我國政府審計的困惑與出路

　　 【摘要】本文以解讀審計署新任審計長的首份審計工作報告為契機，在充分肯定我國政府審計成績的基礎上，提出并論述了為什么國務院不直接向人大常委會報告，人大和廣大納稅人（人民）為什么難以及時獲知政府審計的真實、全面的結果， 政府審計如何履行自身的受托責任，如何真正解決屢審屢犯的難題，我國政府審計的權限是否足夠，審計問責機制應當怎樣建立，我國政府審計體制改革時機是否成熟等七方面的問題，期望能引起人們對我國政府審計今后向何處去的思考。
　　 【關鍵詞】政府審計；受托責任；審計問責；審計體制
　　
　　2008年8月27日，劉家義審計長受國務院委托，向第十一屆全國人大常委會第四次會議作了《關于2007年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。這個報告充分說明審計署在過去一年嚴格按照審計法的規定認真履行了職責，工作成績卓著，為人民交上了一份厚實和滿意的答卷。筆者在再次感受政府審計的力量的同時，想提論下面幾個問題，以引起人們對我國政府審計今后向何處去的深度思考。
　　
　　一、為什么國務院不直接向人大常委會報告？
　　
　　從近一些年來的情況看，國務院總是委托國家審計署向人大常委會作審計工作報告。為什么國務院不直接向人大常委會作審計工作報告？事實上，國務院每年委托審計署向人大常委會作審計工作報告，缺乏法律依據。
　　《中華人民共和國審計法》規定，國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作，并對中央預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告（第七條和第九條）。 看來，審計署只有向國務院總理報告審計結果的法定責任和義務，而沒有接受國務院委托向人大常委會報告審計結果的法定權利和義務。
　　《審計法》第四條還規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應當重點報告對預算執行的審計情況。必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議。國務院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人民代表大會常務委員會報告。”由此看來，國務院有每年向人大常委會報告審計工作的法定責任和義務，而沒有委托其他任何政府機構代其向人大常委會作此報告的法定權利。
　　眾所周知，國務院是我國最高的政府機構，是其所屬政府部門包括財政部、發改委的直接領導和管理機構，理應對中央預算執行和其他財政收支的總體結果承擔最終責任；而審計署是我國審計中央政府及其部門的最高機構。是國務院該向人大常委會報告，以求人大常委會（代表納稅人和人民）解除政府的受托責任；而不是審計署該向人大常委會報告，以解除審計署的受托責任。作審計工作報告的責任主體的錯位，在某種程度上折射出人們對政府本質的認識未到位。政府既是權利政府，更是責任政府，賦予權利是為了保障責任的履行。政府的本質就是為人民服務、對人民負責，政府從來就是國家審計機構的監督對象，否則，政府審計就沒有存在的必要了。
　　
　　二、人大和廣大納稅人（人民）為什么難以及時獲知政府審計的真實、全面的結果？
　　
　　盡管《審計法》第五條規定：“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”但現實是人大和廣大納稅人（人民）難以及時獲知政府審計的真實、全面的結果。 廣大人民了解中央政府履行受托責任情況的主要信息來源是審計署平時向社會公眾發布的審計結果公告和每年向人大常委會提交的審計工作報告。而這些公告和報告是真實、完整的嗎？誰應該對這些公告和報告的真實完整負責？在現有審計體制下，明確回答這個問題十分困難。不能保證這些公告和報告的真實完整，政府審計的作用和中央政府的威信都將受到影響。解決這個問題，看來還得從改進現行審計體制著手，先解決中央政府既是國家審計機構的領導者，又是國家審計機構的監督對象的雙重不相容身份問題。
　　
　　三、政府審計如何履行自身的受托責任？
　　
　　任何國家的政府審計都必備三大要義：履行受托責任（accountability）、公正（integrity）及可信（creditability）。所謂政府審計機構的受托責任，是指政府審計機構受人大常委會（人民）委托，嚴格按照法律要求對各級政府及其部門履行人民的受托責任情況進行審計，并如實向人民報告審計結果的責任。政府履行該受托責任的好壞，直接關系到人民的知情權（是基本人權的必要組成部分）和政府審計機構“立審為民”宗旨的實現。政府審計機構這一依法審計、如實報告的受托責任，在實際履行中遇到了許多不利因素的影響。筆者認為，現在是該修訂《審計法》相關規定的時候了。現行《審計法》第四章“審計機關權限”第36條規定：審計機關可以向政府有關部門通報或向社會公布審計結果，但應依法保守國家秘密和被審單位商業秘密，遵守國務院有關規定。筆者認為，通報或向社會公布審計結果不僅是“可以” （權限）的問題，更是“應當”（職責）的問題。政府審計機構在向人民履行審計及報告責任時，如何才能減少或消除政府機構首長對政府審計工作的不當影響和干預，是值得研究的重大課題。筆者建議在修訂我國審計法時，增加規定政府機構不當影響和干預政府審計工作應承擔的法律責任。
　　
　　四、如何真正解決屢審屢犯的難題？
　　
　　看了每年的審計工作報告，人民群眾意見最大的是屢審屢犯的問題。有關文章說，對于那些屢查屢犯的問題，審計部門的態度令人欣慰：“屢查屢犯的問題還得提，說多了就能促進改革。” 事實正是如此，比如在早期，中央各部門沒有預算，在審計部門講了5年以后，總算被重視了。觀念引領社會變革，觀念和常識說得多了，慢慢地也就改變了社會。類似“財政部批復的部分中央部門項目支出預算年初不細化”；轉移支付“結構不夠合理，一般性轉移支付安排比例較低”、“部分專項轉移支付設立時間長、分配數額相對固定，已成為對地方的穩定財力補助”等問題，幾乎出現在每年的審計報告中，不氣餒，不松懈。這里，筆者不禁要問：為什么許多問題屢審屢犯、“濤聲依舊”？依筆者看，責任主要在人大和中央政府。我們知道，審計的直接和最終目的是查明真實情況，發現并揭示問題。審計查出問題，能不能解決問題，審計署無能為力，主要得靠人大的科學立法和有效監督以及政府是否真正奉行和實踐人民政府為人民的宗旨。人大和政府對人民負責的責任心到位了，就沒有不能解決的問題。此外，從管理環節看，切實設計和實施好政府預算、會計、審計三重控制體系，對解決屢審屢犯問題也有幫助。
　　
　　五、我國政府審計的權限是否足夠？
　　
　　我國政府審計與其他國家政府審計相比，權限可謂更多，包括審查權、違法違規行為制止權、向政府報告權、向社會公告權（選擇進行）、處理處罰權、建議權和移交司法處理權等。筆者認為，借鑒審計發達國家的經驗，還我國政府審計的本來面目，只應當給政府審計保留審查權和公告權。至于查出并報告問題了，該由誰來解決問題，如何解決，不是審計機構權力和能力范圍內的事，而是應當由國家相關機構和部門根據分工各負其責。這樣，每年的審計工作報告和日常的審計結果公告只需報告審計發現的問題，不用同時提出那么多的建設性意見和建議。因為應該思考如何解決這些問題的是政府和立法機構本身，審計出問題了，如果政府和人大不去設法解決，會嚴重影響政府和人大的威信。審計機構專心做好審計及其報告工作就算盡到責任了，也不必為這些問題是否得到解決而費勁。
　　
　　
　　六、審計問責機制應當怎樣建立？
　　
　　不少人針對審計發現的諸多嚴重問題，提出要建立和實行審計問責制度。筆者很贊成這個觀點，但筆者認為要真正把審計問責落到實處，人大和政府必須得先考慮怎樣提高自己的為民執政能力和國家管理水平。我國國家管理和政府管理長期以來大多是粗放型的，使政府部門對權利的追求欲望越來越大，而對各級政府部門及其領導人的責任規定相當模糊，一出事便難以分清是誰的責任。不然，就不會出現屢審屢犯的情況了。實際上，審計問責機制的建立不在審計署職權范圍內，而是人大和政府要認真思考和負責解決的問題。要真正建立審計問責機制，必須明確、科學地制定對各級政府部門及其領導人的定責（確定責任）、評責（自評責任）、審責（審計責任）、追責（追究責任）的具體辦法。定責不清，管理標準不精細，對政府的經濟責任審計和績效審計根本就無從談起。看來，問責機制能否真正發揮作用，主要取決于責任政府對待人民托付的責任的實際態度和行動。
　　
　　七、我國政府審計體制改革時機是否成熟？
　　
　　筆者認為，我國政治、經濟、社會、法律等環境已發生巨大的變化，是該改進政府審計體制的時候了。西方的“政府審計”就是審計政府，而我國的政府審計，事實上，成為政府領導下的、又去審政府的內部審計，審計的獨立性和權威性便無從談起。
　　我們知道，現代政府審計是現代民主的產物。沒有現代民主，就沒有因此而發生的充分體現人民意志這個要求，就沒有現代政府的會計責任，也就沒有現代的政府審計。現代政府審計是對人民意志充分體現與否進行監督和驗證的手段。只有從民主的觀點來認識現代政府審計的本質，才能真正說明現代國家審計的意義。
　　無論國家的國體或政體如何，國家審計，從其最本質的方面來看，都是鞏固階級專政的有力手段。如果把國家審計只認為是一種單純技術性的、事務性的工作，就不可能認識國家審計的真正意義。判定各級政府是否以最大善意符合人民意志、依法履行了對人民的受托責任，是現代國家審計的基本任務。我國恢復審計工作以來出現的一些混亂現象，都是和對國家審計的本質認識不清有聯系的。
　　審計機構必須要獨立于受托責任人的權力干預之外，要向委托人直接報告審計結果。而各級審計機關獨立于各級政府之外，是人民對政府充分發揮其監督作用的條件，也是使政府工作增加透明度、使人民充分理解并得到其信任和支持的條件。政府自己花錢，自己辦事，而又自己審計，絕無結果！非但沒有結果，有時甚至比不審計還要增加人民的不信任感。
　　基于上述認識，我國的審計體制應向著獨立于責任人，向著取信于民、聽審于民的方向發展。時刻應當牢記的是：政府審計的職責是審計政府，為人民服務，而不是為政府服務。
　　
　　【主要參考文獻】
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　　［2］ 李金華.國家審計的支柱：民主、法治、科學——李金華審計長訪談錄.中國審計，2004，（3）．
　　［3］ 劉家義.以科學發展觀為指導推動審計工作全面發展——劉家義審計長在五屆三次理事會暨第二次理事論壇上的講話．
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　　［7］文碩.世界審計史.中國審計出版社，1990．