從政府治理工具的視角分析我國(guó)幼兒園轉(zhuǎn)制的正當(dāng)性與合理性

摘要 我國(guó)的幼兒園轉(zhuǎn)制改革選擇市場(chǎng)作為學(xué)前教育的供給者雖然出于多種原因，但是從政府工具的適用條件、工具轉(zhuǎn)變的合法性以及工具可達(dá)到的目的三個(gè)方面來看，這場(chǎng)選擇以市場(chǎng)工具為主的轉(zhuǎn)制并不適合我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育的發(fā)展。轉(zhuǎn)制只是政府工具使用的改變，而不是政府責(zé)任的改變；市場(chǎng)只是政府工具箱中的一種，而非惟一，多種工具的選擇與優(yōu)化更符合我國(guó)學(xué)前教育的現(xiàn)實(shí)。

關(guān)鍵詞 政府工具，幼兒園轉(zhuǎn)制；合理性；合法性

為了優(yōu)化學(xué)前教育資源，2002年江蘇宿遷將全市337家幼兒園全部改制為民營(yíng)，2006年深圳市政府將22家市屬公辦幼兒園轉(zhuǎn)企，隨后還將對(duì)區(qū)屬的公辦園進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，2008年4月昆明市政府也出臺(tái)改制政策，計(jì)劃“到2010年，全市民辦學(xué)前教育在園(班)人數(shù)所占比重達(dá)到90％以上”。盡管許多國(guó)家的學(xué)前教育多由私人和政府共同提供，幼兒園從公辦轉(zhuǎn)為民辦似乎無可厚非，甚至有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明學(xué)前教育中市場(chǎng)(民間)的力量越來越強(qiáng)大，但是自然而然成長(zhǎng)起來的民辦與通過政府這種強(qiáng)制性改革而成的民辦卻存在著天壤之別。對(duì)作為政策強(qiáng)制性推行的轉(zhuǎn)制改革，其初衷、過程與結(jié)果的合理性都值得審視。尤其是從政府轉(zhuǎn)變其治理工具的角度審視我國(guó)幼兒園轉(zhuǎn)制的正當(dāng)性與合理性時(shí)，強(qiáng)制性轉(zhuǎn)制改革可能并不像改革者所預(yù)想的那樣簡(jiǎn)單。

一、政府治理工具的含義與分類

從公共物品的性質(zhì)出發(fā)，政府在公共物品提供中所承擔(dān)的角色不同，從而決定采用的治理工具也存在差異。政府治理工具是20世紀(jì)80、90年代西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)，政府工具理論研究的是什么工具可供政府選擇、政府應(yīng)該選擇什么工具、如何使工具更適用等問題。在這樣的研究視角中，政府工具指的是政府為解決某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的目標(biāo)而采取的手段。比較公認(rèn)的分類是加拿大學(xué)者霍萊特和拉梅什(MHowlett and M Ramesh)在《公共政策研究》(1995)一書中根據(jù)政府工具的強(qiáng)制性程度進(jìn)行的劃分。他們將政府工具分為自愿性工具(非強(qiáng)制性工具)、強(qiáng)制性工具和混合性工具三種。與其他分類方法相比，他們的分類框架更具解釋力，也更為合理。

第一種是強(qiáng)制性工具。這類工具借助政府的強(qiáng)制力，強(qiáng)迫群體及個(gè)人采取或不采取某種行為，體現(xiàn)出政府合法地使用暴力的一面。這類工具主要包括政府制定的法律、政策以及政府直接提供的公共物品(如國(guó)有企業(yè)或公立學(xué)校等)；第二種是自愿性工具(非強(qiáng)制性)。這類工具沒有或很少有政府的參與，主要依靠由個(gè)體所組成的市場(chǎng)或自愿結(jié)合而成的組織自由發(fā)揮作用，例如依靠市場(chǎng)、家庭和社區(qū)來提供公共物品，第三種是混合性工具。這類工具允許一定程度上政府的介入，但最終的決策權(quán)留給私人部門，主要體現(xiàn)為政府提供信息、提供補(bǔ)貼、政府利用稅收進(jìn)行調(diào)控、使用者付費(fèi)等。

總的來說，每種工具都有其優(yōu)缺點(diǎn)，尤其是在不同的使用情景下發(fā)揮的作用會(huì)有所不同。就學(xué)前教育的供給來說，世界各國(guó)的政府呈現(xiàn)出不同的做法——有的是直接生產(chǎn)，例如法國(guó)的學(xué)前教育。法國(guó)幾乎所有3到6歲的幼兒都在幼兒學(xué)校接受免費(fèi)教育：有的只是提供服務(wù)，如美國(guó)的學(xué)前教育。美國(guó)5歲以下幼兒多由家庭照看。在公共物品的供給中。政府提供并不等于政府生產(chǎn)，即“政府可以做出用公共開支來提供某種服務(wù)的決定，但不意味必須依靠政府雇員和設(shè)施來提供這種服務(wù)”。政府可以充當(dāng)安排者的角色，此時(shí)政府可以采用的工具是多種多樣的。同樣，在學(xué)前教育的發(fā)展中政府的角色不可缺少，政府可以采取多種工具，例如財(cái)政支持、制定規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督等支持學(xué)前教育的發(fā)展。

二、我國(guó)幼兒園轉(zhuǎn)制的特點(diǎn)——政府治理工具從強(qiáng)制性到自愿性轉(zhuǎn)變

從世界各國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際情況看，不同國(guó)家的政府所使用的工具有相同的一面，也有不同的一面，相同的是都采用了強(qiáng)制性工具，例如通過法律和管制對(duì)幼兒園的成立、運(yùn)行、安全等方面進(jìn)行監(jiān)管。不同的方面則是不同的國(guó)家所使用的工具有一定的傾向性。例如法國(guó)政府更多地使用強(qiáng)制性工具，主要體現(xiàn)為政府直接提供和強(qiáng)制接受教育；英美等國(guó)政府則主要采用自愿性工具，表現(xiàn)為私立幼兒園承擔(dān)著學(xué)前教育的滿足責(zé)任，家長(zhǎng)為此自掏腰包。當(dāng)然，很少有國(guó)家只采用一種工具，更為現(xiàn)實(shí)的是采用多種工具，并且，當(dāng)前這些國(guó)家的政策趨勢(shì)是越來越強(qiáng)調(diào)政府以直接提供、補(bǔ)貼等方式支持學(xué)前教育的發(fā)展。

就我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展而言，政府所采用的工具也是多樣的，例如強(qiáng)制性工具的使用，政府頒布了關(guān)于學(xué)前教育發(fā)展的政策和規(guī)范辦學(xué)的法律，還有就是政府直接提供公辦幼兒園，自愿性工具的使用表現(xiàn)在私立幼兒園的大力發(fā)展。而混合性工具的使用則比較少。當(dāng)前一些地方所進(jìn)行的公辦幼兒園轉(zhuǎn)制改革實(shí)質(zhì)就是把幼兒園推向市場(chǎng)，所以可以把這場(chǎng)改革統(tǒng)稱為以市場(chǎng)為核心的改革，據(jù)此，可以說這些地方政府在學(xué)前教育的發(fā)展中采用的工具從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感浴恼ぞ叩囊暯莵矸治觯D(zhuǎn)制中值得思考的幾個(gè)問題是：

(一)哪種工具更適用我國(guó)學(xué)前教育的現(xiàn)實(shí)——轉(zhuǎn)制的條件思考

工具必須與任務(wù)相匹配，沒有哪種工具能夠適應(yīng)所有環(huán)境。因?yàn)槊糠N政府治理工具都帶有一定的特點(diǎn)，這就決定了不同工具的適用條件存在差異。在條件適宜的情況下使用，工具就可以發(fā)揮出特定的功能，否則將會(huì)帶來負(fù)面的影響。“英國(guó)學(xué)者胡德指出，理解政府工具與環(huán)境之間的關(guān)系非常重要，公共行政應(yīng)該研究的是在什么樣的情境下特定工具的表現(xiàn)優(yōu)劣。”

從我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的總體情況看取得的成績(jī)是顯著的，例如制定法律和政府加強(qiáng)管理，但存在的問題也不少，尤其是對(duì)未來發(fā)展具有制約性的問題，例如總量嚴(yán)重不足、管理混亂、資源嚴(yán)重不均衡、教師隊(duì)伍不穩(wěn)等。這就是我國(guó)幼兒園轉(zhuǎn)制的背景性條件，正是這些條件決定著政府治理工具的選擇和使用。幼兒園從公辦轉(zhuǎn)為民辦標(biāo)志著政府從使用強(qiáng)制性工具轉(zhuǎn)為使用自愿性(市場(chǎng))工具，那么自愿性工具的特點(diǎn)適用于我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的背景性條件嗎?讓我們來看自愿性(市場(chǎng))工具的特點(diǎn)及其適用條件。自愿性工具的特點(diǎn)是沒有或很少政府的參與，由民間力量或市場(chǎng)自主運(yùn)作，其中的市場(chǎng)工具在提供私人物品和有效配置資源上具有優(yōu)勢(shì)。顯然，市場(chǎng)工具需要政府的介入很少，市場(chǎng)工具更適合于純私人物品和可收費(fèi)物品的提供。盡管學(xué)前教育的提供在許多國(guó)家都出現(xiàn)私人與政府共同承擔(dān)的局面，但是就我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)而言，無論是增加教育經(jīng)費(fèi)的投入，還是提高師資水平，都屬于帶有強(qiáng)烈公共性的“大事”，也就是說更需要政府運(yùn)用強(qiáng)制性工具——直接提供財(cái)政支持、制定教育法規(guī)和政策以及給民辦幼兒園一定的資金補(bǔ)貼等工具促進(jìn)其發(fā)展。在教育投入比較充足，或是入學(xué)人數(shù)比較理想等數(shù)量問題解決之后再適當(dāng)?shù)匾胧袌?chǎng)工具來刺激效率的提高，才是可以考慮的。因而，就目前的條件而言，市場(chǎng)工具很難顯示出資源配置的效率。相反卻很有可能讓市場(chǎng)工具的缺陷顯現(xiàn)出來，如教育不公平、教育亂收費(fèi)。這一點(diǎn)在我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域已不再是杞人憂天的事，其直接原因莫不與所謂的幼兒園轉(zhuǎn)制直接相關(guān)。

(二)轉(zhuǎn)變工具還是轉(zhuǎn)變責(zé)任——轉(zhuǎn)制的合法性思考

合法性是一個(gè)政治學(xué)概念，指的是民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力認(rèn)可的程度，正如哈貝馬斯所說的：“政治秩序總要求人們把它當(dāng)作正確的、正義的存在物加以認(rèn)可，而合法性意味著它有充分的理由這樣去做。這種合法性需要保持必要的群眾的忠誠(chéng)”。也就是說，民眾對(duì)合法的政府管理才有義務(wù)和意愿服從。國(guó)家權(quán)力取得合法化的過程其實(shí)就是得到民眾認(rèn)可的過程，同樣，政府的具體管理行為，如制定法律和政策、改變管理工具等也都必須經(jīng)歷具體的合法性審查，才能得到民眾的認(rèn)可來獲得合法性。只有具備了合法性的管理才能要求民眾去遵守和執(zhí)行，也才容易得到遵守和執(zhí)行。因而，“凡進(jìn)入政治體系的各種要求都是同合法的人身強(qiáng)制關(guān)聯(lián)的，無論是動(dòng)員戰(zhàn)爭(zhēng)，還是為建造娛樂設(shè)施征用地產(chǎn)，都是如此。一個(gè)政治體系的政策同樣是與合法的強(qiáng)制相關(guān)聯(lián)的，而不論這種關(guān)聯(lián)相距多么遙遠(yuǎn)”。

一般來講，合法性包括形式上的合法和實(shí)質(zhì)上的合法。形式上的合法指政府政策的出臺(tái)經(jīng)過了多少民眾的同意?又經(jīng)過什么樣的法律程序?是否與我國(guó)已有的相關(guān)法律法規(guī)相違背?這種意義上的合法性強(qiáng)調(diào)的是政府管理或政府政策合乎法律的程序。就幼兒園轉(zhuǎn)制而言，我們需要知道的是轉(zhuǎn)制改革政策的出臺(tái)是否經(jīng)歷了這樣的合法性過程。就與我國(guó)已有的法律法規(guī)是否相違背這一點(diǎn)來看。幼兒園轉(zhuǎn)制的合法性似乎并不具備，因?yàn)樵缭?003年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等十部委《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2003]13號(hào))中明確規(guī)定：舉辦幼兒園的地方政府，“不得借轉(zhuǎn)制之名停止或減少對(duì)公辦幼兒園的投入，不得出售或變相出售公辦幼兒園”。這也就是在強(qiáng)調(diào)政府的投入責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任不能因改制而隨意改變。

實(shí)質(zhì)上的合法是指政府具體管理行為在價(jià)值取向上的正當(dāng)性，例如轉(zhuǎn)制是不是把公共利益放在首位?是否有利于學(xué)前教育的發(fā)展，是否有利于大多數(shù)人教育利益的實(shí)現(xiàn)，是否體現(xiàn)出對(duì)弱勢(shì)群體的特殊關(guān)懷?這種意義上的合法性強(qiáng)調(diào)的是政府管理或政府政策出發(fā)點(diǎn)是否合乎民意，是否為大多數(shù)人帶來利益或增加利益，是否讓民眾從內(nèi)心認(rèn)為是正當(dāng)?shù)摹Ｔ诋?dāng)前一些幼兒園的轉(zhuǎn)制改革中，政府不只是轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，而是改變了幼兒園的投入方式，即政府不再投入，而讓家庭和民間力量進(jìn)行投入，甚至強(qiáng)制性地減少公立幼兒園所占的比例。這就意味著政府放棄了投入和支持的責(zé)任，轉(zhuǎn)制后幼兒教育的責(zé)任幾乎全歸家庭和社會(huì)承擔(dān)。正是這一點(diǎn)引起了社會(huì)的廣泛議論和擔(dān)心，也引起了人們的不滿，不僅是幼兒教師、幼兒家長(zhǎng)不滿，尤其是那些貧困家庭不滿。“幼兒園年生均經(jīng)費(fèi)僅有200余元，這些有限的錢又有70％用于極少數(shù)的示范幼兒園，甚至用于超標(biāo)準(zhǔn)豪華裝修，農(nóng)村及城鎮(zhèn)普通幼兒園長(zhǎng)期享受不到政府的幼兒教育經(jīng)費(fèi)資助”。這種放棄政府責(zé)任的轉(zhuǎn)制最終可能違背公共利益，政府工具說到底只是手段和方法，工具的改變并不意味著責(zé)任的改變，政府放棄應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任正是轉(zhuǎn)制所遇到的深層的合法性危機(jī)。

(三)轉(zhuǎn)變工具能否達(dá)到目的——特制的合理性思考

美國(guó)學(xué)者西蒙從目的——手段二分法出發(fā)，指出合理性(理性)就是在擱置目的或把目的當(dāng)作應(yīng)然不予討論的前提下，如何選擇合適的手段達(dá)到這一目的。直接地說就是，利用市場(chǎng)工具能否達(dá)到擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的比重和幼教財(cái)政投資的公平化的目的。這正是改革者所推崇和強(qiáng)調(diào)的轉(zhuǎn)制理由和目的。

首先，從教育資源的性質(zhì)來看，無論是學(xué)前教育資源還是高等教育資源都是規(guī)模化資源，也就是我們常說的具備公共物品的特性，具有難以分割的特點(diǎn)和強(qiáng)烈的正外部效益。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，具有規(guī)模效益和正外部效益的公共物品一般通過政府直接提供、政府委托或是經(jīng)濟(jì)資助的方式來提供。單純依靠市場(chǎng)這類自愿性工具來提供則難以達(dá)到規(guī)模擴(kuò)大的目的，因?yàn)槭袌?chǎng)的典型特征是自由、分散，市場(chǎng)只能在非常有限的范圍內(nèi)提供，過多地依靠市場(chǎng)工具可能造成學(xué)前教育資源在需求和供給兩方面的不足，這對(duì)個(gè)人和社會(huì)來講都將是嚴(yán)重的損失。

其次，優(yōu)質(zhì)教育資源內(nèi)含效率和公平兩要素。由于教育資源的規(guī)模化特點(diǎn)決定優(yōu)質(zhì)的教育資源不僅僅是個(gè)體式的，還是集體式的，不僅包括量上的增加，還包括增加的量如何公平地分配，這就是優(yōu)質(zhì)教育資源的特點(diǎn)。很顯然，市場(chǎng)這類工具更能達(dá)到效率，而難以兼顧公平，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生社會(huì)公正，完全遵循市場(chǎng)邏輯，指望市場(chǎng)來進(jìn)行公正、公平化的調(diào)節(jié)，那是對(duì)市場(chǎng)那只‘看不見的手’的有意忽視。諸多的改制經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)告訴我們，市場(chǎng)在促進(jìn)公平、公正上經(jīng)常是失靈的。”而公平歷來是政府的責(zé)任所在，政府可以通過強(qiáng)制性和混合性工具的共同使用達(dá)到這一目的。幼兒園改制卻希望更多地依靠市場(chǎng)來追求優(yōu)質(zhì)的教育資源，那么優(yōu)質(zhì)教育資源所包含的公平又該如何達(dá)到呢?這是改革者必須思考的問題。

三、促進(jìn)幼兒園改革中政府工具合理選擇的建議

(一)工具選擇要有個(gè)底線——政府責(zé)任不能放棄

在我國(guó)一些地方幼兒園進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革之前，我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)是幼兒教育投入嚴(yán)重不足、公辦幼兒園不能滿足民眾的需求。在這樣的現(xiàn)實(shí)中，政府改革應(yīng)該立足于一方面加大財(cái)政投入，另一方面積極采取措施，更好地吸收社會(huì)資金來把學(xué)前教育的蛋糕做大，而不是簡(jiǎn)單或單純地依靠市場(chǎng)來聚集和配置學(xué)前教育資源。例如蘇州市政府對(duì)幼兒園承擔(dān)的責(zé)任一方面是通過財(cái)政直接撥款的方式支持當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，另一方面對(duì)幼兒家庭進(jìn)行間接補(bǔ)貼，同時(shí)還對(duì)幼兒教育舉辦機(jī)構(gòu)給予免收租金、保證教師待遇等支持。政府在選擇工具時(shí)。不能改變或是放棄對(duì)學(xué)前教育的投入和監(jiān)管等責(zé)任，這是保護(hù)教育公共利益的基本要求，也是選擇治理工具的底線。

(二)工具選擇的切實(shí)策略——多樣化組合的工具箱

說到底，政府改變所使用的工具只是改變自己承擔(dān)責(zé)任的方式，就幼兒園轉(zhuǎn)制來說，政府從原來使用強(qiáng)制性提供這類工具轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂檬袌?chǎng)自由提供這一工具，體現(xiàn)出政府對(duì)市場(chǎng)工具的選擇和使用，與此同時(shí)，政府還要合理利用其他工具承擔(dān)責(zé)任，例如利用強(qiáng)制性工具審查幼兒園舉辦機(jī)構(gòu)的資質(zhì)或規(guī)定舉辦的最低標(biāo)準(zhǔn)(這相當(dāng)于管制)，利用混合性工具給學(xué)前兒童家庭一定的補(bǔ)貼或給幼兒教育舉辦機(jī)構(gòu)一定的補(bǔ)助，提供相應(yīng)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)質(zhì)量信息等。工具轉(zhuǎn)變的合理性邊界是政府如何借助更多樣化和恰當(dāng)?shù)墓ぞ咴黾訉W(xué)前教育的供給以及提高質(zhì)量，而不是簡(jiǎn)單地使用市場(chǎng)這一惟一的工具。在幼兒園轉(zhuǎn)制的改革中我們不能只看到政府退出和市場(chǎng)進(jìn)入，而看不到政府利用多種工具來強(qiáng)化政府的責(zé)任。在其他一些國(guó)家的學(xué)前教育發(fā)展中，市場(chǎng)只是為政府更好地承擔(dān)責(zé)任選擇的一種工具而已，即“學(xué)前教育市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)并不象有些人認(rèn)為的那樣，國(guó)家的目的是為了節(jié)省財(cái)政開支，而是為了從根本上激發(fā)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的活力，提高學(xué)前教育質(zhì)量，更好地滿足社會(huì)的多元化需求。”