我國開征不動產稅與增強地方政府公共服務能力的思考

摘 要：在物質生活基本得到滿足的情況下，老百姓對醫療、教育、社會保障、公共安全以及環境保護等公共產品和公共服務的需求越來越突出，對地方政府的目標要求也不再是發展經濟這一單一目標，而是更加強調其公共服務的能力。地方政府的公共服務能力在很大程度上取決于其收入能力。本文將探討不動產稅改革將如何在增強地方政府公共服務能力中發揮作用，并針對開征不動產稅過程可能遇到的難點問題，提出相關對策建議。

關鍵詞：不動產稅；地方政府；公共服務能力

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)09-0009-05

一、問題的提出

在我國經濟改革30年的過程中，地方政府在經濟發展中扮演了重要的角色，地方經濟的發展也為我國十幾年來的快速經濟增長產生了巨大的推動作用。但是，在物質生活基本得到滿足的情況下，老百姓對醫療、教育、社會保障、公共安全以及環境保護等公共產品和公共服務的需求越來越突出，對地方政府的目標要求也不再是發展經濟這一單一目標，而是更加強調其公共服務的能力。

地方政府的公共服務能力在很大程度上取決于其收入能力。地方政府是否有充足而穩定的稅收來源來持續提供公共品，在一定程度上又是與地方政府的稅制模式直接相關的。在我國現行的地方稅體系中，缺乏一個足以支撐地方政府事權支出的主體稅種，這極大地制約了地方政府提供公共服務的能力。從國際經驗來看，不動產稅是主要的地方稅種之一，而且也是地方財政收入的主要來源，是地方公共服務供給的重要基礎。

不動產稅也被稱為“物業稅”、“房地產稅”。早在2003年的中國共產黨十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就明確提出：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅。”2006年，“十一五”規劃綱要中又明確提出，要改革房地產稅收制度，穩步推進物業稅，并相應取消有關的稅費。可見，我國的不動產稅改革早已被提上議事日程。雖然目前還沒有一個明確的征收不動產稅的具體實施細則和措施，但改革的基本框架已經非常明晰：將現行的直接以房地產為征收對象的稅種，包括房產稅、土地增值稅、城市房地產稅等，和一些對房地產經營的收費合并，轉化為房產保有階段統一收取的不動產稅。在目前地方政府缺乏穩定而充足的稅收來源的情況下，在老百姓的公共服務需求日趨強烈、民生問題越來越突出的背景下，若能通過這種改革，使不動產稅收入隨著市場經濟的發展而逐步成為地方政府一個重要的支柱性的稅源，為地方政府公共服務能力提供制度性的保障，那么對于地方政府履行公共服務職能、實現政府轉型以及構建和諧社會都將具有重要的促進作用。本文將探討不動產稅改革將如何在增強地方政府公共服務能力中發揮作用，并針對開征不動產稅過程可能遇到的難點問題，提出相關對策建議。

二、國外不動產稅征收的發展趨勢

征收不動產稅是世界發展趨勢，世界上許多國家都在積極致力于研究開征不動產稅和進行不動產稅改革。從表1可以看出，無論是發達國家，還是發展中國家，不動產稅已成為各國財政稅收的重要收入來源之一。根據經濟合作與發展組織(OECD)的統計，該組織30個成員國在1985-2000年間有22個國家的財產稅稅收負擔水平(即財產稅稅收收入占國內生產總值的比重)上升。其中包括加拿大、墨西哥、美國、澳大利亞、日本、韓國、比利時、芬蘭、法國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士和土耳其22個國家，占成員國總數的73.3%，其中美國從2.8%上升至3%；法國從2.5%上升到3.1%；瑞典從1.1%上升到1.9%；意大利從0.9%上升到1.8%；日本從2.6%上升到2.8%；澳大利亞從2.3%上升到2.8%；韓國從1.5%上升到3.2%；墨西哥從0.1%上升到0.3%；匈牙利從0.5%上升到0.7%。[1]美國不動產稅占地方財政收入的比重在2001年至2003年間平均上升了10%以上，尤其是近年房地產市場火熱導致房屋價格快速上漲，使其成為地方政府稅收的主要來源。

國際經驗表明，開征不動產稅可以實現多重目標，除了可以提高土地資源利用效率，促進社會收入分配公平等目標外，許多國家將不動產稅的目標設定在為地方財政提供穩定的收入來源，從而為地方政府履行公共服務職能奠定基礎。如在美國，不動產稅收占地方政府財政收入的比重在70%左右，多數征收不動產稅的國家中，這一比重也在40%以上。在其他發達國家，無論是聯邦制國家如法國，還是英國、日本等君主立憲制國家，大多數不動產稅種都劃歸地方政府，為地方政府公共服務籌措資金。許多發展中國家也通過調整財政分配關系，將不動產稅交由地方管理和支配。即使是東歐的原社會主義國家，不動產稅也已被確定為分權化進程中新產生的地方政府重要的收入來源。因此，不動產稅在世界主要國家都是作為地方稅征收，是基層政府稅收來源的重要組成部分，是地方政府履行公共服務職能的重要保證。隨著地方政府權限的擴大，一些國家還在逐步下放不動產稅的立法權，使不動產稅作為地方稅種的地位更加明確。

在不動產稅的征收環節上，世界的發展趨勢是：不同的經濟發展階段使各國征收不動產稅的稅基呈現差異。發展中國家和經濟轉軌國家通常以經濟發展為主要目標，其國家政策鼓勵經濟發展和建設，因此傾向于將土地和地上建筑物分別征稅，而且許多國家只對土地征稅，對建筑物通常不征稅或征很低的稅。而發達國家由于不動產價值都比較高，合起來征收，一是可以擴大稅基，增加稅收總額，或者在稅收總額一定的情況下，擴大稅基有利于降低稅率；二是避免了對土地和建筑物分別征稅的重復性征收和分別估價。

三、關于我國開征不動產稅的研究現狀

對于地方政府是否應該依賴不動產稅這個稅種，將它作為主要收入來源這一問題，西方學術界一直存在著爭論。支持地方政府依賴不動產稅的作者的主要論點是建立在稅收和財政支出的基本聯系之上。[2][3][4]他們認為，地方政府要做出正確的財政決策，就必須衡量所建議的公共項目的成本和收益。如果存在地方稅收之外的其他資金來源，這個聯系便不復存在。地方政府和更高級政府就地方項目撥款多少和撥款形式討價還價，地方公共服務的范圍和水平很可能由討價還價決定。在此政治構架下，地方決策通常因為撥款而受到外來干涉。Mcguire認為，授予地方政府財政權力可能有益于形成一個運作良好的聯邦制度，多層次的稅收轄區也可以增加選擇，促進競爭。[5]而對不動產稅持批評態度，反對授予地方政府財政權力的觀點主要可以概括為：西歐的很多地方政府在沒有地方財政收入來源，主要依靠中央補助的情況下也運作得很好；地方稅收轄區間不動產稅基的分布不均勻；擁有財權的地方政府會加速都市地區的政治割裂，從而導致混淆和責任不清；在實踐中不動產稅受到大量限制，妨礙了它作為財政收入來源。

在對待不動產稅在我國開征的作用以及它實施的條件等問題上，國內學術界的觀點也不盡一致。賈康認為，在中國城鎮化、工業化、市場化不可阻擋的大潮流里面，地方政府培育不動產稅、逐漸地把它作為自己的一個支柱財源是有明顯的潛力的。[6]丁成日指出，我國經濟和房地產業的高速發展，特別是過去一、二十年內，個人財富向房地產轉移。住房的消費占個人消費比例也因住房私有化和收入的增加而發生了顯著的變化。這種根本性的社會變革要求我國的稅制也要進行相應的調整。[7]樊綱認為不動產稅是房地產市場的內在穩定器；目前我國經濟運行中內外失衡的問題并不是宏觀調控的問題，而是體制性問題；需要進行新一輪的經濟體制改革，首要的就是財稅體制改革，包括資源稅、物業稅、資本利得稅、資本所得稅。[8]白重恩認為，征收不動產稅的一個預期的功能是減少地方政府對土地生產要素的控制，盡快實現要素市場化改革。[9]薛涌認為，從發達國家的經驗看，征收不動產稅不僅意味著個人義務的增強，也將為地方政府自治奠定良好的基礎。[10]楊豪，秦強認為，征收不動產稅對地方政府行為的影響還要看具體稅率的大小。不同的稅率使得地方政府不動產稅在整個稅收中的地位不同，因此對地方政府所產生的激勵不同。[11]李冬認為，征收不動產稅對我國地方政府的影響是一個復雜的過程，需要具體分析。[12]

對于不動產稅制改革在我國將面臨的挑戰，Roy Bahl總結了幾點，第一，世界其他國家都是對土地的所有權課稅，中國將對土地使用權課稅，這將是一個巨大的挑戰；第二，有相當多的部門涉及于此，而每一個部門都有各自的歷史和利益；第三，不動產稅的實施也許將受到許多政治上的阻礙，這種阻礙也會來自地方政府；第四，不動產稅從無到有，對中國來講還會有一種沖擊效應，這一沖擊效應將導致當地居民巨大的抵制。[13]

四、開征不動產稅對增強我國地方政府公共服務能力的重要作用

1.開征不動產稅有利于為地方政府履行公共服務職能提供財力。盡管實行分稅制改革以來，地方財政取得了明顯成效，地方財力有所增強，但是地方財政也存在著一些問題。一是基層財政普遍困難。1994年的分稅制財政體制改革已經將增值稅、資源稅和證券交易稅作為共享稅，從2002年起又將企業所得稅和個人所得稅作為共享稅，大的稅種已經全部共享，基層財政可以分到的稅種寥寥無幾。二是地方政府相對支出責任重大。從圖1可以看出，1958年至1985年三十年間，地方政府的收入占比明顯高于支出占比。1985年至1993年，地方政府的收入占比與支出占比大體相當。1994年至2003年，地方政府的收入占比明顯低于支出占比。地方政府用不到一半的相對收入支撐著70%以上的相對支出責任，從而導致地方行政機構運轉方面的支出壓力較大，地方財政支出中的地方行政管理費占到了地方財政總支出的9.6%。因此，地方財政支出很難滿足老百姓日益增長的對公共服務和公共產品的需求。

在這種“財力上收、責任下放”的情況下，地方政府財力不足，一方面迫使地方政府片面追求經濟增長，熱衷于土地開發，形成典型的土地財政。另一方面，嚴重制約了地方政府履行公共服務供給的職能。

不動產稅的特性使它能夠為地方政府創造穩定增長的收入來源，有利于為地方政府公共服務提供財力。不動產稅是一種受益稅，是每個人享受地方服務必須支付的價格。地方政府把不動產稅收入用于新的公共基礎設施或增加公共服務，如道路、學校、消防等，這些改善了的基礎設施和公共服務就會提升納稅人的居住環境，使社區更好，從而使人們愿意出更高價格購買該社區的住宅。因此，地方公共項目帶來的收益和這些項目在不動產稅中體現的成本將被“資本化”入當地房地產的價值中，使房地產的評估價值提高，從而使基于此評估價值基礎上的不動產稅的稅基得以擴大，使不動產稅的稅收收入得以提高(見圖2)。如此形成的良性循環，將使地方政府獲得一個優良的地方收入體系，有利于地方政府收入穩定、充足增長，為公共服務的供給提供財力保障。另外，由于房地產的物質表現，業主也無法隱瞞其稅負，不易透漏稅款，因此，不動產稅的課征效率高，保證了地方政府的收入來源。

另外，征收不動產稅還有利于提高地方政府的公共財政效率。獨立自主的稅收來源將地方政府的稅收和財政支出聯系起來，促使地方政府要做出正確的財政決策，促使地方政府在項目評議過程中充分考慮項目的成本和收益，提高地方政府決策的科學性，提高地方政府公共服務的效率。

2.開征不動產稅有利于優化地方政府的行為模式，深化地方政府的公共服務職能。地方政府公共服務職能弱化，片面追求經濟增長的行為模式是與現行的地方稅制模式直接相關的。地方政府目前主要的稅收來源是營業稅和企業所得稅，特別是所得稅分享改革后，來自第二產業的地方稅比重下降，使地方稅更加依賴于第三產業的營業稅。而該稅難以作為地方長期、穩定的收入來源，一旦增值稅實行擴大范圍的改革，營業稅的稅基會變得很小。因此，長期來看，營業稅無法成為地方的主體稅種，企業所得稅和個人所得稅的稅基又具有顯著的流動性，也很難成為地方的獨立稅源。所以，現行的稅制模式下，地方政府非常缺乏充足而穩定的稅收來源，自身財力根本得不到保障，更談不上深化公共服務了。而不動產稅的固有特性使它可能成為優化地方政府行為模式，深化公共服務職能的一個重要抓手。

首先，不動產稅具有稅源流動性較小，以居住地為基礎等地方稅的特征，是一個很好的適合地方政府征收的稅種。如果開征不動產稅的話，有可能使地方政府的收入主要依賴于不動產稅而不是企業稅，那么，在這種情況下，地方政府對私人部門的經濟決策的影響將會是中性的，不至于使地方政府過多地干預企業的微觀行為。地方政府直接扶持地方企業的動機就會減弱，而為居民提供公共服務的動機就會增強。

其次，征收不動產稅可以減少地方政府對土地生產要素的控制，激勵地方政府提供公共服務。由于目前地方政府可以通過土地批租一下子得到70年的土地租金收益，因此，地方政府就很有動機用行政手段來干預土地要素的配置，以在短期內獲得巨大收益。如果以征收不動產稅來取代土地租金，地方政府的收益將主要依賴于不動產逐年的增值。隨著地方公共服務質量的增加，房地產價格會不斷升值，最終使不動產稅的總額增加。因此，地方政府會把注意力放在為居民提供公共服務上。

再次，開征不動產稅有利于改善地方公共治理，使地方政府行為由“對上負責”逐步轉變為“對下負責”，提高公共服務的數量和質量。在征收不動產稅的過程中，由于利益直接相關，房地產業主會逐步產生納稅人意識，會對政府提出增加公共服務數量和質量的要求，并且萌發監督政府行為的意識。如果政府長期征收不動產稅，而在公共服務改善方面無所作為，那么更多的居民很有可能就會“用腳投票”，選擇離開這個城市，最后使本地經濟變得落后，從而使不動產稅總量減少甚至稅源枯竭。因此作為政府一方，將會主動增加不動產稅征收和支出的透明度，主動接受社會監督，將不動產稅用在提高公共服務的數量和質量上。

五、我國開征不動產稅的難點與對策建議

在探索開征不動產稅對增強地方政府公共服務能力的作用的同時，也應該看到此舉將會存在著一些難點。首先，地方政府收入在一段時期可能會銳減，是否會不利于甚至削弱公共服務供給。目前國內城市土地采用批租形式，地方政府能在短時期內收到巨額資金用于城市基礎設施建設。這些土地批租收入目前在許多地方政府財政收入中已經占到30%以上。開征不動產稅后，原先這批巨資將分散到70年來收取，城市建設資金將有所減少。地方政府財政收入將會下降，有可能使地方政府公共服務的支出下降。其次，不動產稅的稅率確定在什么水平才能有利于地方政府公共服務的供給。許多國家都有不同的不動產稅稅率。通常的做法是，稅率的高低由地方政府依其支出需要而決定，不同的稅率使得地方政府不動產稅在整個稅收中的地位不同，因此對地方政府所產生的激勵不同。再次，在沒有體會到公共設施、公共服務的改善之前，不動產稅的開征有可能遭到納稅人的抵觸，為不動產稅的順利實施造成障礙。

針對開征不動產稅以增強我國地方政府公共服務能力可能遇到的難點問題，本文提出以下對策建議。

(1)征收不動產稅前要充分做好輿論上的宣傳，讓納稅人能夠接受不動產稅，明確繳納不動產稅給納稅人帶來的利益所在，為順利開征不動產稅奠定基礎。

(2)征收不動產稅應該遵循“納稅受益”的原則，嚴格地把不動產稅作為地方稅來征收。要降低納稅人對繳納不動產稅的抵觸，最好是讓納稅人直接體會納稅受益。鑒于地方政府通常負責納稅人所需的公共服務和公共產品供給，因此將不動產稅作為地方稅，有利于讓納稅人接受。

(3)在征收不動產稅的同時，盡快建立地方政府以公共服務為導向的官員政績考核體系。多數人擔心，征收不動產稅可以克服地方政府公共服務財源不足的問題，但財源問題只是政府搞公共服務的必要條件，還不是充分條件。在現行的行政模式下，官員主要還是對上負責有余，對下負責不足，而且這種狀況一時還很難改變。從實際情況出發，可以因勢利導地將公共服務的數量和質量作為地方政府官員政績考核的主要指標，以此來取代GDP指標。這樣，就會將地方政府的行為引導到主要為居民提供公共服務上來。由此，也會大大緩解征收不動產稅之后帶來的各種利益沖突和利益矛盾，使不動產稅的征收工作順利進行下去。

(4)積極培育房地產業主協會等組織，形成業主有序參與地方治理的制度環境。要使地方政府在征收不動產稅之后，能夠長期持久地把主要職能放在公共服務上，還需要房地產業主能夠形成代表自身利益的社會組織，進行有效的利益表達。為此，還應當制訂相應的法律規范，允許成立各類房地產業主協會，使其具備社團法人的資格，有必要的財產和經費、活動場所、能夠獨立承擔民事責任，使這些業主協會可以代表業主對地方政府的稅收和公共服務進行有效地監督。

總之，開征不動產稅是一項系統工程，它包括著很多、很重要的內容。它不僅會對房地產市場乃至宏觀經濟構成影響，而且涉及到政府間的關系，包括中央政府和地方政府的關系、地方政府和地方政府的關系。此外，還將涉及到廣泛的社會領域，社會各個階層的利益。與其說開征不動產稅是一項稅制改革，不如說是一場利益的重新調整。征收不動產稅對我國地方政府的影響將是一個復雜的過程，尤其是對于我國這樣一個處于轉軌進程的國家，這項任務比起西方市場經濟國家更具有特殊性和復雜性，更加需要具體分析。

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[13]Roy Bahl. 財產稅稅收體系——中國不動產稅收政策研究[M].北京：中國大地出版社，2005.

Thought of Property Tax Reform and Local Public Services Improvement

CHEN Xian

(Faculty of Economy，Hainan University，Haikou 570228，China)

Abstract：People's demand on public goods and services，such as medical care，compulsory education，social security，public safety and environment protection，has been growing quickly after their material needs have been satisfied. And their expectation on local government has been gradually shifted to the provision of public services rather than an unitary goal of economic growth. Ability on public services provision of local government depends on its revenue generation ability to a large extent. The article will explore the role of property tax reform on strengthening the ability of local government on public services provision. Possibile difficulties and relevant countermeasures will be adressed in the final part.

Key Words：Property Tax；Local Government；Public Services Provision Ability