是一般的民眾身上都存在著一些劣根性，幾千年來中國的統治者有三大罪惡：第一是貪財，嗜利無厭，不義而富。從皇帝到總統，第一個欲望就是搜刮民脂民膏以填飽私囊。第二是貪勢。土豪劣紳橫行鄉里；地方長官爭權奪勢；最高執政壟斷政事、土地、人民，為保持超越之特權，甚至獻媚敵國，秘密斷送權利。而一般民眾自古至今，不知權利，不知義務，只知吸煙賭博。“情可鄰!事可恨!”不根本鏟除這種種惡習，我國就不可能有真正的民治精神。那么如何救治人心呢?“人心之壞，今視春秋戰國五代而更壞；壞為空前未有之壞：救正之法亦常用空前未有之法，僅以儒佛道之法，未免太迂，未免太晦”；“故莫若用天條十誡，洞識本原，明辨善惡，最為直截了當”。

民治從局部人手較易，以縣為自治之單位，每縣劃分為東西南北四鄉，鄉分東西南北四區，區分十家為小甲、百家為中甲、千家為大甲，每大甲用登記法驅除不良分子以及征兵。地方政權直接選舉，縣有議會。州議會的代表皆從縣議會推選，其路費由州負責，薪水由各地負責，這樣議員才能代民講話。這樣由縣而州，由州而邦，由邦而聯，不勝任者可撤職，另外推選，故上級政府之組織，基本存在于民間。一方面民眾的利益能夠維護，另一方面民眾對于國家的事情也愿意盡心盡力。

近代中國內憂外患層出不窮，馬相伯始終認為：“御天災，敵人禍，任誰執政歟，政客歟，不用民財民力，能耶否耶?若彼少數為人謀而能之，謂我民眾自為計反不能耶?”他指出：“故欲修明內政，捍御外患，唯有促成民治，為我中華惟一救命星，救命圈。”

三

馬相伯的憲政思想一方面吸收了西方民主政治學說，如天賦人權、權力制衡等理論，另一方面也試圖融人中國古代關于國家治理的思想，如中國古代民為邦本、“十室之邑必有忠信”等觀點。同時這一思想也體現了他的宗教信仰。如何評價馬相伯的憲政思想，是一個頗為復雜的問題，這與民國以來中國社會的特殊性、復雜性密切相關。

(一)馬相伯的憲政思想有其合理性和進步性

首先，馬相伯的憲政思想是為挽救民族危亡服務的。近代以來中國兵禍不斷，生靈涂炭，外敵趁虛而入，尤其是日本吞并中國的野心不斷膨脹。馬相伯認為中國之所以不斷受到外國尤其是日本的侵略，根本原因在于“邦分崩離析而不能守”，因此他極力呼吁“立息內爭，共御外侮”，而平息內亂、調動全民御侮的最好途徑是實施民治，促成憲政，養成民國的自衛力。

其次，馬相伯把國家民族的希望寄托在民眾身上，具有進步意義。馬相伯憲政思想的立足點是“以民為本”，他認為無論是御天災，還是敵人禍，“若彼少數為人謀而能之，謂我民眾自為計反不能耶?”。因此，馬相伯的民治主張不同于當時的聯省自治主張，盡管他的民治主張也強調地方自治，但自治的關鍵在于何人來治、人民自治，稱作民主；軍長自治，就是地方割據，這與“民國”二字不相容。馬相伯強調的是人民的自治、自立、自由，而不是假“自治”之名，行封建割據之實。他認為憲法應“人民立法人民通過”，這樣“才能合于國情，才能以人民的利益為依歸。那種不是人民通過的憲法，不算憲法”。

(二)馬相伯的憲政方案具有空想色彩，缺乏可行性

首先，馬相伯企圖用天條十誡改變中國民眾的劣根性，這是不切合實際的。實施憲政，需要民眾有參政議政意識，需要政府能順應民心民意。馬相伯清醒地看到中國統治者貪財、勢利、媚外，而一般民眾沒有國家的觀念，醉生夢死，這種狀況不改變，憲政就難以實現。馬相伯從自身的信仰出發，主張用天條十誡來勸戒、規范人民的行為，甚至認為“化民成俗，三月足矣”。這實際上是不可能的。一方面，這種道德規范的約束軟弱無力，不可能在短期內改變中國民眾的劣根性。另一方面，外國傳教土的所作所為，以及中國民眾或多或少的一種排外心理，特別是20世紀20年代的非基督教運動，令中國人難以以基督教教義為行動準則。

其次，馬相伯企圖依靠軍閥政府來實施民治、促成憲政，這無異于與虎謀皮。馬相伯的憲政思想反映了民國以后中國民族資產階級要求結束內戰，實現歐美式民主，發展民族經濟的要求。但這個階層在政治上比較軟弱，沒有能力掌握政權，在實施自身的政治主張時，往往只能通過言論的呼吁，甚而把希望寄托在現有的政府身上。1932年4月，國難會議在洛陽舉行，馬相伯因年老體弱不能前往，特派秘書徐景賢為代表出席會議，向會議遞交了《提議實施民治促成憲政以紓國難案》，請求“政府順從民意，倡導民治”，并提出具體實施辦法。這一提案雖被合并到政治改革案中討論，但沒有引起足夠重視。其實國難會議本身也只是咨詢機構，會上通過的各種文件僅屬備案存查之類，不可能有大的作為。總而言之，無論是北洋軍閥，還是國民黨新軍閥，其統治的實質都是憑借武力征服人民，要想讓他們主動把攫取在手中的權力還給人民是不可能的。正如毛澤東所講，對待反革命的武裝，只有進行武裝的反抗。在中國當時的條件下，沒有一條不需要付出巨大代價就能消除內憂外患，使人民享有當家做主權利的道路，革命是實現民族獨立、人民解放的必由之路。

(責任編輯 潘亞莉)