高校依法治校略論

當前，隨科教興國戰略的實施和依法治國方略的確立，依法治校已成為黨和政府管理教育的基本方針。高等院校的依法治校必須依照憲法和法律來治理，從法律制度上保證高等教育路線、方針在學校的貫徹執行。當前，依法治校在理論與實踐中尚存在許多問題，因而，從理論上對此問題加以厘清，從實踐上正確推行依法治校無疑有重大意義。本文擬就高校依法治校有關問題作初步探討。

一、高校依法治校存在的問題

（一）現行教育法制體系不完善

21世紀信息社會和知識經濟時代對發展教育、培養人才提出了更新，更高的要求，同時，隨著依法治國方略的進一步推進，隨著教育法制建設向縱深發展，現有的教育法制體系還存在諸多不完善之處，致使一些教育行為處于無法可依狀態，從而影響到治教水平的提高。

1.從教育法律法規的橫向覆蓋面上看，其立法體系尚不寬泛和完整。如《民辦教育法》、《成人教育法》、《教育經費法》等一些亟待出臺的重要法律尚未制定和頒布。如近年來，學生在校受到傷害的案件日漸增多。由于目前我國還缺少處理學校事故的比較明確的法律法規，學校、教師應怎樣承擔法律責任尚無具體的規定，因此司法判決中隨意性較大，以致學校不堪其憂。

2.從教育法律法規的縱向結構來看，尚未形成一個內容和諧、形式統一的有機整體。一個以教育基本法律、教育行政法規、地方教育法規、部門教育規章和地方教育規章組成的層次明確，脈絡清晰的立法體系尚待進一步形成。例如，國家頒布了《高等教育法》，尚需出臺《高等教育法實施細則》與之相配套，并且還需對各個法律關系的職責、經費投入、教師工資、基本建設等重大問題做出明確的規定。從教育實踐來看，僅憑一部《高等教育法》難以真正全面規范高等教育的行為。同時，從教育的承辦者——學校來說，還未建立起完善的、與國家法律法規以及地方法規規章制度相適應的校內規章制度，一些與國家教育法律法規以及地方教育法規規章相抵觸的規章制度尚需進一步清理、修訂。

3.高校自身在制定管理規范的程序存在瑕疵。制度的生命在于其相對的科學性、規范性與穩定性，而規范性、穩定性的屬性都是建立在科學性的基礎之上的。而一些高校在制定規章制度的過程中存在著如下問題：制定學校規章制度的機構不明，學校的每一個具體職能部門都能制定規章制度；教代會不能真正行使職權，由于缺乏明確的機構內部的合議機制，結果只能是要么“合而不議”，要么是“合而議不成”。

（二）高校辦學自主權尚未落實到位，習慣以行政手段代替法律手段

長期以來，教育歸屬于國家行政管理部門統抓統管，行政管理部門依靠政策、文件規定來管理教育，學校依政策、文件、規定來實施教育，行政管理部門及教育部門習慣了這種思維方式和管理模式，因而對高校自主權能的發揮極其不利。教育的舉辦者往往超越行政管理權限對教育承辦者的自主權進行干預，如因擔心下放文憑發放權會降低文憑的含金量，而由教育主管部門統一管理畢業文憑的現象。教育的舉辦者寧可損害教育承辦者的辦學自主權，運用行政手段來調控和管理教育，而不是從如何完善教育法律法規上著手規范教育行為。

（三）高校內部管理體制不適應教育發展需要

高校內部管理體制的核心是機構設置及其權力的劃分。高校內部的權力構成主要包括學術權力、行政權力、學生權利等。行政權力主要體現在高校的各級管理層中，組織賦予管理層相應的職責的權力。在我國，“官本位”思想影響深遠，行政權力在社會生活中發揮很大的作用，教育機構也不例外。建國以來，高校事實上是被當作政府機關的附屬單位來管理的，高校自身也是以行政模式來組織和運轉的，這就形成了我國高校行政為主導的管理體制。進而形成了一個怪圈：一方面高校抱怨政府主管部門管得過多過死，辦學自主權落實不到位；另一方面高校內部又出現了行政權力自覺或不自覺地取代學術權力，忽略和壓制學生權利的現象。高校制定的一些內部管理制度，在涉及學生的某些基本權利和義務時，往往對權利作限制性的規定，對義務作增加性的規定。比如自設罰款等行政處罰；將本科生的畢業資格或學位資格與大學英語四級統考成績掛鉤；對考試作弊學生按退學處理等。如果因此發生糾紛乃至訴訟，學校難免陷入被動并承擔敗訴風險。

二、高校推進依法治校的措施

隨著我國依法治國進程的不斷加快，教育法制建設及其實踐運作作為法治國家建設的重要方面，也應得到進一步的加強和完善。

（一）健全教育法律法規體系建設，提高立法質量

1.就教育法律法規的橫向覆蓋面而言，立法機關應根據教育改革發展的實際需要，補充制定部分全國性的配套教育法律或將現行教育法規上升為法律，以適應當前教育改革實踐的需要，填補教育法律法規體系中存在的空白點。

2.就教育法律法規的縱向覆蓋面而言，應加快建立教育法律、教育行政法規、地方性教育法規和教育規章或法律的實施細則等具有不同等級效力的教育法體系，形成一個配套的立法解釋和司法解釋體系，使教育法形成一個完整的切實可行的整體。特別是要加強地方教育立法的進度，各地區應根據當地經濟、文化、教育發展的實際情況，因地制宜地制定地方法規，對于教育工作中國家尚未立法予以規范的熱點難點問題，可依據法律確立的原則，根據地方實際制定暫行規定，使之成為國家教育立法的有益補充。

3.提高教育立法的質量，增強立法的系統性、針對性和可操作性。堅持嚴密細致的立法原則，同時對已有的教育法律法規應根據形勢的變化和不同歷史階段的實際情況予以審核，按法定程序及時做出必要修改，盡量保持法律法規體系的協調性、銜接性和統一性，避免下位法與上位法的抵觸。

（二）依法維護高校的辦學自主權

《高等教育法》第三十條對高等院校的辦學自主權作了原則規定，即高校自批準設立之日起取得法人資格。這一規定表明，高校是一個相對獨立的辦學實體。作為法人應依法享有自主權，實現自我約束，也意味著在社會主義市場經濟條件下，高校的生存與發展以及辦學質量實行競爭取勝。在民事活動中校長作為法定代表人有權維護辦學自主權的各類權益。高校的辦學自主權是指以政府辦學為主條件的自主權，是國家對高等教育的宏觀管理與高校本身的內部民主管理并舉條件下的自主權，是接受政府的監督、支持條件下的自主權。我國的《高等教育法》第33條對辦學自主權的條件也做了嚴格限制，高校行使辦學自主權利必須根據社會需求、辦學條件、國家規定的辦學規模進行。高校一方面要積極行使和依法維護辦學自主權，另一方面也要爭取政府的幫助，協調擴大自主權。

同時，作為高校管理主體的政府，在高校的辦學自主權問題上，也必須履行自己的法定義務。政府不能把依法保障高校的辦學自主權的責任與“以政府辦學為主”的責任混同，凡是法律、法規規定的以政府辦學為主的責任，必須由政府實施，如財政撥款，保證國家舉辦的高等教育經費的逐年增長，保證穩定的辦學經費來源，不得抽回其投入的辦學資金，規定高校年經費開支和籌措基本原則等。這些方面都是政府的法定職責，政府沒有按規定執行的屬于違法行為，在高校的依法治校過程中，政府就要依法保護高校的合法權益，履行自己的法定職責。同時，政府要明確作為舉辦者、管理者與學校的權利義務關系，依法下放權力，改革對高校事務管得過多、過細的情況。屬于政府的職責范圍，政府沒有執行的，高校可以依法申訴。我國目前對政府在這一方面的責任沒有明確規定處理程序，可以考慮由國家立法，規定訴訟程序，解決高校與政府之間在上述方面的責任關系。

（三）高校內部管理部門實行依法行政

依法行政是依法治國的中心環節，與法治相對立的“長官意志”主要針對行政長官而言，類似行政長官的高校管理人員是人治還是法治，是“為政在法”還是“為政在人”，其決定因素在于學校的管理部門能否依法行政。在高校的依法治校過程中要防止“權威治校”代替法律治校。高校的管理工作固然需要淵博的知識，強烈的責任心、事業心、奉獻精神、求實精神等，但是如果缺少社會主義法治觀念，其管理工作就會偏離社會主義辦學方向。超越法律規定的職權范圍談事業心、責任心是官本位的表現。高校的管理工作應憑借行政組織的規范化，行政行為的規范化，行政監督的規范化，實現行政管理工作的統一性、連續性、穩定性，以保障高校的辦學秩序、教育教學秩序和科研秩序正常化。

我國《高等教育法》的頒布為高校的內部管理提供了行政法律依據。《高等教育法》第十一條規定，高校“實行民主管理”，民主管理的實質就是要依照法律制約行政權力。學校的行政管理部門依法接受廣大教職工的監督，充分發揮教職工代表大會的作用也是依法行政的重要內容。依法行政是實現高校管理工作的科學化、法律化的主要途徑。《高等教育法》規定的各類學業標準，招生制度、學位制度，教師職務制度以及學校各類人才的自聘、晉升、獎勵和處分制度，都必須在法定范圍內實現管理科學化。管理工作科學化要求學校所制定的各項規章制度與國家的法律、法規相吻合，在依法治校過程中，高校內部管理部門的“依法行政”對于高校教師依法從教、履行法律規定的義務具有帶頭作用、榜樣作用。

（作者單位：重慶師范大學）