“公務(wù)員危機(jī)治理能力”的內(nèi)涵解析

當(dāng)人類在感嘆全球化所帶來的科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大機(jī)遇的同時(shí)，不得不意識(shí)到國(guó)際關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜、意識(shí)形態(tài)的交融碰撞所形成的不穩(wěn)定因素大大增加了社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)性。有效應(yīng)對(duì)危害性更強(qiáng)、波動(dòng)方式更多元的突發(fā)事件，提高公務(wù)員危機(jī)治理能力已成為適應(yīng)行政環(huán)境變遷、彰顯政府效能的關(guān)鍵。自2003年國(guó)家人事部發(fā)布《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架》以來，探究公務(wù)員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力成為理論界的新課題。綜觀相關(guān)研究，近年來風(fēng)靡理論界，并催生政府治道變革的“治理理論”對(duì)于公務(wù)員應(yīng)急能力研究的導(dǎo)向性作用和回歸性價(jià)值未引起關(guān)

注。為此，有必要解析公務(wù)員危機(jī)治理能力的內(nèi)涵，以及當(dāng)前提升公務(wù)員危機(jī)治理能力的意義。

一、公務(wù)員危機(jī)治理能力的基本內(nèi)涵

何謂公務(wù)員危機(jī)治理能力呢？目前，學(xué)界還沒有一個(gè)明確而權(quán)威的解釋。結(jié)合2003年國(guó)家人事部發(fā)布的《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架》的有關(guān)規(guī)定，公務(wù)員危機(jī)治理能力可以定義為公務(wù)員在危機(jī)治理中應(yīng)具備的綜合能力，既指敏銳捕捉潛在危機(jī)信息、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定可行性預(yù)案，并組織應(yīng)急模擬演習(xí)，將危機(jī)遏止在萌芽狀態(tài)或消減危機(jī)影響的能力；也指公務(wù)員面對(duì)危機(jī)時(shí)保持決策理性、洞察問題實(shí)質(zhì)、密切掌握事態(tài)發(fā)展情況、選取有效應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的政策方案的能力；還包括公務(wù)員與有關(guān)部門密切合作，尋求支持與配合，準(zhǔn)確把握社會(huì)心理動(dòng)態(tài)并掌握媒體公關(guān)技能的能力；以及落實(shí)防范措施，防止危機(jī)復(fù)發(fā)并開展危機(jī)治理績(jī)效評(píng)估的能力。具體而言，公務(wù)員危機(jī)治理能力可以劃分為：危機(jī)緩和能力、危機(jī)溝通能力、危機(jī)決策能力、危機(jī)善后能力、心理調(diào)適能力。

1.危機(jī)緩和能力。公務(wù)員危機(jī)緩和能力是公務(wù)員為防止危機(jī)爆發(fā)或消減危機(jī)爆發(fā)時(shí)對(duì)自然、社會(huì)以及公民個(gè)人的有害影響所具備的技能和專業(yè)知識(shí)。它集中體現(xiàn)在公務(wù)員及時(shí)捕捉帶有傾向性、潛在性危機(jī)因素，準(zhǔn)確評(píng)估和確定危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和控制危機(jī)發(fā)生，并在危機(jī)無法避免時(shí)快速啟動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)的能力上。近年來，公務(wù)員危機(jī)緩和能力的重要性得到各國(guó)，尤其是危機(jī)治理實(shí)踐較為成熟的國(guó)家的廣泛認(rèn)同，這是危機(jī)危害日益擴(kuò)大和人類控制危機(jī)的能力不斷提高的結(jié)果。

2.危機(jī)決策能力。公務(wù)員危機(jī)決策能力是公務(wù)員在時(shí)間緊迫、資源稀缺的條件下，拿出應(yīng)對(duì)其職能范圍內(nèi)危機(jī)的有效方案和措施的能力。公務(wù)員危機(jī)治理能力集中體現(xiàn)在公務(wù)員，尤其是承擔(dān)危機(jī)決策職責(zé)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員關(guān)于危機(jī)決策方法的掌握上。危機(jī)決策方法主要包括快速?zèng)Q策分析和專家緊急咨詢法兩種。卡爾·帕頓和配置了適用政策分析過程的初步方法，這些方法具有較強(qiáng)的可操作性，無論對(duì)于危機(jī)事件分析者還是參與危機(jī)治理的公務(wù)員都具有重要的參考價(jià)值。專家緊急咨詢法是公務(wù)員決策團(tuán)體基于專家的專業(yè)知識(shí)和技能對(duì)決策問題、備選方案的考察，對(duì)信息的收集與處理以及對(duì)權(quán)變性計(jì)劃的擬訂。公務(wù)員在向?qū)＜揖o急咨詢的過程中，一方面要確保智囊機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作；另一方面要防止智囊機(jī)構(gòu)越權(quán)決策。

3.危機(jī)溝通能力。從公共關(guān)系角度看，危機(jī)具有輿論關(guān)注性和難以調(diào)和性，做好危機(jī)信息的溝通傳播工作，是妥善處理危機(jī)的關(guān)鍵。公務(wù)員危機(jī)溝通能力集中體現(xiàn)在公務(wù)員在危機(jī)運(yùn)動(dòng)不同階段對(duì)危機(jī)溝通不同內(nèi)容的掌握程度上。也就是說公務(wù)員要根據(jù)危機(jī)運(yùn)動(dòng)與發(fā)展的生命周期規(guī)律，結(jié)合危機(jī)治理流程的不同階段，有針對(duì)性地發(fā)布信息。

4.危機(jī)善后能力。公務(wù)員危機(jī)善后能力集中體現(xiàn)在危機(jī)善后階段，公務(wù)員能否很好地了解、確定和解決以下兩個(gè)重要任務(wù)：第一，圓滿處理危機(jī)善后，即以善后問題的解決為契機(jī)，配套地解決和控制一些與危機(jī)問題相關(guān)的，可能導(dǎo)致危機(jī)局勢(shì)再度發(fā)生的各種社會(huì)問題，鞏固危機(jī)治理的結(jié)果；第二，從危機(jī)中獲益，即通過對(duì)危機(jī)發(fā)生原因、危機(jī)處理過程的細(xì)致分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出在管理、運(yùn)作程序上的改進(jìn)意見，進(jìn)而進(jìn)行必要的完善與改革。

5.心理調(diào)適能力。在危機(jī)情境下，公務(wù)員心理調(diào)適能力是指公務(wù)員利用一定的方法，通過特定的途徑，調(diào)節(jié)自己的心理，以保持心理健康，理性采取危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的能力。它要求公務(wù)員保持心理正常張力，以適應(yīng)危機(jī)的發(fā)展變化。眾所周知，危機(jī)不僅會(huì)造成社會(huì)公眾的心理恐慌，同時(shí)也會(huì)突破公務(wù)員慣常的心理認(rèn)定，造成群體內(nèi)壓力升高，甚至引發(fā)“群體盲思”，因此，提高公務(wù)員心理調(diào)適能力是理性應(yīng)對(duì)危機(jī)的基礎(chǔ)。

二、提高公務(wù)員危機(jī)治理能力的重要性

解析公務(wù)員危機(jī)治理能力的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)要素，目的在于科學(xué)地制定提高公務(wù)員危機(jī)治理能力的措施，但從根本上講是為了使公務(wù)員更好地應(yīng)對(duì)全球化和社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的挑戰(zhàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷加強(qiáng)，我國(guó)面臨著通過科技進(jìn)步實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的寶貴機(jī)會(huì)，但在人類享受全球化所帶來的科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，國(guó)際關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜、意識(shí)形態(tài)的交融碰撞必定會(huì)形成新的不穩(wěn)定因素，并對(duì)公務(wù)員能力提出新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展也對(duì)公務(wù)員能力建設(shè)提出了新的要求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，舊的運(yùn)行機(jī)制與管理模式同新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、新的社會(huì)生活之間出現(xiàn)的矛盾日益突出。這預(yù)示著，現(xiàn)實(shí)的中國(guó)面臨著改革以來社會(huì)深層次矛盾的尖銳化。解決這些矛盾和問題，要求公務(wù)員必須不斷積累知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，尤其要提高危機(jī)治理能力。然而，我國(guó)公務(wù)員危機(jī)意識(shí)普遍淡薄、危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)欠缺、準(zhǔn)確把握新形勢(shì)下危機(jī)發(fā)生發(fā)展的新特點(diǎn)能力不強(qiáng)。因此，在矛盾突顯、不穩(wěn)定因素激增的今天，提高公務(wù)員危機(jī)治理能力尤為重要：

一方面，危機(jī)治理是公務(wù)員的基本職責(zé)。現(xiàn)代政府政治統(tǒng)治的合法性越來越依賴社會(huì)管理的有效性，因?yàn)椤罢谓y(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府的社會(huì)管理職能相對(duì)加強(qiáng)，人們迫切希望有一個(gè)強(qiáng)大的政府幫助他們解決實(shí)際生活中的突出矛盾，因此，公務(wù)員參與危機(jī)治理，保護(hù)每個(gè)公民的人身權(quán)和生命權(quán)，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，是公務(wù)員行使社會(huì)管理職能的基本要求。

另一方面，公務(wù)員危機(jī)治理能力彰顯政府效能。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持8%以上的良好發(fā)展勢(shì)頭，但每年卻約有高達(dá)2%的GDP用于處理重大安全事故。如何降低危機(jī)治理成本、提高危機(jī)治理績(jī)效已成為危機(jī)研究的必要議題，更成為提高政府效能的重要內(nèi)容。而通過提高危機(jī)治理績(jī)效增強(qiáng)政府效能，不僅僅要求建立集防、抗、救、建于一體，信息暢通、反映敏捷、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的危機(jī)治理體系，更重要的是提高危機(jī)治理的主導(dǎo)者——公務(wù)員的能力。只有公務(wù)員個(gè)體具備危機(jī)防范意識(shí)，掌握危機(jī)緩和、應(yīng)對(duì)、善后的專業(yè)知識(shí)，才能發(fā)揮應(yīng)急機(jī)制的最大作用，提高危機(jī)治理績(jī)效、增強(qiáng)政府效能。

眾所周知，任何社會(huì)問題的解決都基于對(duì)問題產(chǎn)生的探源和對(duì)問題實(shí)質(zhì)的解析，提高公務(wù)員危機(jī)治理能力必須以把握公務(wù)員危機(jī)治理能力的研究緣起和內(nèi)涵為前提。然而，當(dāng)學(xué)者們紛紛急于開出再造公務(wù)員危機(jī)治理能力的一劑良方的時(shí)候，卻由于沒有揭示其獨(dú)有的內(nèi)涵與本質(zhì)而陷入眾說紛紜、莫衷一是的理論困境。為了深化公務(wù)員危機(jī)治理能力研究，從回歸分析話語(yǔ)體系和與價(jià)值入手已迫在眉睫。

本文為上海市教委選拔培養(yǎng)高校優(yōu)秀青年教師科研專項(xiàng)基金項(xiàng)目（06XPYQ38）的階段成果。

（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)）