從平等權視角看學前教育中的政府職責

摘要 學前教育是基礎教育的重要組成部分，對兒童發展以及社會發展都具有重要意義。世界各國雖未將學前教育納入義務教育的范疇，但都通過立法強化政府保障學前教育公平的職責與法律責任。我國應從公民的平等權出發，強化政府在學前教育中的保障基本學前教育條件投入的責任，明確其對學前教育機構的管理、監督義務，建立內容全面、系統協調、義務與法律責任相統一的學前教育法律體系。

關鍵詞 平等權；學前教育；政府職責；學前教育立法

2003年9月，被告人闞翠明在沒有獲得安徽省肥東縣教育部門辦學許可證的情況下，私自在該縣撮鎮開辦藍天幼兒園，并擔任園長之職，其夫孫毅為該幼兒園司機。2007年5月29日早上6時許，闞翠明和孫毅一道，由孫毅開著校車，將20多個孩子接往幼兒園。該車到達幼兒園后，由于闞翠明和孫毅的疏忽大意，2歲零9個月的被害人夏犇(屬于父母常年外出打工的留守兒童)被遺忘在車內，直到當天下午1時許，孫毅用車時才發現被遺忘在車內的夏犇，致使其在車內高溫環境下中暑死亡。2007年6月，肥東縣教育局相關負責人在接受中央電視臺法制頻道《大家看法》欄目采訪時稱：該幼兒園屬于無證辦學，縣教育局在事發第三天已將其依法取締，該園幼兒被分流，工會及共青團組織已進行了慰問，受害人家庭已得到安撫；縣政府正進行民事賠償問題的商談，幼兒園園長及校車司機因過失致人死亡已被刑事拘留。肥東縣人民法院隨后作出一審判決：園長闞翠明因犯過失致人死亡罪被判處有期徒刑三年六個月；其夫孫毅被判處有期徒刑三年緩刑三年，附帶民事賠償18萬元。事件似已平息，然而，幼童悶死校車事件何以頻頻發生?無幼兒園何以非法運營四年之久?政府應否在學前教育中承擔職責?是否只有在惡果發生之后政府才有所作為?通過何種途徑才能促使政府義務與責任的實現?這些問題都引人深思。

一、政府應否在學前教育中承擔職責?

20世紀80年代以來，我國學前教育體制實行市場化改革。隨著學前教育辦學主體的多元化以及政府在學前教育領域的淡出，我國學前教育出現了諸多問題。如幼兒園辦學條件、教育質量出現了良莠不齊的狀況，一些地區存在大量收費低廉而條件簡陋、質量低劣、非法經營的無證幼兒園；由于高價幼兒園過多、平價幼兒園不足，我國有2／3左右的家庭無法讓幼兒接受一年以上的學前教育，尤其是在廣大農村地區，學前教育機構更加短缺。事實表明，我國的學前教育在一定程度上出現了市場失靈的情況。雖然學前教育不屬于義務教育范疇，但它是基礎教育的重要組成部分，在目前教育資源緊缺的情況下，向兒童提供基本的學前教育服務，維護學前教育平等，應是政府學前教育行政的基本價值取向。

(一)學前教育·基礎教育的重要組成部分

心理學與教育學的研究表明，從出生到六歲是兒童生理、智力、情感、社會性和道德發展的關鍵階段，是人生發展的重要時期。推行學前教育，不但對兒童終身全面發展有積極意義，而且對社會具有長期的效益，這得到了美國從20世紀60年代初開始實施的著名的佩里計劃研究結果的有力支持。1999年經濟合作與發展組織(OECD)會議報告提出向幼兒提供教育資助是面向終身學習的第一筆投資，是為滿足每個家庭更加廣泛的經濟及社會需要的一項意義遠大的政策援助。我國0－6歲的兒童多達14億，占世界同齡兒童總數的1／5。為實現學前兒童的受教育權，保障未成年人健康發展，學前教育已被列入“21世紀中國教育振興行動計劃”和“國民經濟和社會發展‘十五’計劃”。《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第十七條規定，國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度，明確將學前教育納入我國學校教育制度之中，確立了學前教育的法律地位。

(二)保障平等：確立政府學前教育職責的基本價值

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第三十三條關于“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的規定，確立了平等這一憲法原則。平等權不同于其他憲法基本權利，是因為自身沒有具體的內容而只在權利主體行使其他權利時才可能體現其價值，從而表現為一種基于人的尊嚴與價值的憲法原則。平等權與受教育權的復合就使得平等受教育權具有了人權與公民權的雙重屬性。

受教育權平等反對在教育上的任何歧視與特權。它首先指受教育機會平等，這是平等受教育權的最低限度的要求，即禁止依據不合理的標準對人進行分類，再依據不同分類提供不同的教育機會；其次指受教育者的待遇平等，即享受國家提供的教育條件(包括教育教學的設施、教師)和教育內容方面的平等。這就要求消除一切基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍、社會出身、經濟條件的歧視，取消一切損害平等的區別、排斥、限制或特惠，使每一個人的受教育權都能得到公平的保障；再次，受教育權平等要求法律提供平等而有效的保護，未經法律允許不受包括國家在內的任何其他主體干涉。平等受教育權既是一項憲法性原權利。也是憲法救濟制度中不可缺少的權利。因此，平等受教育權是一項可訴的權利，它的審查標準之一是是否構成歧視。同時，基于對人的尊嚴與人的價值的考量，法律對處境不利者或者受歧視群體應當給予及時的補償與援助。

目前，我國的社會結構出現了社會階層分化過于嚴重的現象，夏犇事件所反映出的是學前教育市場的失靈，是學前教育領域的不平等問題一方面，市場導向的學前教育的高昂收費將處境不利兒童排除在外，這也是大量廉價、非法幼兒園得以存在的基礎。一些地區政府傾向于將教育資源投入到所謂“優質”的學前教育機構中，導致國家有限的教育資源更多地被本就處于有利地位的社會優勢群體所享受。另一方面，對學前教育機構缺乏應有的法律規范，兒童或誤入非法幼兒園，或由于經濟狀況限制而選擇進入辦學條件惡劣而收費低廉的幼兒園。這些幼兒園不僅教育質量低劣，甚至無法保障兒童的生命權與健康權。

教育資源緊缺是世界各國的普遍問題，但世界各國政府更多地承擔起學前教育職責的政策卻在發展，如美國的先行計劃，法國的“優先教育區”政策，英國的確保開端計劃等?！敖逃敝贫纫脖徊簧賴覒糜趯W前教育領域。在我國教育資源有限、尚不能承擔所有學前教育經費的情況下，政府更應通過提供平等的接受學前教育的機會和條件、對處境不利兒童進行補償來維護受教育權平等，保障學前教育的發展。

二、政府在學前教育中應承擔怎樣的職責?

(一)經費投入的義務

據調查，在安徽省肥東縣撮鎮，沒有一所公辦幼兒園，卻有很多不正規的幼兒園。由于當地生活水平低，成年人大多外出打工，留守兒童教育成了一大問題。大量非法幼兒園之所以能夠滋生、繁衍，一個重要原因就是政府對處境不利兒童學前教育的忽視，是政府基本學前教育投入的不到位。雖然學前教育不在我國義務教育的范疇內，政府并無實施免費學前教育的法定義務，但從學前教育對于人的發展和社會發展的重要意義以及國外發達國家學前教育法制的共性來看，政府基于憲法關于公民平等權利的規定，保障兒童學前受教育權平等并提供經費支持的職責卻是不能免除的。如美國早在1966年。就開展了旨在向貧窮家庭3－5歲兒童與殘疾兒童進行免費學前教育、營養與保健的“早期開端計劃”，1994年不但將資助對象延至2歲的孩子，而且每年都增加了對“開端計劃”的投入，保障兒童學前教育的平等。又如日本于1961年通過了振興幼兒園教育的決議，制定并實施了三次幼兒園振興計劃，旨在通過為適齡幼兒提供獎勵和補助費、向幼兒園提供園舍設施完善費、園具設施完善費等一系列措施，創造條件讓更多的幼兒進入幼兒園。近些年來，日本不斷提高學前教育經費投入的比例，1990年比1985年增長了27％，1993年又比1990年增長了8％。

借鑒國外這些成功經驗，筆者以為，當前我國政府對學前教育的投入，應以實現學前教育平等為目標，確立兩方面的基本任務：一方面，通過經費資助，對進城務工人員家庭的兒童、留守兒童以及城市低收入家庭的兒童給予特殊照顧，確保兒童接受學前教育的機會均等；另一方面，通過經費投入，建立具備基本條件的學前教育機構，解決市場在學前教育領域的失靈問題，為低收入家庭兒童提供基本的接受學前教育的機會。

(二)管理和監督的義務

依據《安徽省肥東縣民辦學校辦學指南》的規定，幼兒園除應硬件合格外，師資配備應滿足每三十名兒童配備二名老師、一名保育員，并持有幼師畢業證書和幼師上崗證書的條件。而夏犇所在的藍天幼兒園有在園兒童60多人，教師及保育員只有三人，且除園長外，另外兩名幼教老師均無幼師畢業證書和幼師上崗證書。而且據公安部門的調查，藍天幼兒園沒有經過任何審批，沒有辦理任何證件，屬不規范運作。然而這樣一個完全不符合辦學條件的非法幼兒園竟然存在了四年之久!可以說，其中的重要原因就是當地政府職能部門對其法定職責的不作為。

市場能夠調節商品和服務的供求關系。但卻不能避免其中的違法行為。教育作為一個具有極強公共性的領域，其市場化必須要有必要的限度。在公共教育權力配置和轉換過程中。實現教育的公益性依然是制度變革最基本的價值基礎。缺失了公益性，必然會造成公共性的缺失。政府并不能必然保證教育的公共性，低能政府同樣招致公共性的低下，違背公共性的理念；同樣，市場機制對教育的介入，也并不必然導致教育公共性的實現。正如凱斯·R·孫斯坦所述，“自由市場也可能造成經濟上的低效，(更糟糕的是)帶來許多不公正”，“市場在權利保護中只能起部分作用以及工具作用”。㈣政府在尋求學前教育投入多樣化、通過市場機制擴大教育機會的同時，不能將自己的使命與責任轉嫁給學校和消費者。

為促進學前教育事業的健康發展，維護兒童在學前教育中的各項權利，世界發達國家的法制理論與實踐表明，對幼兒園的管理與監督，既是政府及其職能部門的法定權力，也是政府及其職能部門的法定義務。例如，英國政府對學前教育機構的管理十分具體明確，規定英國的學前教育機構從2001年9月開始，除了要在當地的社會服務部注冊，接受當地的消防局、環境保護局的監督以外，至少每隔18－24個月還要接受國家“教育標準辦公室”(Office for Standards ln Eduction，簡稱OFSTED)的督導和評估?！敖逃龢藴兽k公室”依據合格的保教人員，合理的師幼比率，足夠的空間，滿足兒童需要的資源，促進兒童情感、身體、社會性和智力發展的活動，安全的設施，合格的家具、設備和玩具，預防疾病傳染的措施，兒童的平等機會，兒童的特殊需要，兒童行為的管理，與兒童父母的關系，兒童的保護措施，兒童的記錄材料等14條標準來評價學前教育機構的保教質量，寫出評估報告，指出不足之處和改進意見，并反饋給學前教育機構。同時，英國政府還規定只有評估達標的機構才有資格接受政府為3－4歲兒童發放的“幼兒教育補助金”，以此敦促各種學前教育機構重視依法辦園。

目前，我國學前教育出現的諸多問題，一方面是由于政府對幼兒園舉辦者的資格、辦園條件、教師資格、登記注冊、收費標準、教育質量與督導評估等缺乏有效的管理和監督，另一方面是由于我國現行立法不能有效規范學前教育相關責任主體的行為，保護相關主體的合法權益，從而對學前教育發展以及兒童平等受教育權的保障產生了消極影響。由此，我國政府不僅應重視和明確政府在學前教育發展中的職責，而且應通過有效的途徑，保證政府及其職能部門履行對學前教育管理與監督的義務，促進學前教育的健康發展。

三、如何通過立法確立政府在學前教育發展中的職責?

我國《教育法》《教師法》等相關教育法律缺乏對學前教育制度的具體規定，對政府及其相關職能部門的義務和責任的規定散見于《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規程》等行政規章、地方性法規和相關規范中。這些學前教育立法存在諸多的缺憾，主要表現為以下兩個方面：一是立法的效力層次低、范圍窄。我國現行的專門規范學前教育的法律法規，基本上是以部委規章形式出現的條例、規定、辦法等行政法規，二是立法的內容缺乏責任主體義務和法律責任的規定?，F行學前教育法律規范過于粗糙，不夠具體，在實施時難以執行，也就收不到立法時所預期的結果。法律是人行為的底線，也是保證各類主體履行義務的最強有力的手段。針對當前我國學前教育事業發展面臨的市場失靈、兒童平等發展權保障不力等問題，我國應建立和完善學前教育法律體系。

(一)通過立法保障學前教育投入，維護兒童教育與發展的平等權

第一，通過立法明確規定政府對于學前教育的經費投入義務，而不是將所有學前教育發展的責任全部推向市場。政府應承擔舉辦具備基本條件的幼兒園的義務，以保證低收入兒童能夠接受基本的學前教育。在此基礎上再建立財政支持、舉辦者投資、幼兒家長或監護人繳費、幼兒園自籌、社會捐助等多元的投資機制。

第二，通過立法確立政府學前教育投入與經費資助的公平原則，保證經費投入的公平性。在當前教育資源短缺的情況下，學前教育投入主要應以保障平等為目標。一方面，公立平價幼兒園的舉辦應以滿足處境不利兒童基本的學前教育需求為原則；另一方面，政府應承擔對處境不利兒童實施必要資助的義務，同時開發多種形式的學前教育計劃，為低收入家庭和農村學齡前兒童接受學前教育提供便利。

(二)通過立法明確政府的管理監督職責，促進學前教育的健康發展

解決學前教育市場失靈，除了強化政府的投入責任、建立以公辦幼兒園為主體、社會力量共同辦園的多元化辦園體制外，還應加強對學前教育的管理與監督。對此，立法應從對學前教育的法律監督、對幼兒園的專業管理與監督兩個方面具體化。

對學前教育的法律監督是對舉辦幼兒園的責任者有關幼兒園管理活動及其他相關責任者的監督，即只監督其實施學前教育的行為是否符合法律規定。由于學前教育屬于公共領域的范疇，公私立幼兒園同樣具有公共性，特別是公立幼兒園屬于國家的公營造物，接受國家委托實施幼兒保育活動。因此，幼兒園的托育事務必須受到管理與監督。政府及其職能部門可以對相關主體的行為是否符合法律規范進行審查。根據被監督主體的不同，可分為1.政府及其職能部門的相互監督。我國學前教育立法應進一步明確縣級以上地方各級人民政府及其職能部門對學前教育的管理權限，并確立相互間的法律監督責任，包括上級政府對下級政府履行學前教育職責的監督、政府各職能部門(如財政部門、工商部門、物價部門等)相互間的監督；2.對幼兒園舉辦者的監督。應通過學前教育立法，使政府及其職能部門能夠依據法律的規定，對幼兒園的舉辦、停辦、收費、內部管理等行為是否符合法律規范進行審查和監督。當前重點監督的內容主要是不同類型幼兒園的辦園條件及標準、不同性質幼兒園的收費規范以及幼兒教育中的體罰問題與幼兒園安全問題等。應通過學前教育立法實施嚴格的準入制度，對不符合條件的幼兒園及時整頓、關閉，對非法幼兒園舉辦者予以嚴厲的處罰；3.對未成年人父母或者其他監護人的監督?！段闯赡耆吮Ｗo法》在第十條規定父母或者其他監護人依法履行對未成年人的監護職責和撫養義務的同時，第十六條強調了父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的。應當委托有監護能力的其他成年人代為監護的義務。因此，未成年人父母或者其他監護人應對孩子入托的幼兒園進行資質審查，對于明知是非法幼兒園還把孩子送入的，應追究其法律責任。政府及其職能部門也應注意對未成年人父母或者其他監護人的監督，排除兒童來自家庭的傷害。

根據《教育法》第十五條的規定，學前教育立法還應加強教育行政部門專業管理的職能，包括：對幼兒園辦學條件進行管理與監督；對幼兒園課程或其他有關教育活動實施進行管理與監督，對幼兒園教師的服務和教師資格進行管理與監督；對幼兒園內部管理行為進行監督等。為此，各級教育行政部門應盡快建立管理機構和切實可行的學前教育機構分類評估與督導制度，加強對幼兒園的專業管理與監督。與幼兒園的法律監督方法不同，專業管理與監督可不受法律保留原則的拘束。教育行政部門可以基于上級教育行政機關的規定，按照一般的行政管理如視察、認可和撤銷等內部行政規則或指令對幼兒園實施上述內容的管理與監督。

(三)通過立法明確政府及其職能部門不履行義務的法律責任

政府職責不僅僅意味著一種榮譽和地位及權力，同時也是一種不可推卸的義務和責任。規定潛在的法律責任風險，可以促使政府及其職能部門勤勉盡職、履行義務，從而保障學前教育的發展。通過立法明確政府及其職能部門的法律責任由此具有重要意義。從現行立法看，政府及其職能部門法律責任的規定應從以下兩方面加以規范一是通過立法明確規定政府及其職能部門不履行學前教育職責應該承擔法律責任，二是通過立法明確規定政府及其職能部門不履行學前教育職責的不同法律責任。我國目前相關立法中關于政府及其職能部門法律責任的規定通常是對直接負責的主管人塤。和其他直接責任人員依法給予行政處分，由于行政處分的處罰力度通常比較小，從而無法完全制止部分國家機關及其工作人員消極行政，這是今后立法應著重完善的方面。

自20世紀80年代以來，加強學前教育已成為世界未來教育的主要目標之一。許多國家把學前教育作為整個教育的基礎，并依據教育學、心理學、生理學和保健學等方面取得的科研成果嘗試新的改革，以促進本國學前教育的發展，學前一年教育納入義務教育已經成為整體特征。在我國，學前教育事業的發展更是關乎上億學齡前兒童的健康發展，關乎基礎教育的普及與質量，關乎國民素質的整體提高，關乎國家長遠發展。目前一刀切地實施學前教育市場化的做法，并不適合我國的發展現狀。政府在學前教育發展過程中理應擔當重要職責。包括對學前教育事業的總體規劃、領導、組織、協調等，同時強化管理與監督，否則在較低水平上進行市場運作，還會出現更多問題。